試論農(nóng)田土地建設(shè)策略
開(kāi)展農(nóng)村土地整治,大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是我國(guó)重要的戰(zhàn)略舉措,對(duì)保障糧食安全、提高耕地綜合生產(chǎn)能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要意義。十七屆五中全會(huì)、近幾年的中央一號(hào)文件以及“十二五”規(guī)劃建議都對(duì)土地整治工作、建設(shè)旱澇保收高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田提出了明確要求。根據(jù)2009年國(guó)土資源部開(kāi)展的全國(guó)農(nóng)用地等級(jí)調(diào)查成果,我國(guó)1.2億hm2耕地,高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田約0.4億hm2,僅占耕地總量的1/3[1],其余為中低產(chǎn)田,由此看來(lái),我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作潛力巨大。
1高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作進(jìn)展
目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田尚沒(méi)有統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),開(kāi)展與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作有關(guān)的國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)發(fā)辦等部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn),在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面既有交叉又各有側(cè)重。在地方層面,部分省份出臺(tái)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),如四川、江蘇省人民政府分別制定了《四川省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)技術(shù)規(guī)范》、《江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》,廣東省農(nóng)業(yè)部門和國(guó)土部門聯(lián)合制定了《廣東省現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。綜合看來(lái),高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田應(yīng)具備以下特征:水資源有保證,農(nóng)田集中連片且單片規(guī)模較大,灌排等農(nóng)田水利設(shè)施達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn),道路通達(dá)率較高,林網(wǎng)健全,便于機(jī)械化操作、土壤肥沃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式先進(jìn)、產(chǎn)出效益突出等。多年來(lái),通過(guò)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面的連續(xù)投入,增加了有效耕地面積,優(yōu)化了農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu),改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件,提升了耕地等級(jí)和產(chǎn)能。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積從1999年的0.53億hm2增加到2009年的0.59億hm2,節(jié)水灌溉面積從2000年的0.16萬(wàn)hm2提高到2009年的0.26萬(wàn)hm2,糧食單產(chǎn)從1999年的4687.5kg/hm2增加到2009年的4875kg/hm2①。1999—2010年,全國(guó)通過(guò)土地整治建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田0.13億hm2,補(bǔ)充耕地的約340萬(wàn)hm2,農(nóng)田產(chǎn)出率提高10%!20%,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善[2]。
2建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田亟須解除的關(guān)鍵問(wèn)題
2.1資金投入與耕地資源稟賦不匹配當(dāng)前用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的涉農(nóng)資金包括新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓收入、耕地占用稅和用于農(nóng)田水利建設(shè)的10%土地出讓收益等,上述資金大部分來(lái)源于土地出讓收入。其中,除中央分成的30%新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜外,大部分資金由各地自行使用。據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年全國(guó)2/3的土地出讓收入來(lái)源于沿海省份[3]。如北京、天津、上海、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓收入歷年排在前列[4],這些地區(qū)耕地面積小,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好,農(nóng)田有效灌溉面積比例、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度和糧食單產(chǎn)較高(表1),因此高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)少,資金富余。而河南、黑龍江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出讓收入較低,耕地面積大或耕地后備資源豐富,農(nóng)田水利和交通設(shè)施不健全,農(nóng)田有效灌溉面積比例、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度和糧食單產(chǎn)較低,這些地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重,資金缺口大。由此形成了區(qū)域間的資金投入與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)“倒掛”現(xiàn)象。
