探究教育公共投入差異與地方財(cái)政能力

探究教育公共投入差異與地方財(cái)政能力

　　一、引言

　　隨著我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的不斷擴(kuò)大，縣級(jí)地區(qū)間發(fā)展水平、政府財(cái)力的差距也在加大。同時(shí)，分級(jí)財(cái)政體制、政府間轉(zhuǎn)移支付體制、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革對(duì)縣級(jí)財(cái)力、基礎(chǔ)教育投入水平的差距也產(chǎn)生了重要的影響，地方教育公共投入的不平等日趨明顯，而這種教育發(fā)展差距必將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，地區(qū)基礎(chǔ)教育服務(wù)水平的均衡已經(jīng)成為了經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)和諧的重要組成部分。如何在財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限的情況下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育公共投入的均衡是我國(guó)各級(jí)政府面臨的重要政策目標(biāo)，也是學(xué)者們研究的重要問(wèn)題。

　　在我國(guó)，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于地方財(cái)政教育支出和其它籌資渠道取得的預(yù)算外資金。因而國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從地方教育經(jīng)費(fèi)和教育財(cái)政支出兩個(gè)角度考慮基礎(chǔ)教育投入的地區(qū)差異。對(duì)教育經(jīng)費(fèi)地區(qū)間差距的研究多數(shù)以省級(jí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。王善邁，杜育紅(1998)通過(guò)對(duì)我國(guó)20個(gè)省、直轄市1988-1994年的數(shù)據(jù)進(jìn)行的聚類(lèi)分析認(rèn)為，教育經(jīng)費(fèi)的區(qū)域性差異呈上升趨勢(shì)。袁連生和王善邁(2002)對(duì)省際間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的研究認(rèn)為我國(guó)省際生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的基尼系數(shù)超過(guò)了0.5，應(yīng)加大中央政府對(duì)貧困地區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付力度。魏后凱，楊大釗(1997)認(rèn)為教育財(cái)政分權(quán)化改革是引起我國(guó)地區(qū)間教育投入不平衡的重要原因。其中，人均財(cái)政支出與人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是影響教育經(jīng)費(fèi)的重要因素。從縣級(jí)數(shù)據(jù)出發(fā)的研究較少，其中王蓉(2002)對(duì)我國(guó)縣級(jí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的不平衡分析后，認(rèn)為我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的不均等大部分是由省內(nèi)差異引起的，而非省際差異。沈百福(2003)對(duì)省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)地區(qū)之間教育投資的差異進(jìn)行比較，也證明了省內(nèi)各地級(jí)市之間的差異明顯大于全國(guó)各省之間的差異，省內(nèi)各縣市之間的差異明顯大于各地級(jí)市之間的差異。

　　教育公共投入差距是研究地區(qū)教育投入差距的另一個(gè)重要方面。蔣鳴和(1999)采用1753個(gè)縣的數(shù)據(jù),用基尼系數(shù)分析了不同收入水平縣人均教育投資的相對(duì)差異以及生均教育支出的城鄉(xiāng)差異，發(fā)現(xiàn)我國(guó)公共財(cái)政分配差異是引起財(cái)政教育投入差距的因素之一。同時(shí)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源越來(lái)越多地依賴(lài)民間教育資金，也引起了區(qū)域教育投資差距的擴(kuò)大。“中國(guó)政府義務(wù)教育支出”課題組2005年的研究指出，教育不平等源于政府教育支出的管理級(jí)次，以縣為主的教育投資體制使經(jīng)費(fèi)投入和地方政府的財(cái)力密切結(jié)合起來(lái)，不可避免地會(huì)引起地區(qū)教育公共投入的差距。廖楚輝、張呂(2005)在分析我國(guó)政府教育財(cái)政體制的問(wèn)題中指出，目前的財(cái)政體制中教育財(cái)政管理權(quán)限的不斷下移是財(cái)政教育支出總體不足、教育機(jī)會(huì)不均等加劇的主要原因，教育的發(fā)展需要有新的教育財(cái)政體制加以配合。

　　在公共教育投入不均等的影響因素分析中，轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方基礎(chǔ)教育投入的影響是學(xué)者研究的重點(diǎn)之一。杜育紅(1999)指出教育轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者包括稅收返還和過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付，對(duì)縮小區(qū)域間公共教育服務(wù)水平的差距沒(méi)有起到實(shí)際作用。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金多用于一次性或臨時(shí)性的項(xiàng)目,不能從根本上減小地區(qū)教育投入差距。王善邁、袁連生(2002)認(rèn)為，建立規(guī)范的、中央和省級(jí)政府承擔(dān)更大財(cái)政責(zé)任的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,是解決貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的關(guān)鍵。李祥云(2002)在義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付類(lèi)型與不同政策目標(biāo)組合的研究中指出，在不考慮財(cái)政縱向平衡的情況下,配套補(bǔ)助是實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的最佳選擇,一般性轉(zhuǎn)移支付是均等地方義務(wù)教育財(cái)政地位最合適的機(jī)制。張光(2006)以浙江、湖北、陜西省為例，研究了縣級(jí)凈轉(zhuǎn)移支付對(duì)生均財(cái)政教育支出的作用，認(rèn)為在不同的省區(qū)，凈轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府增加基礎(chǔ)教育投入的刺激作用是不同的。

