形勢與政策一帶一路心得體會(5)
形勢與政策一帶一路心得體會
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2017“一帶一路”戰(zhàn)略的核心內涵與推進思路
2013年9月和10月，分別在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時提出共同建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”(簡稱“一帶一路”)倡議，去年12月中央經(jīng)濟工作會議把“一帶一路”確定為優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展格局的三大戰(zhàn)略之一。一年多來，國內外就“一帶一路”戰(zhàn)略展開了廣泛討論并積極謀劃行動方案，但對該戰(zhàn)略內涵的理解卻有較大的差異，特別是國內各地區(qū)在積極參與過程中也凸顯出盲目和無序。因此，本文擬就如何把握和推進“一帶一路”戰(zhàn)略談些個人的看法和思考。
準確把握戰(zhàn)略內涵
“一帶一路”戰(zhàn)略順應了時代要求和各國加快發(fā)展的愿望，是一個內涵豐富、涉及面廣、包容性強的巨大發(fā)展平臺。筆者認為，可以從以下幾組對應平衡關系中來理解和把握。
一是古今傳承。絲綢之路始于古代中國，是連接亞洲、非洲和歐洲的古代商業(yè)貿易路線。我國從漢、唐、宋時期通過陸路和海上把絲綢、瓷器、茶葉、冶鐵、耕作等商品和技術，傳播到國外，同時從國外帶回國內沒有的東西，這種互通有無的經(jīng)貿聯(lián)系和文化交流，改善了沿線國家的社會生產(chǎn)力和人民生活水平。今天重新提出“絲綢之路”，不是期望恢復古老絲路往日的輝煌，其現(xiàn)代的含義更加寬泛，絲路成為一個象征性的標志，一個大的國家發(fā)展戰(zhàn)略。從古到今要延續(xù)歷史的精神，傳承并提升古代文明，促進我國與世界各國在物質和文化等多方面更廣泛的交流合作，這是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的大戰(zhàn)略棋局。
二是內外開放。“一帶一路”既涉及國內區(qū)域又涉及國外區(qū)域，是國內沿線區(qū)域與國外沿線國家和地區(qū)通過現(xiàn)代運輸方式和信息網(wǎng)絡連接起來的相互開放戰(zhàn)略，對外開放是戰(zhàn)略的核心。我國當代對外開放從空間上看很不平衡，沿海地區(qū)起步早，開放程度高，而內陸和沿邊地區(qū)相對較晚，開放程度較低。絲路經(jīng)濟帶要有包括內陸地區(qū)和沿邊地區(qū)的國內大部分區(qū)域參與，擴大這些地區(qū)的對外開放水平，形成全方位的開放經(jīng)濟體系。
三是海陸統(tǒng)籌。“一帶一路”既涉及陸上通道又涉及海上通道，陸路通過鐵路、公路聯(lián)通中國到中亞、東南亞、西亞到歐洲，形成若干條陸上大通道、大動脈;海上絲綢之路在古代路線基礎上不斷拓展新航線，也就是現(xiàn)在21世紀海上絲綢之路，實現(xiàn)陸海連接雙向平衡。“一帶一路”將打破長期以來陸權和海權分立的格局，推動歐亞大陸與太平洋、印度洋和大西洋完全連接的陸海一體化，形成陸海統(tǒng)籌的經(jīng)濟循環(huán)和地緣空間格局。
四是東西互濟。絲路經(jīng)濟帶貫穿東西，聯(lián)通南北，但主線是東西兩個方向。從我國來看，過去30多年主要是依托東部地區(qū)通過海上貿易的東向開放，絲路經(jīng)濟帶則更多是考慮通過連接亞歐的陸路大通道，加大西向開放的力度。我國西部地區(qū)由過去開放的末梢變?yōu)殚_放的前沿，向東開放和向西開放的相對均衡化，也必將促進國內東西部地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。當然也考慮到南北向與國際的貨物運輸、貿易往來，除了南方的海上絲綢之路，更有北方對接“草原絲綢之路”聯(lián)通東北亞的蒙古、俄羅斯等陸路通道，開辟東北地區(qū)對外開放新局面。
五是虛實結合。“一帶一路”是一個長遠的國家戰(zhàn)略，一個內涵豐富的大概念。由于它的邊界不是完全確定的，它所涵蓋的內容不是固定不變的，它的目標也不會是完全清晰的，因而使得這一戰(zhàn)略顯得有些“虛”。但是，從提出初期的基本構想到現(xiàn)在推進的過程看，這一戰(zhàn)略正由“虛”變得越來越“實”。比如我國與相關國家的大通道建設，陸上和海上基礎設施的互聯(lián)互通、能源和礦產(chǎn)資源合作、貿易往來日益頻繁、中國產(chǎn)品和投資“走出去”、油氣管道在建、基礎設施投融資機制建立，這些都是看得見的成果，“一帶一路”戰(zhàn)略正在一步一步地向前推進，已經(jīng)變成實實在在可以落實的工作。