2.2田塊破碎度大,權(quán)屬狀況復(fù)雜我國(guó)耕地形態(tài)細(xì)碎、零亂,田坎比例超過(guò)集約化水平中等國(guó)家一倍以上[2],耕地平均地塊大小僅為0.087hm2,是荷蘭平均地塊大小的3.8%。如四川省金堂縣的1個(gè)土地整治項(xiàng)目區(qū),1農(nóng)戶家庭3口人,承包經(jīng)營(yíng)的土地共0.24hm2,卻有37塊耕地,平均每塊不足0.0067hm2[5],不僅不適合使用大型農(nóng)業(yè)機(jī)械開(kāi)展規(guī)模化作業(yè),對(duì)于農(nóng)戶自身來(lái)說(shuō),由于其承包的耕地零星分布在不同區(qū)位,耕種起來(lái)也極為不便。這種狀況嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,也是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作面臨的巨大障礙。一方面,為減小田塊破碎程度,提高灌溉保證率,確保道路通暢,則必須降低田坎系數(shù)、小田并大田,同時(shí)修建的灌排設(shè)施和道路要占用原有耕地,所有這些都涉及到權(quán)屬調(diào)整工作,牽涉到農(nóng)民土地權(quán)益,十分敏感和復(fù)雜,為避免產(chǎn)生糾紛,一些地方開(kāi)展有關(guān)工作時(shí),僅對(duì)修建農(nóng)田水利設(shè)施占用土地進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整,項(xiàng)目區(qū)田塊較為破碎的現(xiàn)狀仍然沒(méi)有改變。另一方面,一些地方通過(guò)土地整治完成了權(quán)屬調(diào)整,形成了規(guī)范的格網(wǎng)條田,但由于農(nóng)民承包的土地面積較小,戶與戶之間又重新筑田埂做界址,土地重新破碎化,有效耕地?cái)?shù)量因此減少[6-8]。
2.3投資分散,綜合效益難以發(fā)揮按照有關(guān)部門工作職責(zé),開(kāi)展與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)的工作,包括:國(guó)土部門開(kāi)展的農(nóng)村土地整治工作,通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治,以增加耕地面積、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為主要目標(biāo);農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦安排的土地治理項(xiàng)目,以中低產(chǎn)田改造為重點(diǎn),結(jié)合優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶建設(shè),建設(shè)旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本農(nóng)田;農(nóng)業(yè)部門安排的高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目,主要包括推廣優(yōu)良品種、集成高產(chǎn)技術(shù)、綜合防控病蟲(chóng)草害、普及測(cè)土配方施肥和推進(jìn)機(jī)械化生產(chǎn)等內(nèi)容;水利部門安排的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等。目前,除江蘇等少數(shù)省份整合上述專項(xiàng)資金集中開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)外,多數(shù)地區(qū)由各部門分別組織開(kāi)展有關(guān)工作,投資分散,投資標(biāo)準(zhǔn)低,難以發(fā)揮綜合效益。此外,近年來(lái)農(nóng)民外出打工現(xiàn)象日益普遍,農(nóng)村勞動(dòng)力減少導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)民降低復(fù)種指數(shù),或?qū)⒃瓉?lái)的精耕細(xì)作改為粗放式經(jīng)營(yíng),更有甚者撂荒耕地[9-10],這些地區(qū)農(nóng)民對(duì)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意愿非常高,希望借此優(yōu)化農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu),加大機(jī)械化作業(yè),在有效勞動(dòng)力減少的情況下,能夠進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但村集體等基層組織怕麻煩,意愿不大,沒(méi)有及時(shí)爭(zhēng)取相關(guān)部門資金。2.4與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)不夠多年來(lái),高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)將重心放在農(nóng)田建設(shè)方面,對(duì)村莊整治、農(nóng)村環(huán)境、交通建設(shè)等方面關(guān)注度不高。在一些項(xiàng)目區(qū),常常能夠看到農(nóng)田配有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高的混凝土質(zhì)田間道,而與田間道對(duì)接的村莊道路則高低不平、損毀嚴(yán)重,也常能看到雜樹(shù)、雜草,垃圾亂倒亂堆等環(huán)境不良現(xiàn)象,與新農(nóng)村建設(shè)不相協(xié)調(diào)[11],且長(zhǎng)久下來(lái)勢(shì)必對(duì)已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田造成不良影響。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)涵需進(jìn)一步豐富,有必要與農(nóng)村公路、沼氣建設(shè)、危房改造、農(nóng)村清潔工程等農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作統(tǒng)籌開(kāi)展[12]。
3針對(duì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建議
