淺談我國(guó)行政訴訟法受案排除范圍

淺談我國(guó)行政訴訟法受案排除范圍

　　一、概述

　　行政訴訟法的受案范圍是指人們法院受理行政訴訟案件的范圍。我國(guó)《行政訴訟法》的第二章以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第1-5條規(guī)定了我國(guó)行政訴訟受案范圍。除了對(duì)受案范圍的整體劃定，還列舉了行政訴訟法的受案范圍與不予受案范圍。說(shuō)明行政訴訟法將受案范圍限定在比較有限的范圍，這是與我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)九十年代行政訴訟司法實(shí)踐與理論研究相對(duì)薄弱、法官隊(duì)伍相對(duì)素質(zhì)不高法制狀況相適應(yīng)的。正如王名揚(yáng)教授所言：“訴訟的范圍在最初階段不宜太寬，公民不能對(duì)于任何違法侵害權(quán)益的行政行為都可提起行政訴訟，行政訴訟所保護(hù)的權(quán)益以法律和法規(guī)中有規(guī)定者為限。”

　　如今距離行政訴訟法的頒布已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)二十多年，為了適應(yīng)社會(huì)主義民主與法制的要求，同時(shí)擴(kuò)大公民權(quán)利的保護(hù)力度和范圍，促進(jìn)行政管理工作的法制化，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟法的受案范圍。司法機(jī)關(guān)人員素質(zhì)的不斷提高，公民的權(quán)力意識(shí)和自主意識(shí)的蓬勃發(fā)展，迫使行政訴訟法應(yīng)該重新考慮其受案范圍的確定。

　　從實(shí)踐來(lái)看，1999年審結(jié)行政案件98759件，總審結(jié)案為5698000件，行政案件僅占1.7%。2010年全國(guó)法院新收刑事、民商事、行政一審案件6999350件，行政收案129133件，僅占全國(guó)的1.8%。這種維持不變的狀態(tài)是不是可以樂(lè)觀的認(rèn)為政府行為的一貫良好所致，特別是在政府參與經(jīng)濟(jì)生活范圍之廣、程度之深的今天。我們不敢妄下結(jié)論，民告官的困難已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，并且隨著行政活動(dòng)日益深入人們的生活，人們的權(quán)力意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，時(shí)常發(fā)生的糾紛與民告官的困難形成尖銳的對(duì)立，因此人們呼喚著更加有效的救濟(jì)，這勢(shì)必要拓寬行政訴訟應(yīng)訴范圍。

　　二、從司法審查的排除對(duì)象來(lái)看

　　根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、行政指導(dǎo)及國(guó)家行為是不屬于行政訴訟法的受案范圍。但是對(duì)比美、英、法、日、德行政訴訟法的受案范圍可以看出，抽象行政行為、行政指導(dǎo)均可訴，抽象行政行為基本可訴，只有國(guó)家行為決對(duì)不可訴。相比而言，我國(guó)行政訴訟法排除的范圍較上訴五國(guó)要寬泛得多。

　　(一)對(duì)排除抽象行政行為的考察

　　我國(guó)行政訴訟法第五條明確規(guī)定，“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。說(shuō)明我國(guó)司法審查的對(duì)象是具體行政行為，對(duì)抽象行政行為的審查，排除在司法審查之外。由于憲政體制不同，我國(guó)的這種做法與大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，西方國(guó)家實(shí)行三權(quán)分立，司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)相互制衡，外國(guó)司法審查連違憲的下位法都可審查，更何況由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的法律規(guī)范性文件。然而在我國(guó)，司法部門(mén)處于權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)之下，各級(jí)人民法院和行政機(jī)關(guān)由同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，并向其匯報(bào)工作，受其監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)是相互平行的關(guān)系也不像外國(guó)三權(quán)分立制度下的相互制衡。基于此我國(guó)在憲法和法律規(guī)定，我國(guó)將抽象行政行為的審查權(quán)交給了權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)，如我國(guó)《憲法》第67條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章和改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。并且在實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)雖然由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，但其人事關(guān)系與財(cái)政關(guān)系并未與行政機(jī)關(guān)完全脫離，甚至還受制于當(dāng)?shù)卣?，人民法院尚未能?dú)立行使審判權(quán)。因此在理論和實(shí)踐上都排除了人民法院對(duì)抽象行政行為審查的可能性。

