大學(xué)內(nèi)部控制研究手冊

　　高校內(nèi)部控制制度的演變和發(fā)展過程,歷來與高等教育體制的改革與創(chuàng)新是緊密聯(lián)系在一起的。下面是學(xué)習(xí)啦小編精心為你們整理的高校內(nèi)部控制制度建設(shè)研究的相關(guān)內(nèi)容，希望你們會喜歡!

　　高校內(nèi)部控制制度建設(shè)研究

　　一、高校內(nèi)部控制制度存在的問題

　　我國公立高校辦學(xué)經(jīng)費主要依靠政府財政預(yù)算內(nèi)撥款，財務(wù)管理是高校順利開展各項工作、完成各項任務(wù)的財力保障。目前，公立高校作為事業(yè)單位，其內(nèi)部控制的系統(tǒng)性和規(guī)范性要求，主要依據(jù)2011年11月財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(征求意見稿)和2012年2月財政部發(fā)布的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》兩大文件。由于長期受計劃體制的影響，其內(nèi)部控制制度建設(shè)和研究在相當(dāng)長的時期內(nèi)沒有引起重視，高校內(nèi)控制度建設(shè)滯后于企業(yè)，在基建、采購、教材、招生等領(lǐng)域腐敗案件頻繁發(fā)生。

　　(一)管理層內(nèi)部控制主動性不強 內(nèi)部控制受人為因素影響，尤其是管理者的態(tài)度對內(nèi)部控制環(huán)境起著決定性的作用，內(nèi)部控制能否發(fā)揮有效作用取決于管理者。我國實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，雖然這是辦好社會主義大學(xué)的政治原則和根本保障，但是高校領(lǐng)導(dǎo)班子成員以及職能部門負責(zé)人多數(shù)是“雙肩挑”干部，他們在知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)素養(yǎng)方面無法適應(yīng)日益復(fù)雜化和專業(yè)化的高校管理工作的需要，而且難以把全部精力投入到管理工作之中，因此經(jīng)驗性的管理者居多，專業(yè)化水平不高。另一方面，受官本位思想的影響，對高校領(lǐng)導(dǎo)及管理層的內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，管理層缺乏內(nèi)部控制的外在壓力和內(nèi)在動力。

　　(二)預(yù)算編制與執(zhí)行相互脫節(jié) 財務(wù)預(yù)算是對未來經(jīng)營活動進行的具體規(guī)劃，是控制經(jīng)營活動的依據(jù)。目前，我國高校財務(wù)預(yù)算的主要問題是對預(yù)算重視不夠、預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不得力。主要表現(xiàn)在：長期以來預(yù)算控制只是財務(wù)部門的事，包括預(yù)算目標(biāo)的確定、預(yù)算編制、預(yù)算考評都由財務(wù)部門來承擔(dān)，設(shè)立專門預(yù)算管理機構(gòu)的高校十分罕見。而且，預(yù)算管理制度建設(shè)落后，很難見到從編制到執(zhí)行、評價等環(huán)節(jié)的成套規(guī)章制度，或者缺失、或者細碎化;預(yù)算編制過程隨意性大、執(zhí)行過程約束軟化，在預(yù)算實際執(zhí)行中上報預(yù)算和實際執(zhí)行預(yù)算不相符、預(yù)算編制和實際執(zhí)行相互脫節(jié)的現(xiàn)象普遍存在;預(yù)算對經(jīng)濟活動的硬性約束不強、風(fēng)險控制意識淡薄，預(yù)算執(zhí)行過程與監(jiān)督檢查常常處于脫節(jié)狀態(tài)。