3.1將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合在不改變耕地用途,依法自愿有償?shù)那疤嵯?對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行適度流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)能夠真正做到降低田坎系數(shù)和田塊破碎化程度,建設(shè)集中連片的格網(wǎng)條田,進(jìn)而保障農(nóng)業(yè)規(guī)?；鳂I(yè)和經(jīng)營(yíng)。此外,將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合,可以有效解除由于農(nóng)民外出打工造成的復(fù)種指數(shù)降低、耕地被撂荒等問(wèn)題,并充分利用在農(nóng)村留守的有效勞動(dòng)力。
3.2加大涉農(nóng)資金在國(guó)家層面上的統(tǒng)籌力度建議提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中央分成比例,對(duì)用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的土地出讓收入和用于農(nóng)田水利建設(shè)的10%土地出讓收益也可提取適度比例在國(guó)家層面上統(tǒng)籌安排。以此提高國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力,向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重的區(qū)域傾斜,解除涉農(nóng)資金投入與耕地資源稟賦不匹配的難題。
3.3構(gòu)建政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、相關(guān)部門集中投入的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)體系任何部門單獨(dú)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的局限性都較大。一方面,受投資規(guī)模限制,投資較為分散;另一方面,受職責(zé)限制,任何部門都不具備實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全部工作的職能。因此建議構(gòu)建部門聯(lián)動(dòng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)體系(圖1)。1)省級(jí)人民政府主導(dǎo)。為有效引導(dǎo)相關(guān)部門集中投入開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),建議省級(jí)人民政府開(kāi)展如下工作:a.依據(jù)國(guó)家新增糧食生產(chǎn)能力建設(shè)、農(nóng)田土地整治、水利等專項(xiàng)規(guī)劃,結(jié)合本地區(qū)實(shí)際,制定本省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃。b.聚合有關(guān)部門專項(xiàng)資金,組織實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。c.開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作,為進(jìn)一步改進(jìn)和完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。2)國(guó)土部門搭臺(tái)。首先,《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào))明確指出農(nóng)村土地整治以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標(biāo),同時(shí)要求各地以新增費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓收入等為主體,引導(dǎo)和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金,集中統(tǒng)籌使用,切實(shí)提高各項(xiàng)資金綜合使用效益。其次,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃是一種空間規(guī)劃,需要在掌握土地利用狀況、地形地貌、地質(zhì)和農(nóng)用地等級(jí)等情況的基礎(chǔ)上編制,這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)土部門。最后,國(guó)土部門每年用于農(nóng)村土地整治等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作資金穩(wěn)定在1000億元左右,資金投入比例較大。3)部門聯(lián)動(dòng)。在資金方面,要求各部門集中投入,做到建成一片,見(jiàn)效一片。在建設(shè)內(nèi)容方面,要求各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào),有序開(kāi)展。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)施工作主要分3步:a.開(kāi)展田間配套設(shè)施建設(shè)工作,包括農(nóng)田整治、灌溉排水設(shè)施、田間道路、林網(wǎng)配套、居民點(diǎn)整理等,這是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的核心基礎(chǔ)工作,由國(guó)土、農(nóng)發(fā)辦、水利等部門協(xié)同開(kāi)展,并做到投資聚道不變、資金不亂、各記其效。b.提升農(nóng)業(yè)技術(shù)措施,力爭(zhēng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)早見(jiàn)成效。完成田間配套建設(shè)工作后,由于采取了土方平整、修路、建水利設(shè)施等一系列工程措施,土地肥力會(huì)降低,需要加大農(nóng)業(yè)技術(shù)措施,力爭(zhēng)3~5年呈現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效。農(nóng)業(yè)技術(shù)措施主要包括測(cè)土配方、農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣、防病蟲(chóng)害、培育優(yōu)良品種等,由農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)。c.后期管護(hù)工作。將修建的路、橋、井、壩等各類工程設(shè)施移交給村組等基層組織,由村民負(fù)責(zé)維護(hù)保養(yǎng),政府給予補(bǔ)助。