我國(guó)行政自由裁量權(quán)的法律控制
我國(guó)行政自由裁量權(quán)的法律控制
目前，中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，然而，我國(guó)的法律體系存在很多漏洞，各方各面并不完善。特別是行政管理領(lǐng)域，涉及的問(wèn)題比較廣泛和復(fù)雜，這就讓行政法律法規(guī)在社會(huì)關(guān)系的調(diào)整方面處于一種“千頭萬(wàn)緒”的狀態(tài)。照目前的形勢(shì)來(lái)看，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及社會(huì)分工的細(xì)化，由立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)并不能很好地適應(yīng)復(fù)雜和不斷變化的行政事項(xiàng)，作出的規(guī)定往往并不完善。本文就目前這一現(xiàn)狀，提出了一種新的解決方案——行政自由裁量權(quán)的法律控制。
一、行政自由裁量權(quán)的相關(guān)概述
(一)行政自由裁量權(quán)的概念
什么是行政自由裁量權(quán)?學(xué)者們的解釋是不一樣的。一些學(xué)者認(rèn)為，“自由裁量權(quán)是行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自由決定，從而作出公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”;而有的學(xué)者認(rèn)為，“行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，或者在法規(guī)無(wú)明文規(guī)定亦無(wú)習(xí)慣法可循，或者在法律法規(guī)的授權(quán)下由行政機(jī)關(guān)以自由判斷作出適當(dāng)處理的權(quán)利。
總結(jié)上述學(xué)者的觀點(diǎn)，我認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)的原則和范圍內(nèi)，根據(jù)法律法規(guī)和行政的目的和精神，自我尋求最佳結(jié)合點(diǎn)，確定事實(shí)和法律，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力，具體表現(xiàn)為行政行為的范圍，方式，類型，規(guī)模，權(quán)限等選擇權(quán)。
(二)行政自由裁量的特點(diǎn)
首先，行政自由裁量權(quán)是一種相對(duì)自由的選擇權(quán)。在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)擁有了自由決定管理某項(xiàng)事物的權(quán)利，但這種自由必須受到合理性和合法性的約束。因此，我們可以得出結(jié)論，行政自由裁量權(quán)中的自由并不是絕對(duì)的，它的行使必須受到法律法規(guī)的限制和約束。
其次，行政自由裁量權(quán)具有特殊性。行政自由裁量權(quán)只能在特定的情況下使用，是針對(duì)個(gè)案進(jìn)行的，不能推而廣之，不具有普遍約束力。這主要是由自由裁量權(quán)裁量事項(xiàng)內(nèi)容的多樣性、性質(zhì)的復(fù)雜性造成的。
最后，行政自由裁量權(quán)具有法定性。行政自由裁量權(quán)來(lái)源于法律法規(guī)的直接規(guī)定，法律法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)以自由裁量的方式，可以是明示的方式，也可以是默示的方式，它的存在必須是以法律法規(guī)的規(guī)定為前提，否則自由裁量權(quán)的行使是無(wú)效的，是違法的。
二、我國(guó)行政自由裁量權(quán)法律控制制度存在的問(wèn)題
(一)法律規(guī)范過(guò)于籠統(tǒng)