　　(三)內(nèi)部收費控制不夠規(guī)范 隨著教育體制的改革，高校教學(xué)經(jīng)費來源已從過去的單一渠道轉(zhuǎn)化為多渠道、多方位的籌資，高校頻繁參與市場經(jīng)濟，在工程建設(shè)、設(shè)備物資采購、招生錄取等方面擁有的自主權(quán)越來越大，加之近年來高校擴建使校內(nèi)各部門和教學(xué)單位所擁有的資源也越來越大，在學(xué)校鼓勵多渠道創(chuàng)收政策下，校內(nèi)部門利用所經(jīng)辦業(yè)務(wù)和所擁有的學(xué)校資源進行的各類收費越來越多，有的規(guī)范收支，納入學(xué)校財務(wù)統(tǒng)一管理，但有的收費創(chuàng)收并不上繳或收支余額上繳，缺少有效監(jiān)督，形成部門“小金庫”，需從內(nèi)控制度上進一步規(guī)范。

　　(四)資產(chǎn)保護控制薄弱 長期以來，高校執(zhí)行的事業(yè)單位會計制度，固定資產(chǎn)不計提折舊，購置經(jīng)費來源于國家撥款和預(yù)算外收入，只注重需求，不注重效益。在固定資產(chǎn)管理中保管維護不力，入賬價值不準(zhǔn)確，違章處理不嚴(yán)，處置、租賃資產(chǎn)隨意性較大，銷賬不及時，長期不進行固定資產(chǎn)盤查，使固定資產(chǎn)賬實不符。再加之部門之間相互攀比，競相購買現(xiàn)代化設(shè)備，重復(fù)購買，設(shè)備利用率低下。

　　(五)監(jiān)督機制不夠完善 長期以來，我國高校內(nèi)部控制制度十分薄弱，缺乏風(fēng)險定期評估機制。高校內(nèi)部審計監(jiān)督的管理職能未能發(fā)揮，內(nèi)審部門的主要作用僅限于審計的功能，局限于對學(xué)校預(yù)決算和財務(wù)收支業(yè)務(wù)的審計。內(nèi)部審計工作一般都是通過校領(lǐng)導(dǎo)層來安排的，缺乏足夠的自主選擇權(quán)力，獨立性受到限制。當(dāng)前，高校內(nèi)控風(fēng)險評估機制主要是迫于國家相關(guān)法律法規(guī)的壓力，很少有高校自發(fā)進行風(fēng)險評估機制建設(shè)，更沒有對這些控制過程的效率和效果進行專項風(fēng)險評估。高校內(nèi)部設(shè)立的審計部門缺乏獨立性，其審計職責(zé)也只限于財務(wù)審計，難以承擔(dān)學(xué)校風(fēng)險定期評估機制的功能。

　　(六)內(nèi)控關(guān)鍵崗位管理人才缺位 高校內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的管理水平和能力，既是影響高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的主要因素，更是決定高校內(nèi)控效率和效果的重要支撐。然而目前，我國高校內(nèi)控的管理人才匱乏，尤其是在資金管理、物資采購管理、票據(jù)管理、建設(shè)項目管理、債務(wù)管理、合同管理等關(guān)鍵崗位上，存在著崗位設(shè)置不全、管理人員專業(yè)素質(zhì)不高、人才缺失嚴(yán)重等現(xiàn)象。

　　二、美國高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的借鑒

　　在西方發(fā)達國家高校案例中，美國高校普遍重視內(nèi)控管理，依據(jù)“內(nèi)部控制委員會”(COSO)全面風(fēng)險管理框架和國際內(nèi)部審計發(fā)展理念，從大學(xué)文化理念、治理結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理等層面全面確立內(nèi)部控制制度，形成了較為完善的高校內(nèi)部控制機制，對降低高校運營和財務(wù)風(fēng)險、加強內(nèi)部控制起到了良好的作用，其成功的制度和經(jīng)驗為我國高校提供了有益的啟示。

