探究教育公共投入差異與地方財(cái)政能力(2)

探究教育公共投入差異與地方財(cái)政能力

　　模型中LnY代表生均公共教育投入的對(duì)數(shù)，LnLF、LnTR分別代表地方本級(jí)財(cái)政收入和凈轉(zhuǎn)移支付的對(duì)數(shù)，X代表農(nóng)業(yè)人口比重。β1、β2反映了本級(jí)收入增大的百分比對(duì)財(cái)政教育投入增加的影響。

　　全國(guó)整體與分區(qū)域的回歸結(jié)果均顯示本級(jí)財(cái)政收入與凈轉(zhuǎn)移支付對(duì)生均財(cái)政教育投入的彈性顯著為正。即政府本級(jí)稅收收入與得到的凈轉(zhuǎn)移支付的增加都會(huì)刺激政府增加財(cái)政教育投入，同時(shí)，凈轉(zhuǎn)移支付的彈性略高于本級(jí)財(cái)政收入。

　　在東、中、西部區(qū)域間，財(cái)力結(jié)構(gòu)的彈性系數(shù)有差別，東部地區(qū)教育投入的增加更依賴于本級(jí)稅收收入的增加，凈轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)僅為0.25。中部地區(qū)與西部地區(qū)更依賴于轉(zhuǎn)移支付的增加，其中西部地區(qū)凈轉(zhuǎn)移支付的彈性最高，達(dá)到0.56，即凈轉(zhuǎn)移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地區(qū)本級(jí)財(cái)力的彈性系數(shù)僅為東部地區(qū)的一半?？梢岳斫?，東部地區(qū)的財(cái)力雄厚，教育投入的增加可以主要依靠政府財(cái)力，而轉(zhuǎn)移支付的作用較小。而中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)力小，教育投入更加依靠政府間轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助。尤其是西部地區(qū)，受到中央政府的很多財(cái)政政策的傾斜，轉(zhuǎn)移支付成為教育投入的主要來(lái)源。

　　(三)教育公共投入與各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系

　　一般來(lái)說，轉(zhuǎn)移支付的增加對(duì)于地方財(cái)政教育投入的作用可能有三種。一是刺激作用，即轉(zhuǎn)移支付的增加會(huì)鼓勵(lì)地方政府增加教育投入。即轉(zhuǎn)移支付刺激了地方財(cái)政收入的增加，政府將增加的收入用于教育。二是替代作用，即政府將增加的轉(zhuǎn)移支付直接用于教育事業(yè)，原本用于教育的財(cái)政支出用于其他事業(yè)的發(fā)展。三是減少的作用，即轉(zhuǎn)移支付的增加減小了政府發(fā)展教育事業(yè)的動(dòng)力。例如有些轉(zhuǎn)移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套資金發(fā)展教育，這種情況下，轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上對(duì)財(cái)政教育投入的增加具有減少的作用。為了進(jìn)一步劃分轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，理解目前轉(zhuǎn)移支付體制中各項(xiàng)主要轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共教育投入的作用，我們對(duì)上一模型進(jìn)行了擴(kuò)展，將凈轉(zhuǎn)移支付替換為各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 。

　　其中， 為本級(jí)財(cái)力， 為農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎? 包括五種主要的轉(zhuǎn)移支付類型，分別是稅收返還⑥ (轉(zhuǎn)移支付中最主要的組成部分，目前占轉(zhuǎn)移支付總額的比重超過三分之一)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付⑦，一般目的轉(zhuǎn)移支付中的一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付(包括中小學(xué)教師工資補(bǔ)助)。