目前，我國(guó)立法條件相對(duì)不成熟，法律法規(guī)只是在形式上賦予了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，讓行政機(jī)關(guān)可以解決一些簡(jiǎn)單的行政問(wèn)題。另外，行政自由裁量權(quán)在立法的語(yǔ)義上也顯得含糊不清，缺乏標(biāo)準(zhǔn)的具體執(zhí)行措施，在設(shè)定行政處罰上，處罰幅度也不完善。例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十七條中的處罰規(guī)定，“由國(guó)家海洋行政主管部門予以警告，并根據(jù)造成或者可能造成的危害成果，處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款。”此規(guī)定的處罰幅度就顯得比較大了。
(二)缺乏有效限制的程序規(guī)范
控制和規(guī)范自由裁量權(quán)主要依靠的是行政程序法。然而，我國(guó)的行政程序法一直不完整，盡管可以在法律法規(guī)中看到部分有關(guān)程序的法律法規(guī)，但是，這些程序法規(guī)僅僅是零零散散的，并沒(méi)有強(qiáng)勁的法律約束力。此外，現(xiàn)有行政程序的設(shè)計(jì)在很多方面不合理。行政自由裁量權(quán)被濫用的一個(gè)重要原因就是程序建設(shè)環(huán)節(jié)上的薄弱。大量事實(shí)也證明，行政自由裁量權(quán)的濫用和公民合法權(quán)益的被侵犯，主要原因就是行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反相關(guān)行政程序方面的法律法規(guī)。
(三)司法監(jiān)督的范圍有限
目前，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織只有在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，才有權(quán)依法向人民法院提起訴訟，而人民法院只是對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查，而不考慮抽象行政行為。事實(shí)上，由于抽象行政行為濫用對(duì)象的不確定性和涉及范圍的廣泛性，造成的損害在一定程度上比具體行政行為更為嚴(yán)重。
(四)司法審查標(biāo)準(zhǔn)粗糙
我國(guó)在立法中對(duì)行政自由裁量行為進(jìn)行司法監(jiān)督有明確規(guī)定，但是，行政自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)并不合理，并且在立法方面也沒(méi)有具體的規(guī)定，在理論界的定論也無(wú)法達(dá)成一致。目前來(lái)看，行政行為想要得到規(guī)范化是一個(gè)難點(diǎn)，也是一個(gè)重點(diǎn)。要想在行政自由裁量權(quán)方面發(fā)揮司法審查的作用，就必須加強(qiáng)行政自由裁量權(quán)立法上的規(guī)范性。另外，行政自由裁量權(quán)在審查標(biāo)準(zhǔn)上的模糊性讓法官在司法實(shí)踐中所做出來(lái)的理解和運(yùn)用也顯得不盡相同，在實(shí)際操作過(guò)程中的做法也不統(tǒng)一，對(duì)依法行政產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。
三、我國(guó)行政自由裁量權(quán)行政控制問(wèn)題的原因分析
(一)行政監(jiān)督乏力
目前，我國(guó)在行政監(jiān)督方面極其乏力。近年來(lái)，鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“特權(quán)釘子戶海上皇宮”事件就是一個(gè)例子。2005年，它已被確定為違法建筑，中國(guó)海上偵察總隊(duì)龍崗大隊(duì)執(zhí)法了二三十次。但是，在2009年，執(zhí)法機(jī)關(guān)查獲3個(gè)大木排后，馬上有領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話叫停執(zhí)行。廣東省海洋與漁業(yè)局也作出了“先行先試”的指示，讓其多次過(guò)關(guān)。2010年，它被執(zhí)法部門分解成兩大部分，但立即又獲得政府許可。顯然，當(dāng)?shù)氐男姓O(jiān)督部門是自欺欺人。這一事件充分說(shuō)明了我們對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督極其乏力。
(二)行政自由裁量權(quán)程序混亂