　　(一)教育經(jīng)費收支的全面預(yù)算管理 美國高校實行十分嚴(yán)格的教育經(jīng)費收支的全面預(yù)算管理制度，包括經(jīng)費預(yù)算管理的事先規(guī)劃、事中控制和事后考核獎勵。通過實施全面預(yù)算管理制度，學(xué)校能高效率地利用有限資源，同時防范運營和財務(wù)風(fēng)險。其主要經(jīng)驗，一是確立了嚴(yán)格科學(xué)的經(jīng)費預(yù)算依據(jù)，人為影響較小。高校預(yù)算分為經(jīng)常費用預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，經(jīng)常費用預(yù)算運用一套復(fù)雜的公式計算，參考依據(jù)高校所開設(shè)專業(yè)的學(xué)分小時單價，同時考慮學(xué)校招生人數(shù)的多少;建設(shè)性預(yù)算根據(jù)項目申報，州長議會要根據(jù)州財政狀況和高校實際逐一審批。二是預(yù)算規(guī)劃有嚴(yán)格的時間和規(guī)范的程序。預(yù)算年度為每年7月1日至次年6月31日，每年4月份開始編制下一年度預(yù)算，州長最遲必須在每年6月份確定各高校下一年度預(yù)算;預(yù)算方案經(jīng)過層層審查、論證、完善，最后由州長批準(zhǔn)，高校必須無條件遵守批準(zhǔn)后的預(yù)算，收入預(yù)算節(jié)余可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。三是設(shè)立專門的預(yù)算管理機構(gòu)，學(xué)校財務(wù)處下設(shè)專門的控制辦公室，校內(nèi)各單位均設(shè)置預(yù)算員，負責(zé)執(zhí)行本單位預(yù)算和執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢查。四是嚴(yán)格控制預(yù)算，預(yù)算管理信息共享度高。任何單位不得突破預(yù)算，一些高校校長掌握一定的機動資金，只有在特殊情況下經(jīng)校董事會同意后方可動用。預(yù)算管理機構(gòu)必須及時、準(zhǔn)確地向?qū)W校有關(guān)部門提供有意義的預(yù)算執(zhí)行情況，為學(xué)校提供高質(zhì)量的財務(wù)咨詢。 　　(二)風(fēng)險控制管理 美國高校普遍重視風(fēng)險管理，一般都有風(fēng)險管理委員會及其專門的管理執(zhí)行部門。如哈佛大學(xué)的風(fēng)險控制管理機制，校長和教務(wù)長代表管理層，確保大學(xué)存在良好的風(fēng)險管理并使其發(fā)揮作用;下設(shè)立風(fēng)險管理委員會，為校長和教務(wù)長提供風(fēng)險識別、討論和解決方法方面的咨詢服務(wù)和決策意見。在董事會的審計委員會指導(dǎo)下，學(xué)校設(shè)立風(fēng)險管理與審計服務(wù)部門(Risk Management&Audit Services，RMAS)，其主要職責(zé)是風(fēng)險管理與內(nèi)部審計，即輔助管理部門識別、管理和應(yīng)對風(fēng)險，為哈佛大學(xué)運營、教學(xué)和科研等活動正常運轉(zhuǎn)中的風(fēng)險管理過程提供保證，其工作內(nèi)容包含所有的活動如財務(wù)、業(yè)務(wù)和法規(guī)遵循情況審計、信息系統(tǒng)審計、風(fēng)險管理審計等。RMAS對于所有財務(wù)、運營和內(nèi)部控制負有監(jiān)督檢查責(zé)任，并直接向董事會報告工作、向財務(wù)副校長兼首席財務(wù)官報告業(yè)務(wù)工作，同時向?qū)徲嬑瘑T會至少每年報告工作4次和提供年度工作報告以及目前的財務(wù)、運行、內(nèi)部控制和大學(xué)聲譽風(fēng)險情況。