　　回歸結(jié)果中最值得注意的是，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付在全國(guó)樣本的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，平均稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付增加1元，生均教育公共投入減少1.5元。東、中、西部分區(qū)域的回歸結(jié)果也顯著為負(fù)，尤其是中部地區(qū)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付與公共教育投入的負(fù)相關(guān)系數(shù)達(dá)到了-5.321，也就是說農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入存在一種“擠出效應(yīng)”。農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付是2002年我國(guó)免除農(nóng)業(yè)稅以后，中央政府為彌補(bǔ)農(nóng)村縣級(jí)地區(qū)原教育附加費(fèi)、農(nóng)村教育集資減免而專門設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付類型。農(nóng)業(yè)稅的免除減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是實(shí)際上并沒有增加農(nóng)村教育公共投入。很多學(xué)者有過理論上的研究。認(rèn)為在農(nóng)業(yè)稅取消以前，很多縣級(jí)地區(qū)(尤其是中部貧困縣區(qū))農(nóng)業(yè)稅費(fèi)占財(cái)政收入的比重很大。稅費(fèi)改革以后地方財(cái)政面臨很大財(cái)政缺口，有的縣區(qū)甚至80%的財(cái)力來(lái)源于上級(jí)補(bǔ)助.而新的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付并沒有規(guī)定用于教育的比例。在這種情況下，縣級(jí)政府會(huì)將增加的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付首先用于行政事業(yè)費(fèi)的補(bǔ)充，勉強(qiáng)維持財(cái)政平衡，減少基礎(chǔ)教育投入(陳維青2005)。同時(shí)，其他的可能原因是上下級(jí)政府之間政策執(zhí)行的不相容。一般來(lái)說，教育事業(yè)并不能在短期內(nèi)反映地方政府的“政績(jī)”，對(duì)高效益的追求使縣級(jí)政府在得到轉(zhuǎn)移支付后更多投入那些短期產(chǎn)出高的產(chǎn)業(yè)，從而減少了教育投入，對(duì)基礎(chǔ)教育的努力程度降低(張光2006)。我們的實(shí)證研究證實(shí)了這樣的一種結(jié)果。因此，提高縣級(jí)地區(qū)財(cái)政能力，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是解決基礎(chǔ)教育投入不足的關(guān)鍵。

　　東部地區(qū)稅收返還與教育公共投入的正相關(guān)作用顯著。稅收返還增加1元，公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地區(qū)作用并不顯著。稅收返還是中央對(duì)地方稅收上繳的部分返還。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其稅收收入較高，按比例所得到的稅收返還也就較多。一般來(lái)說，稅收返還的目的是為了照顧地方的既得利益，其協(xié)調(diào)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的作用較小。因而，財(cái)力充足的東部地區(qū)得到的稅收返還較多，對(duì)公共教育投入的增長(zhǎng)作用明顯。

　　專項(xiàng)補(bǔ)助與一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)生均教育財(cái)政支出的作用顯著為正，同時(shí)，一般性轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)大于專向補(bǔ)助。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)有嚴(yán)格規(guī)定的用途，例如針對(duì)教育⑧、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)的專項(xiàng)補(bǔ)助。各省在使用這類資金時(shí)不得挪作它用。分區(qū)域的回歸分析結(jié)果顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中、東部地區(qū)的系數(shù)大于1，對(duì)財(cái)政教育投入有刺激作用較大。而西部地區(qū)的系數(shù)僅為0.50。目前專項(xiàng)補(bǔ)助的名目繁雜、分散，很多專項(xiàng)資金的下發(fā)缺乏嚴(yán)格有效的管理，地方政府“駐京辦”、“跑部錢進(jìn)”使得有能力的地區(qū)獲得更多補(bǔ)助，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)補(bǔ)貼的效果被限制。同時(shí)，專向補(bǔ)助中有部分是要求縣級(jí)單位有配套資金，因此對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)說，如果難以拿出資金與眾多名目向配套，專向補(bǔ)貼的作用將被弱化。與之相比，一般性轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)因素法確定的轉(zhuǎn)移支付，它在規(guī)模、數(shù)量上的確定更加科學(xué)。其回歸系數(shù)大于專項(xiàng)補(bǔ)助，對(duì)教育財(cái)政支出具有顯著刺激作用。同時(shí)，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)東部地區(qū)教育投入的對(duì)刺激作用大于西部地區(qū)，人均一般性轉(zhuǎn)移支付每增加1元，東部地區(qū)增加的生均財(cái)政教育投入為3.56元，而西部地區(qū)僅為1.91元，中部地區(qū)的回歸結(jié)果不顯著。

　　調(diào)整工資、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付雖然與一般性轉(zhuǎn)移支付相同，都屬于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，但是，他們都是由于中央政府出臺(tái)的某項(xiàng)政策、調(diào)整而專門推出的轉(zhuǎn)移支付類別，在一定程度上類似于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付始于1998年，直接分配給我國(guó)的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)。模型回歸結(jié)果與之相適應(yīng)，東部地區(qū)大多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這一系數(shù)為負(fù)，而在中、西部地區(qū)，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付對(duì)于財(cái)政教育投入具有刺激作用，中部地區(qū)的系數(shù)達(dá)到了2.88。