　　這些研究大多從省級(jí)數(shù)據(jù)出發(fā)，但是在分稅制財(cái)政體制下，縣級(jí)政府是基礎(chǔ)教育的主要負(fù)擔(dān)者，也是轉(zhuǎn)移支付的基本單位，基于縣級(jí)數(shù)據(jù)的研究更具有現(xiàn)實(shí)意義。而且以往對(duì)教育支出影響因素的研究中，并沒(méi)有進(jìn)一步劃分地方財(cái)力結(jié)構(gòu)，缺乏針對(duì)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政教育支出影響的實(shí)證研究。本文在借鑒前人研究方法的基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新。首先，考慮到地級(jí)市轄區(qū)和直轄市所屬區(qū)在一市之內(nèi)有部分教育投資是共享的，在研究縣級(jí)教育支出時(shí)這一部分教育投資無(wú)法體現(xiàn)，有必要將市轄區(qū)與一般縣級(jí)單位區(qū)別考慮。因此本文僅包括了一般縣級(jí)市、縣區(qū)的樣本，考慮一般縣級(jí)單位教育公共投入的現(xiàn)狀。其次，從地方財(cái)力總量和結(jié)構(gòu)兩方面分析它們對(duì)教育公共投入的影響。尤其是對(duì)本級(jí)收入、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共教育投入的不同效應(yīng)進(jìn)行了詳細(xì)分析，以此為基礎(chǔ)提出平衡地區(qū)財(cái)政教育投入的政策建議。

　　二、數(shù)據(jù)和方法介紹

　　本文對(duì)教育公共投入不均等的描述運(yùn)用了個(gè)人收入分配領(lǐng)域內(nèi)常用的極差系數(shù)、變異系數(shù)、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)等方法。為了理解總體不平等有多少來(lái)源于組間、有多少來(lái)源于組內(nèi)，我們對(duì)泰爾指數(shù)進(jìn)行分解。

　　不平等指標(biāo)的分解有很多種方法，常見(jiàn)的有基于一定分組標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分組的分解(GE熵指數(shù))，還有根據(jù)不同的收入來(lái)源進(jìn)行不平等貢獻(xiàn)的分解(shorrocks，1982)。本文采用的是劃分人口子集的泰爾指數(shù)分解辦法。

　　假定總體可以分為J個(gè)組成部分，并且假定每個(gè)組內(nèi)各元素的收入都相等，且等于該組均值時(shí)的不平等，即滿足人口子集的可加可分解性：

　　其中，I為總體的不平等指數(shù)， I(j)為第j部分的不平等指數(shù)， Pj為第j組人口占總?cè)丝诘谋戎兀?Sj為第j組收入占總收入的比重。 表示組內(nèi)的不平等; 代表組間的不平等。同時(shí)滿足以上性質(zhì)的不平等指標(biāo)組成通熵系數(shù)類(lèi)(the generalized entropy class)：

　　為研究地方可用財(cái)力結(jié)構(gòu)、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等因素對(duì)教育公共投入的影響，我們運(yùn)用多元回歸分析的方法，采用彈性和非彈性分析兩種手段，令控制變量和虛擬變量進(jìn)入模型，對(duì)教育公共投入與地方財(cái)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系進(jìn)行分析。

　　所用數(shù)據(jù)來(lái)自于財(cái)政部預(yù)算司編寫(xiě)的2003年《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中關(guān)于農(nóng)村縣級(jí)財(cái)政的數(shù)據(jù) 。①包括全國(guó)27個(gè)省、4個(gè)直轄市共2056個(gè)樣本。在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析前，我們對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行了整理。刪除了轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝凇⒃谛Ｉ鷶?shù)據(jù)缺失的縣區(qū)。同時(shí)，財(cái)力數(shù)據(jù)缺失的縣區(qū)共90個(gè)，我們?cè)趯?duì)教育支出統(tǒng)計(jì)性描述時(shí)保留樣本。根據(jù)研究需要，我們對(duì)所有的縣區(qū)按照省區(qū)、不同區(qū)域進(jìn)行劃分。區(qū)域劃分按照東中西部的劃分標(biāo)準(zhǔn)，東部包括北京、河北、福建、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、海南、廣東11個(gè)省區(qū);中部包括吉林、黑龍江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8個(gè)省區(qū);西部包括四川、重慶、陜西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個(gè)省區(qū)，把湖南的湘西地區(qū)、湖北的鄂西地區(qū)和吉林的延邊地區(qū)也劃為西部地區(qū)。在此基礎(chǔ)上對(duì)樣本添加了區(qū)域、省區(qū)編碼變量?？紤]到教育投入的比較關(guān)系到一地區(qū)的學(xué)生規(guī)模，我們用生均財(cái)政教育支出作為衡量財(cái)政教育支出的地區(qū)間差異的指標(biāo)。