　　(三)會計信息披露 美國的各個高校對外提供獨立審計報告，并且財務(wù)報告在其網(wǎng)站上進行公布，信息需求者可以方便、及時地通過網(wǎng)上查詢了解到自己需要的有關(guān)情況。財務(wù)報告均經(jīng)過外部審計，是注冊會計師按照規(guī)定的審計程序，遵循獨立、客觀、公正的原則，對學(xué)校的報表進行審計之后，發(fā)表的審計意見，有詳細的報表附注和其他必要的補充信息。

　　(四)法律財政問責(zé)制度 美國高等教育問責(zé)制度從內(nèi)容上看可分為法律財政問責(zé)和學(xué)術(shù)問責(zé)。法律財政問責(zé)是法律要求高校必須說明其如何利用資源，審查他們是否把資源用到了他們既定的目標(biāo)之上，即資源的利用狀況。主要包括如何使用資源，各部門對資源的使用和利用情況。在內(nèi)部和外部實體中金融審計是一種發(fā)展較好的履行問責(zé)的機制，主要通過財政報告、審計和法律訴訟來進行。一般原則是，低風(fēng)險單位只需定期進行有限范圍的審計，而高風(fēng)險單位需要較多較長的審計。一般程序是，首先將不同的學(xué)校分為不同的審計單位，然后分析評估這些獨立單位，并根據(jù)評估結(jié)果進行風(fēng)險等級分類與審計。

　　三、高校內(nèi)部控制制度完善建議

　　借鑒美國高校內(nèi)部控制的成功經(jīng)驗，針對我國高校內(nèi)部控制制度的問題，根據(jù)財政部《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》要求，我國高校應(yīng)按照全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性、成本效益性等原則進行全過程、全員性內(nèi)部控制。

　　(一)強化高校內(nèi)部控制管理意識，增強管理層內(nèi)部控制主動性 通過強化師生員工內(nèi)部控制風(fēng)險意識和法制觀念，是現(xiàn)代大學(xué)加強校園文化建設(shè)，培育積極向上的價值觀和社會責(zé)任感的重要內(nèi)容;同時，管理層對內(nèi)部控制的建立與實施起著決定性作用，他們能否以身作則嚴(yán)格實施和遵守內(nèi)部控制制度，直接決定著高校內(nèi)部控制的功能發(fā)揮。一個最行之有效的辦法是，實行校務(wù)公開和會計信息披露制度化，加強學(xué)校科學(xué)、民主管理，這既便于調(diào)動廣大教職員工積極性，充分激發(fā)教職工參與學(xué)校管理、主動監(jiān)督動力，也是實現(xiàn)學(xué)校決策民主化、科學(xué)化，推動學(xué)校教育的改革和發(fā)展的必然道路，同時也可以從根本上加強內(nèi)部控制責(zé)任意識教育，強化管理層內(nèi)部控制責(zé)任心。

　　(二)設(shè)立預(yù)算管理機構(gòu)，重視預(yù)算編制與控制 從內(nèi)部控制的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等功能出發(fā)，高校應(yīng)設(shè)立專門的預(yù)算管理機構(gòu)獨立承擔(dān)學(xué)校預(yù)算的編制工作，學(xué)校財務(wù)部門只承擔(dān)預(yù)算經(jīng)費下?lián)芎蟮膶嶋H執(zhí)行，學(xué)校審計部門或社會中介機構(gòu)等來承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢查，形成比較完善的內(nèi)部控制的組織機構(gòu)和職能設(shè)置，以保證預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相對獨立，相互制衡。在此基礎(chǔ)上，不斷提升學(xué)校預(yù)算管理的系統(tǒng)性、規(guī)范性、連續(xù)性，統(tǒng)一預(yù)算編制方法和口徑，既便于內(nèi)部預(yù)算編制部門與預(yù)算執(zhí)行部門、資產(chǎn)管理部門的溝通協(xié)調(diào)，同時又能確保預(yù)算編制部門及時取得和有效運用財務(wù)信息和其他相關(guān)資料。