六是中外共贏。“一帶一路”是由我國提出的倡議，顯然對我國自身發(fā)展有著重要戰(zhàn)略意義，不僅有利于我國充分利用“兩種資源、兩個市場”，尤其是保障我國的能源資源安全、化解富余產(chǎn)能和經(jīng)濟轉型升級，而且還有利于加強我國與周邊國家尤其是新興市場國家的經(jīng)濟和文化交流，建立長期合作伙伴關系。但必須看到，“一帶一路”又是一個中國與相關國家能夠實現(xiàn)互利共贏的戰(zhàn)略，一方面是中國的發(fā)展會對絲路沿線國家經(jīng)濟產(chǎn)生巨大的帶動效應，如帶動這些國家的優(yōu)勢資源開發(fā)、滿足這些國家對中國工業(yè)品和生產(chǎn)技術的需求;同時更重要的是，中國政府充分考慮到周邊相對落后國家建設“一帶一路”的現(xiàn)實困難，出巨資建立了亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金，并鼓勵中國企業(yè)向外投資，這些都會使沿線國家獲得實實在在的好處和利益，從而實現(xiàn)共同建設、共同發(fā)展、共同繁榮。
科學規(guī)劃布局重點
作為國家戰(zhàn)略，對“一帶一路”科學規(guī)劃至關重要。去年11月，在中央財經(jīng)領導小組會議上強調，要做好“一帶一路”總體布局，盡早確定今后幾年的時間表、路線圖，要有早期收獲計劃和領域。由于涉及國際國內特別是國家間關系的復雜性，初期規(guī)劃應當依托已有基礎，分層分類，先重后輕，先易后難，循序漸進。
強調依托現(xiàn)有基礎，目的是要充分利用現(xiàn)有設施資源，避免大量新建和新增投資，尤其是通道建設、港口和口岸建設;所謂“分層分類”就是要明確國家、地方、城市不同層次的分工，確定不同類型地區(qū)的重點任務(如西北地區(qū)對中亞和西亞合作，西南地區(qū)對東盟和南亞合作，東南地區(qū)對港澳臺合作、東北華北地區(qū)對俄羅斯蒙古日韓合作);“先重后輕”就是對關系全局的重大項目優(yōu)先部署，比如干線通道、基礎網(wǎng)絡、互聯(lián)互通關鍵環(huán)節(jié);“先易后難”主要指對國家間關系相對穩(wěn)定、合作意愿強烈、容易達成共識的項目優(yōu)先考慮，對那些盡管有合作意愿、但達成共識難、前景不明朗的項目，要緩期開展，嚴格控制風險。
從空間布局上，要按照“以線串點、以點帶面、內外對接”的思路，規(guī)劃好陸上和海上互聯(lián)互通的大通道、重要的節(jié)點城市和口岸、以及國內重點建設區(qū)域?；ヂ?lián)互通建設是“一帶一路”戰(zhàn)略的基礎和前提，既包括鐵路、公路、航空、管道、海路，也包括電信、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)。目前亞歐大陸橋已經(jīng)在絲路經(jīng)濟帶上發(fā)揮骨干作用，今后還要加快中國與東盟國家大通道的建設，推動孟中印緬經(jīng)濟走廊以及中俄中蒙大通道的形成。重要節(jié)點城市和口岸主要是指陸上和海上的交匯點，要重視那些海鐵聯(lián)運條件好、港口功能強、腹地廣闊的城市，如華北地區(qū)的天津、華東地區(qū)的連云港和寧波、華南地區(qū)的深圳以及北部灣。從國內區(qū)域層面看，已經(jīng)基本形成共識的是，陸上重點在西北地區(qū)，海上重點在東南沿海地區(qū)。
“一帶一路”是國家對外開放的大戰(zhàn)略，戰(zhàn)略實施的進度和程度不只取決于中方，還取決于沿線相關國家的認知和共同努力，因而國家層面的對接十分重要。從國家層面上，重點是要圍繞“五通”著力推進。其中，政策溝通是關鍵。我國要與相關國家就“一帶一路”戰(zhàn)略進行交流，本著求同存異原則，協(xié)商制定推進區(qū)域合作的規(guī)劃和措施，在政策和法律上為戰(zhàn)略實施“開綠燈”。其次，道路聯(lián)通是前提。沒有互聯(lián)互通的跨境大通道和信息網(wǎng)絡，經(jīng)濟帶就缺乏依托和載體，所以完善跨境基礎設施是基礎條件。第三，貿易暢通是核心。“一帶一路”連接亞太經(jīng)濟圈和歐洲經(jīng)濟圈，市場規(guī)模和潛力獨一無二，沿線各國要積極推動貿易和投資便利化，盡快消除貿易壁壘、降低貿易和投資成本。第四，貨幣流通是手段。要推動實現(xiàn)各國在經(jīng)常項目和資本項目下本幣的兌換和結算，以降低流通成本，增強抵御金融風險能力。最后，民心相通是根本。建設絲路經(jīng)濟帶要尊重各國的文化習俗，在保護文化多樣性的前提下加強人民友好往來，增進相互了解和傳統(tǒng)友誼，為開展合作奠定堅實的民意基礎。