　　五、主要結(jié)論及政策建議

　　本文的主要結(jié)論為：第一，我國(guó)農(nóng)村縣生均財(cái)政教育支出存在區(qū)域性、省際間的不平等。表現(xiàn)為東、西部地區(qū)教育投入水平高于中部。省際生均教育公共投入均值比較中，北京、上海、山東、浙江遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其他省區(qū)，而中部的河南、安徽處于全國(guó)最低水平。同時(shí)，整體不均等主要來(lái)源于區(qū)域內(nèi)、省內(nèi)，組間貢獻(xiàn)小。地方財(cái)力的不平等是教育投入差距的重要原因。財(cái)力越低的地區(qū)教育投入水平越低，教育事業(yè)對(duì)地方財(cái)政的依賴性越高。同時(shí)農(nóng)業(yè)人口結(jié)構(gòu)也對(duì)教育投入有顯著影響，農(nóng)業(yè)人口越多的地區(qū)生均教育投入水平越低。

　　第二，東部地區(qū)與中、西部地區(qū)相比更依賴于本級(jí)財(cái)政收入的增加，而西部地區(qū)教育支出基本依靠政府間轉(zhuǎn)移支付。對(duì)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的作用分析顯示，稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于財(cái)政教育投入的作用為正，其中一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的區(qū)域之間各系數(shù)略有差別。但是，目的在于緩解農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革為縣級(jí)政府帶來(lái)的收入減少壓力的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付并沒有使縣鄉(xiāng)并擺脫財(cái)政困難，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)仍然短缺。

　　這一結(jié)論促使我們對(duì)如何縮小地區(qū)間教育公共投入差距，完善我國(guó)的教育管理體制，尤其是政府間轉(zhuǎn)移支付制度的問題作進(jìn)一步的思考。首先，完善省以下財(cái)政體制，解決縣級(jí)財(cái)力不足的問題。農(nóng)業(yè)稅的取消使縣級(jí)財(cái)政在一定程度上失去了持續(xù)、穩(wěn)定資金來(lái)源。中央和省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)采取轉(zhuǎn)移支付等手段減少地區(qū)間財(cái)力的差距，使基礎(chǔ)教育公共支出具有穩(wěn)定的財(cái)力保證。同時(shí)，要關(guān)注中部縣級(jí)地區(qū)財(cái)力、財(cái)政教育支出較低的問題。目前我們實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付對(duì)于西部?jī)?yōu)惠，但很多中部的貧困地區(qū)被忽略。在地方財(cái)政較為困難的中部地區(qū),中央、省級(jí)政府更需要采取財(cái)政手段保障其財(cái)政能力，實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政能力的均等化，促進(jìn)基礎(chǔ)教育的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　其次，完善各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付資金在教育投入中的使用效率。教育是地方財(cái)政支出的重點(diǎn)，政府間轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)一部分是用于教育事業(yè)的。目前我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付中，既包含目的在于照顧地區(qū)既得利益的稅收返還，也包括針對(duì)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和因素法轉(zhuǎn)移支付。但是各種轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政教育支出的作用有所不同，有的甚至具有對(duì)教育投入的“擠出作用”。面對(duì)巨大的財(cái)政缺口，還沒有真正發(fā)揮其平衡地區(qū)間教育財(cái)力差距的作用。應(yīng)在加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時(shí)，科學(xué)地設(shè)定轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目與額度，設(shè)立針對(duì)基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付。

　　最后，基礎(chǔ)教育投資主體的重心上移，使中央、省級(jí)政府負(fù)擔(dān)部分基礎(chǔ)教育發(fā)展的責(zé)任。分稅制改革的進(jìn)行，是中央政府掌握了主要財(cái)力，基本擺脫了負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育支出的責(zé)任，而縣級(jí)政府的財(cái)力有限，尤其在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，喪失了大部分的財(cái)力來(lái)源，但卻成為了基礎(chǔ)教育的主要負(fù)擔(dān)者。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)不相符的現(xiàn)狀也是導(dǎo)致財(cái)政基礎(chǔ)教育投入不平衡的重要原因，應(yīng)加大中央、省級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投資責(zé)任，形成中央統(tǒng)籌、省級(jí)參與管理模式。