　　(三)規(guī)范內(nèi)部收費控制，加強學(xué)校資產(chǎn)控制 學(xué)校必須嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，強化核算監(jiān)督和預(yù)算管理，嚴(yán)格落實“收支兩條線”的規(guī)定，完善監(jiān)督機制，堅決清理和取締違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定的收費行為，規(guī)范校內(nèi)各類形式的收費，納入學(xué)校財務(wù)統(tǒng)一核算，禁止部門私存私放各項資金，杜絕“小金庫”的形成，避免學(xué)校利益流失，確保具有“合理的收支、嚴(yán)格的預(yù)算、規(guī)范的操作、嚴(yán)格的監(jiān)督”的學(xué)校財務(wù)管理體制。

　　加強固定資產(chǎn)控制、提高資產(chǎn)利用率是促進高校持續(xù)發(fā)展的有效途徑。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，計提固定資產(chǎn)折舊，避免現(xiàn)制度下固定資產(chǎn)原始成本與真實價值相差甚遠情況;建立嚴(yán)格的資產(chǎn)清查制度，對現(xiàn)有資產(chǎn)摸清家底，實行定期清查制度，盤活存量資產(chǎn)，做到賬實相符，賬賬相符，對資產(chǎn)的盈虧情況，使用情況，使用效率等做到心中有數(shù)，減少重置和閑置;重視資產(chǎn)風(fēng)險評估，從資產(chǎn)的申請采購、驗收使用到維護保養(yǎng)、處置報廢等各環(huán)節(jié)進行全面的風(fēng)險識別和評估，根據(jù)風(fēng)險評估情況，細化資產(chǎn)采購、使用、處置內(nèi)部控制措施;實行固定資產(chǎn)日常維護激勵制度，對工作失誤，不負責(zé)任而造成的固定資產(chǎn)損失進行懲罰，獎勵設(shè)備管理成效顯著，效益突出的科室和個人，以提高各部門人員對教學(xué)設(shè)備的維護意識;對常規(guī)性固定資產(chǎn)(如計算機、打印機等)實行集中管理，統(tǒng)一調(diào)配，充分發(fā)揮固定資產(chǎn)在高校發(fā)展中的作用，提高資產(chǎn)的使用效率。

　　(四)充分發(fā)揮審計職能，建立定期風(fēng)險評估機制 風(fēng)險評估機制是學(xué)校內(nèi)部控制的前提和基礎(chǔ)。長效的風(fēng)險評估機制應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略及其短期和長期目標(biāo)，主動分析和發(fā)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部各單位影響學(xué)校發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)的風(fēng)險因素，并對各單位內(nèi)控制度存在的風(fēng)險進行綜合評估，然后對存在的風(fēng)險排隊，重點審計高風(fēng)險部門，對低風(fēng)險的部門定期進行有限范圍的評估，以使風(fēng)險控制管理能夠著眼于整個學(xué)校的全局目標(biāo)，而不僅僅是檢查、監(jiān)督財務(wù)部門或者有關(guān)經(jīng)濟責(zé)任人的問題。

　　在目前條件下，建立定期風(fēng)險評估機制應(yīng)充分發(fā)揮審計的監(jiān)督職能，必要時可考慮引進外部審計監(jiān)督、拓展校際間審計協(xié)作，以更好地促使內(nèi)部控制制度的完善和學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。高校內(nèi)審部門雖是獨立機構(gòu)或部門，但其獨立性受到管理體制的限制，其工作的開展與校領(lǐng)導(dǎo)的重視程度相關(guān)，導(dǎo)致內(nèi)部審計難以客觀公正的發(fā)表審計意見，而我國高校的外審主要是上級主管部門或委托機構(gòu)的財務(wù)審計，難以覆蓋學(xué)校內(nèi)部控制的方方面面。因此，有必要拓展工作思路，在加強內(nèi)部監(jiān)督、引進外部審計的同時，開展校際間的交叉審計協(xié)作。