　　我國(guó)2052個(gè)縣級(jí)樣本的統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1。結(jié)果顯示，2003年縣級(jí)地區(qū)教育公共投入存在較大差異。全國(guó)范圍內(nèi)，生均公共教育支出均值為1141.024元，最高的縣達(dá)到6117.813元，而最低只有人均208.862元，二者相差近30倍?？h級(jí)人均教育財(cái)政支出的基尼系數(shù)為0.289。在收入分配領(lǐng)域的研究中，基尼系數(shù)在0.3～0.4是比較理想的，0.4～0.5表示不平等程度較高。但是基礎(chǔ)教育是一種公共產(chǎn)品，各地區(qū)大體一致的公共服務(wù)水平是理想的財(cái)政協(xié)調(diào)目標(biāo)。目前地方教育經(jīng)費(fèi)主要有兩個(gè)來(lái)源，一是政府的財(cái)政教育投入，另一個(gè)是來(lái)自民間的籌資。我們所比較的是第一種來(lái)源。但富裕地區(qū)其他籌資渠道獲得的資金更多。因此，在包含了其他資金來(lái)源后，教育公共投入的基尼系數(shù)將會(huì)增加，王蓉(2002)的研究顯示，我國(guó)1999年預(yù)算外事業(yè)性經(jīng)費(fèi)的地區(qū)性差異大于預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)。

　　教育公共投入在區(qū)域間存在較大差距。表現(xiàn)在東、西部生均財(cái)政教育投入水平明顯高于中部。2003年，東、西部生均教育公共投入均達(dá)到生均1220元以上，而中部地區(qū)僅為908.025元。同時(shí)，東、西部地區(qū)內(nèi)部的不平等程度較高，中部地區(qū)則普遍處于較低水平。分析這種問(wèn)題的可能原因是，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力水平較高，進(jìn)而財(cái)政教育投入多。在西部大開(kāi)發(fā)的背景下，西部得到的政策性財(cái)政支持較多，加上人口較少，生均教育支出水平相對(duì)較高，但是中部很多不發(fā)達(dá)省份在政府財(cái)力水平低、人口多的雙重壓力下，財(cái)政教育投入水平較低。

　　教育公共投入的省際比較見(jiàn)圖1，其中第一部分包括11個(gè)東部省區(qū)，第二部分為8個(gè)中部省區(qū)，第三部分為西部12省區(qū)。由圖可以看出，東部的北京、上海、浙江、山東的生均教育投入遠(yuǎn)高于其他省區(qū)，但東部地區(qū)內(nèi)部差距也較大，河北、海南的生均支出與中部省區(qū)相當(dāng)、甚至更低。西部地區(qū)西藏得教育投入水平與浙江、山東相當(dāng)，但重慶、貴州、陜西、廣西、甘肅處于較低水平。中部地區(qū)除吉林、黑龍江處于全國(guó)平均水平外，其他省區(qū)均處于全國(guó)財(cái)政教育投入水平的較低階層。

　　為了理解不同群組內(nèi)部與群組間的不平等對(duì)整體的不平等的貢獻(xiàn)，我們對(duì)不平等指數(shù)進(jìn)行分解。利用泰爾指數(shù)在組群間的可加可分解性，從東、中、西三大區(qū)域以及省際這兩個(gè)角度劃分人口子集。

　　東、西部地區(qū)內(nèi)部的不平等程度明顯高于中部地區(qū)。東部地區(qū)泰爾指數(shù)為0.149，西部地區(qū)為0.14，均高于中部地區(qū)的0.10，這與基尼系數(shù)的比較結(jié)果相同。但值得注意的是，區(qū)域之間的不平等對(duì)總體不平等的貢獻(xiàn)僅為5.44%，而區(qū)域內(nèi)部對(duì)整體不平等的貢獻(xiàn)率高達(dá)94.56%。我國(guó)一般縣級(jí)生均教育公共投入的不平等主要是由區(qū)域內(nèi)部不平等引起的。同時(shí)，對(duì)省際之間的泰爾指數(shù)分解也有相同的結(jié)果，省內(nèi)部的不平等對(duì)總體不平等貢獻(xiàn)較大。