　　但是抽象行政行為是針對(duì)不特定多數(shù)人制定的反復(fù)適用的規(guī)則，一旦抽象行為有失妥當(dāng)，甚至與其上位法發(fā)生抵觸，則造成的不利影響不僅涉及面廣并且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，處于行政管理下的任何人都無(wú)法避開(kāi)。同時(shí)由于行政機(jī)關(guān)之間受行政隸屬的制約，行政機(jī)關(guān)更重視上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的決定、命令的執(zhí)行。上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)所作的解釋更具體、更詳盡也往往更容易被下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的執(zhí)行也往往借助于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為。一旦上級(jí)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為不合適，則下級(jí)行政機(jī)關(guān)會(huì)層層效仿，上行下效，直到行政組織的最基層。在2003年孫志剛案件中，孫志剛在收容所被有關(guān)工作人員毆打致死，但究其原因，1982年國(guó)務(wù)院頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(已廢止)難辭其咎，其對(duì)遣送、收容人員的相關(guān)規(guī)定即使與憲法保護(hù)公民人身自由等規(guī)定相沖突，但依然成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)待“三無(wú)”人員直接法律依據(jù)。在該辦法頒布的20多年中，有多少公民的合法權(quán)益受到侵害可以想象。因此很多學(xué)者都呼吁將抽象行政行為納入受案范圍。

　　但是，將全部抽象行政行為納入受案范圍是也不現(xiàn)實(shí)的。一方面，訴權(quán)保障與行政效率會(huì)造成沖突，任何規(guī)范性性文件都不可能符合社會(huì)上每一個(gè)體的利益，她是針對(duì)社會(huì)上大多數(shù)人的合法利益而做出。如果任何人可以通過(guò)向法院起訴的方式來(lái)解決抽象行為的合法性問(wèn)題，則行政相對(duì)人可能會(huì)濫用訴權(quán)，犧牲了公共利益，最終危害了社會(huì)整體。另一方面，行政法規(guī)、規(guī)章等高階位的抽象行政行為往往體現(xiàn)了一些國(guó)家發(fā)布的重大政策，具有很高的技術(shù)性和全局性，司法機(jī)關(guān)不宜對(duì)其“說(shuō)長(zhǎng)道短”，否則就影響了國(guó)家政策的貫徹執(zhí)行。

　　基于此比較有代表性的觀點(diǎn)傾向于將規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件納入司法審查范圍，由于制定這些規(guī)范性文件的人員立法素質(zhì)不高，很容易受著某些利益集團(tuán)的驅(qū)使。并且這些規(guī)范性文件深入地方，帶有很強(qiáng)的地方主義或者部門(mén)主義的色彩，忽視了地方與上級(jí)，部分與全局的關(guān)系，很容易產(chǎn)生違反上位法、甚至與憲法相抵觸的現(xiàn)象。將這些抽象行政行為納入司法審查范圍，才能最大限度地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。另一方面，規(guī)章以下的規(guī)范性行政文件多在地方實(shí)施，雖然受眾面不及規(guī)章以上的法律文件波及面廣，但其由于其直面基層，直接影響著行政相對(duì)人的生活、工作、學(xué)習(xí)的狀態(tài)和質(zhì)量。近年來(lái)爆發(fā)的群體性事件多是由于某些政府部門(mén)出臺(tái)的管理辦法受到某些利益集團(tuán)的蠱惑，全然不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，背棄了科學(xué)發(fā)展觀的要求，已經(jīng)嚴(yán)重改變了行政相對(duì)人生活狀態(tài)，使其難以生計(jì)。因此將規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入行政訴訟法的受案范圍也符合維穩(wěn)的題中之義。

　　(二)對(duì)排除行政指導(dǎo)的考察

　　行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的，在進(jìn)行管理過(guò)程中所采取的通過(guò)示范、提供咨詢意見(jiàn)、建議、訓(xùn)導(dǎo)等方式而實(shí)施的一種不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干文體的解釋》第一條規(guī)定不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于行政訴訟法的受案范圍。

　　一般認(rèn)為行政指導(dǎo)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)力與義務(wù)沒(méi)有實(shí)際的影響，它的實(shí)行以自愿為基礎(chǔ)，因此被排除在行政訴訟法的受案范圍之外。隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是服務(wù)性政府的提出，行政權(quán)力也由其強(qiáng)制性向服務(wù)性轉(zhuǎn)變，因此大量的行政指導(dǎo)這種“非強(qiáng)制性行政行為”也大行其道，甚至占到政府活動(dòng)的80%。

　　行政指導(dǎo)實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有資源配置予以合理引導(dǎo)的意向，這種指揮資源的流向必然對(duì)當(dāng)事人的既得利益產(chǎn)生影響，它體現(xiàn)著政府一段時(shí)期的政策意圖可以從中窺測(cè)出政府的行政思路，對(duì)社會(huì)有著重要的導(dǎo)向作用。相關(guān)的個(gè)人、企業(yè)組織，下級(jí)行政機(jī)關(guān)都會(huì)基于理性的分析，根據(jù)行政指導(dǎo)的導(dǎo)向?qū)ψ约旱男袨樽鞒鱿鄳?yīng)的調(diào)整。雖然并未直接改變相對(duì)的權(quán)力與義務(wù)，但是卻對(duì)權(quán)利與義務(wù)造成了潛移默化的影響。某些利益集團(tuán)正是看重行政指導(dǎo)影響的這種潛在價(jià)值，會(huì)誘惑相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出對(duì)其有利的行政指導(dǎo)，這種尋租行為也成了滋身腐敗的溫床。