國內區(qū)域層面陸上應以西北省區(qū)為重點，使其成為我國向西開放的前沿，并打造西部開發(fā)的升級版。我國西部地區(qū)占全國71%的國土面積和28%的總人口，經(jīng)濟總量僅占全國不足20%，既是資源富集地區(qū)又是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。但從西部地區(qū)內部看，西北和西南又有很大差異，西北地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達的程度要高，對外開放程度要低。據(jù)2012年統(tǒng)計，西北五省區(qū)(陜甘寧青新)經(jīng)濟總量為31844億元，不到西南(云貴川渝桂)的一半。西北地區(qū)進出口總額僅占全國1.5%，而西南地區(qū)占到4.0%;西北地區(qū)外商投資僅占全國地區(qū)總量的1.3%，而西南地區(qū)占到5.5%。
古絲綢之路途經(jīng)的國內省份主要在陜西、甘肅、新疆等西北地區(qū)，建設絲路經(jīng)濟帶為西北發(fā)展帶來了歷史機遇。西北地區(qū)雖然是全國經(jīng)濟發(fā)展的“洼地”但卻是資源稟賦的“高地”。石油天然氣、煤炭、風電、太陽能等能源，黃金、有色金屬等礦產(chǎn)資源，以及生物和旅游資源，不僅豐富且組合條件好，廣袤的土地也為經(jīng)濟開發(fā)提供了巨大的空間。西部大開發(fā)以來，西北地區(qū)的交通、通信、能源、水利等基礎設施條件和脆弱的生態(tài)環(huán)境均得到很大改善，國家“向西開放”的戰(zhàn)略將使西北地區(qū)偏僻的地理區(qū)位劣勢得以改變。借助絲路經(jīng)濟帶的建設，必將進一步完善西北地區(qū)的基礎設施，促進西北乃至整個西部地區(qū)優(yōu)勢資源的開發(fā)，提升對外開放水平，并為我國經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)增長提供有力支撐。因此，筆者認為，將西北省區(qū)作為絲路經(jīng)濟帶的重點是合適的。
此外，國內區(qū)域海上絲路建設重點應在福建、廣東、廣西等沿海省份。有大港口的地方都能成為起點，特別是有遠洋航線、對外貿易發(fā)達的城市，要成為建設海上絲路的重要節(jié)點城市。依托這些重要節(jié)點城市及港口，促進我國與東盟、南亞、北非等國家經(jīng)貿合作。
積極穩(wěn)步有序推進
按照中央的部署，2015年我國“一帶一路”戰(zhàn)略要有一個良好的開局。目前，國際上盡管有不同看法，但總體上我國的倡議獲得了熱烈響應;從國內看，各地區(qū)都在紛紛謀劃如何融入這一戰(zhàn)略，甚至呈現(xiàn)出爭“起點”、爭“核心”等爭先恐后、搶抓機遇的局面。針對目前的現(xiàn)狀，筆者認為推進戰(zhàn)略的實施，要堅持“積極、穩(wěn)步、有序”的總方針，避免出現(xiàn)國際上“剃頭挑子一頭熱”、國內地區(qū)間無序競爭、超能力對外援助投資等問題和風險。
第一，盡快出臺總體規(guī)劃指導意見。編制一個完整詳實的“一帶一路”規(guī)劃需要時間和大量的調查研究論證，短期內難以做到，由于涉及國際層面，這樣的規(guī)劃也較為敏感，因而建議有關部門初期盡快先出臺總體指導意見，重點明確推進原則、思路、主要任務、空間布局、國內相關區(qū)域定位以及保障措施，以指導部門、地區(qū)和企業(yè)行為，避免無序和重復建設。
第二，要重視該戰(zhàn)略惠及沿線國家民眾的國際推介。為體現(xiàn)“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，使沿線國家對我們更認同、更親近、更支持，要加大在國際上的推介力度，特別是要突出“一帶一路”戰(zhàn)略如何能夠使沿線國家民眾受益。同時邀請沿線國家的普通民眾來我國參觀訪問，增進民間交流尤其是青年學生交流和民眾友誼。
第三，加強對各地區(qū)開辟國際貨運班列和跨境物流的管理。目前我國至少已有8個城市開通了直達中亞和歐洲的國際貨運班列，還有很多城市正在計劃開辟新的鐵路貨運線路。這些班列對于我國商品更快地進入國際市場發(fā)揮了積極作用，也是絲路經(jīng)濟帶建設的重要內涵，需要注意的是，隨著班列的增多，各地爭奪貨源的競爭也趨激烈;同時，跨境電商、跨境物流加快發(fā)展。有關部門需做好管控，防止惡性競爭損害國家整體利益。
第四，對外援助投資要嚴格論證，把控風險。我國周邊一些國家經(jīng)濟發(fā)展相對落后，對交通等基礎設施建設需求很大，建立亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金，有助于對這些國家提供幫助，并逐步形成我國政府的海外發(fā)展援助機制(ODA)。對于這些基礎設施項目必須遵循國際通行規(guī)則嚴格進行可行性論證，既要考慮需要也要考慮可承受能力，防止出現(xiàn)后續(xù)項目的“無底洞”效應。(陳耀 作者系中國社科院工經(jīng)所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長兼秘書長)