　　四、地方財(cái)力與教育公共投入

　　基礎(chǔ)教育的分級(jí)管理體制不可避免地使公共教育投入與地方財(cái)力有著緊密的聯(lián)系。地方可用財(cái)力與財(cái)力結(jié)構(gòu)如何影響教育財(cái)政支出水平、政府間各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)教育支出的作用是替代、增加還是減少，我們通過(guò)建立回歸模型進(jìn)行分析。

　　(一)地方可用財(cái)力總量與教育公共投入水平

　　我們采用了三個(gè)衡量財(cái)政教育投入的指標(biāo)作為因變量建立回歸模型，考慮地方可用財(cái)力總量與區(qū)域因素對(duì)教育投入的影響。

　　因變量Y為衡量地方財(cái)政教育投入的三種標(biāo)準(zhǔn)，分別是教育公共支出占當(dāng)年縣級(jí)財(cái)政總支出的比重 、②生均財(cái)政教育支出、人均財(cái)政教育支出。其中，教育支出比重反映了地方政府對(duì)基礎(chǔ)教育的參與度、重視程度。隨著基礎(chǔ)教育籌資渠道的多元化發(fā)展，這一指標(biāo)也反映了教育支出對(duì)政府財(cái)政的依賴(lài)性。生均、人均財(cái)政教育支出反映了該縣級(jí)單位所提供的教育公共服務(wù)水平。

　　模型中的自變量FP代表地方可用財(cái)力，即地方本級(jí)財(cái)政收入③與得到的凈轉(zhuǎn)移支付④之和。X代表加入的控制變量，包括地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾约皷|、西部虛擬變量，選擇中部地區(qū)為參照組。

　　模型一中人均可用財(cái)力與教育投入相對(duì)水平的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，即越是貧困的縣區(qū)，其財(cái)政教育支出的比重反而越高。以前我們用財(cái)政教育支出的比重衡量政府對(duì)基礎(chǔ)教育的重視程度，但是隨著教育經(jīng)費(fèi)籌資的多元化發(fā)展，越是富裕的地區(qū)籌資渠道越多，財(cái)政性教育支出所占的比重慢慢降低。而貧困縣區(qū)的籌資能力低，教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重依賴(lài)于政府財(cái)政收入，“吃飯”財(cái)政的問(wèn)題越嚴(yán)重。

　　模型二、三考慮的是財(cái)政教育支出水平絕對(duì)水平與財(cái)力的相關(guān)性。結(jié)果顯示，人均可用財(cái)力每增加1元，生均、人均財(cái)政教育支出分別增加0.58元與0.11元?？梢?jiàn)財(cái)力大的縣區(qū)，財(cái)政教育投入的絕對(duì)水平越高。而貧困地區(qū)有限的可用財(cái)力導(dǎo)致低水平的財(cái)政教育投入、高水平的財(cái)政教育支出比重，從資金的機(jī)會(huì)成本角度來(lái)看，將財(cái)政資金大部分用于教育投入，勢(shì)必會(huì)影響基礎(chǔ)建設(shè)、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，將進(jìn)一步拉大與富裕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

　　城市化的程度對(duì)財(cái)政教育投入有顯著影響。農(nóng)業(yè)人口比重上升1%，財(cái)政教育支出比重增加0.09%，生均財(cái)政教育投入水平降低2.57元?？梢?jiàn)，人口結(jié)構(gòu)是教育財(cái)政投入差距的重要影響因素。在其他變量水平不變的情況下，東部地區(qū)財(cái)政教育支出的絕對(duì)水平顯著較高，財(cái)政教育支出的比重也高于其他地區(qū)。西部地區(qū)的財(cái)政支出比重低于其他地區(qū)，但生均、人均財(cái)政教育支出的絕對(duì)水平高于中部地區(qū)。

　　(二)地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)對(duì)教育公共投入的影響

　　政府的可用財(cái)力主要由地方本級(jí)收入和政府間轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，其中本級(jí)收入反映了地方政府的稅收能力和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，一般來(lái)說(shuō)差異是比較大的。凈轉(zhuǎn)移支付政府在政府間轉(zhuǎn)移支付中得到的實(shí)際可用的收入，政府間轉(zhuǎn)移支付反映了中央政府為平衡地區(qū)財(cái)力、實(shí)現(xiàn)大體一致的公共服務(wù)水平而對(duì)財(cái)力低下地區(qū)進(jìn)行的財(cái)政補(bǔ)助。為了研究政府本級(jí)財(cái)力、凈轉(zhuǎn)移支付如何影響財(cái)政教育投入水平，我們建立了關(guān)于生均財(cái)政教育支出雙對(duì)數(shù)回歸模型，同時(shí)對(duì)東、中、西三大區(qū)域的分別回歸，可以比較不同地區(qū)間那部分財(cái)政收入對(duì)教育支出的積極作用越大，或者說(shuō)，地區(qū)教育投入的增加更加依賴(lài)于那部分財(cái)政收入的增加。