　　同時(shí)，由于中國(guó)國(guó)情的特殊性，行政指導(dǎo)本身在法律上沒(méi)有約束力，但行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其指導(dǎo)的目標(biāo)，不會(huì)完全放任公民自愿遵守的任意性。如在某些地方由政府主導(dǎo)的拆遷的過(guò)程中，雖然表示由公民自愿，但是對(duì)于不合作的公民采取斷水?dāng)嚯?，拒絕援助受到不合理對(duì)待的公民，迫使其認(rèn)真對(duì)待政府的指導(dǎo)文件。另一方面，行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)隸屬關(guān)系，下級(jí)行政機(jī)關(guān)視上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)為金科玉律，并對(duì)指導(dǎo)的內(nèi)容運(yùn)用行政權(quán)力而強(qiáng)制性推行，嚴(yán)重違背了行政指導(dǎo)的自愿性。由于行政指導(dǎo)制定的封閉性和非透明性，有些行政指導(dǎo)完全是某些行政長(zhǎng)官為了自己的政績(jī)而制定并大力推行，完全不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。在這種情況下，行政相對(duì)人的權(quán)力造成了實(shí)際的損害，也會(huì)因?yàn)樾姓笇?dǎo)被排除于行政訴訟法的受案范圍而缺少司法救濟(jì)途徑。

　　行政指導(dǎo)救濟(jì)性差這種缺陷，并且基于中國(guó)的行政指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)分析，至少不應(yīng)直接排除在行政訴訟法的受案范圍之外。至于確定對(duì)行政指導(dǎo)怎樣的審查制度，則可以借鑒日本行政法的做法，側(cè)重于保證行政指導(dǎo)程序的正當(dāng)性，盡可能地保證行政指導(dǎo)在相對(duì)透明、民主的制度下產(chǎn)生，防止在利益驅(qū)使下的暗箱操作。

　　(三)對(duì)排除內(nèi)部行政行為的考察

　　根據(jù)我國(guó)行政訴訟法第十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定不在行政訴訟法的受案范圍之內(nèi)，雖然我國(guó)未明確內(nèi)部行政行為的界線，但是《行政訴訟法》規(guī)定的內(nèi)部行政行為實(shí)際上是指行政機(jī)關(guān)的人事管理行為，即指行政機(jī)關(guān)工作人員受到的紀(jì)律處分及停職檢查或者任免等決定。法律基于尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部行政人員人事任免的自主性，規(guī)定法院不宜對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織建設(shè)通過(guò)審判程序加以干預(yù)。

　　但是任何一位行政機(jī)關(guān)的工作人員都具有雙重的身份。首先，他是中華人民共和國(guó)的公民，其次，他才是行政機(jī)關(guān)的工作人員。行政機(jī)關(guān)對(duì)其人事任免及紀(jì)律處分不僅會(huì)影響其工作狀態(tài)，也會(huì)影響其作為公民的權(quán)利和義務(wù)。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第二十條第三款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在制定的時(shí)間、地點(diǎn)，就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明。這種主要適用于國(guó)家工作人員的雙規(guī)強(qiáng)制措施是對(duì)人事事項(xiàng)采取的強(qiáng)制行政措施，但是其涉及的不僅是工作人員的職務(wù)權(quán)利和義務(wù)，更涉及了工作人員公民的權(quán)利和義務(wù)，即人身自由權(quán)。

　　然而行政訴訟法規(guī)定，只要是涉及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的人事處理行為，都被排除在受案范圍之外，即使是行政人員的公民權(quán)利和義務(wù)受到人事處理涉及時(shí)也不會(huì)被納入到受案范圍之內(nèi)。但是當(dāng)行政人員的公民權(quán)利和義務(wù)受到人事處理涉及時(shí)就不再是純粹的內(nèi)部行政行為，而應(yīng)當(dāng)屬于外部行政行為，理應(yīng)受到行政訴訟法的調(diào)整。

　　因此，行政訴訟法不應(yīng)以是否受到行政人事管理為是否受案范圍的依據(jù)，而應(yīng)將人事管理行為所涉及行政機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)利和義務(wù)的類別作為是否受案的依據(jù)。凡是涉及到行政機(jī)關(guān)工作人員公民權(quán)利和義務(wù)的行為，均應(yīng)被納入。特別是涉及到人員辭退、開(kāi)除等涉及勞動(dòng)權(quán)、生存權(quán)等權(quán)利的重要決定，均應(yīng)為相關(guān)當(dāng)事人提供行政訴訟救濟(jì)的途徑。