程序是法律的生命，是連接國(guó)家和公民個(gè)人之間的紐帶。缺乏程序要件的法律制度，是難以協(xié)調(diào)運(yùn)行的。在行政自由裁量權(quán)的行使過(guò)程中，程序問(wèn)題是共同的。因此，程序應(yīng)該成為我國(guó)法治社會(huì)發(fā)展的真正重點(diǎn)。目前，雖然對(duì)行政程序的法律草案已經(jīng)出臺(tái)，但我國(guó)沒(méi)有一套統(tǒng)一完備的行政程序法。
同時(shí)，學(xué)術(shù)界在行政程序立法上有兩種觀點(diǎn)。這兩種觀點(diǎn)主要不同在于是先制定同一程序的法典還是先制定幾個(gè)不同的單行法。但是，這兩種觀點(diǎn)無(wú)一例外都強(qiáng)調(diào)行政程序的重要性。此外，政府信息公開(kāi)暴露的問(wèn)題也十分嚴(yán)重，正是因?yàn)槲覀儧](méi)有及時(shí)公開(kāi)一些及時(shí)準(zhǔn)確的政府權(quán)威信息，才導(dǎo)致了諸如上述“海上皇宮案件”的發(fā)生。這就要求政府在處理突發(fā)事件和應(yīng)對(duì)突發(fā)矛盾過(guò)程中，切實(shí)做到行政程序的合法。
(三)行政執(zhí)法者的素質(zhì)偏低
執(zhí)法人員是自由裁量權(quán)行使的主體，但是執(zhí)法人員是不同的個(gè)體，同樣的事情，由于他們的個(gè)人素質(zhì)差異可能導(dǎo)致處理的結(jié)果會(huì)有所不同。不同的人，往往也會(huì)有不同的意見(jiàn)，即使同一個(gè)人，對(duì)于同樣的事情在不同的時(shí)間和地點(diǎn)，受自己情緒的影響，之前和之后的意見(jiàn)往往也是不同的，處理結(jié)果也可能存在著較大的差異。此外，我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法隊(duì)伍冗余，執(zhí)法人員成分復(fù)雜，在這種情況下，執(zhí)法人員的道德觀念和情感的跌宕起伏都可能導(dǎo)致群眾成為行政自由裁量權(quán)的受害者，使人們對(duì)行政自由裁量行為的公正性持有懷疑態(tài)度，降低行政自由裁量權(quán)的權(quán)威性。
四、完善行政自由裁量權(quán)的法律控制的建議
(一)完善立法控制
首先要制定統(tǒng)一的《行政程序法》。新中國(guó)成立60年來(lái)尤其是改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)的法制建設(shè)取得了重大的發(fā)展，行政程序也逐漸地系統(tǒng)化、規(guī)范化。但是，現(xiàn)有的行政立法程序沒(méi)有得到有效的貫徹執(zhí)行，就單一的行政程序立法來(lái)說(shuō)，對(duì)特別程序顯得尤為重視，而比較輕視統(tǒng)一程序。另外，由于行政行為的多樣性決定了每一個(gè)行政行為的特殊性，因此，對(duì)于各種行政行為制定相應(yīng)的特別程序是十分必要的，但是行政行為也存在著一定程度的共性，這使得制定整個(gè)行政區(qū)域的行政程序法顯得更有必要。
(二)強(qiáng)化行政自我監(jiān)控
法律是公正的，為了實(shí)現(xiàn)法律的這一特征，要求行政人員在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候做到公平公正，不能以行使自由裁量權(quán)的名義進(jìn)行徇私或偏袒的行為。行使自由裁量權(quán)，一方面要注重行政人員能動(dòng)性和創(chuàng)造性的完整發(fā)揮，克服法律本身的局限性，以最大誠(chéng)信和公平的行政執(zhí)法行為來(lái)維護(hù)法律的權(quán)威，維護(hù)公民的合法權(quán)益;另一方面，要對(duì)個(gè)人私欲的進(jìn)行限制。這就要求每位行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)不為他們那些不受限制的個(gè)人欲望所左右，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法，以自己的實(shí)際行動(dòng)來(lái)維護(hù)法律的權(quán)威。
(三)加強(qiáng)司法審控
為了增強(qiáng)行政自由裁量權(quán)的司法控制，從而最大限度地確保濫用行政自由裁量權(quán)的行為受到嚴(yán)格的司法審查，首先，要建立行政和司法審查的判例法制度。在英美法系國(guó)家中，判例始終發(fā)揮著將法律法規(guī)具體化，填補(bǔ)法律漏洞和創(chuàng)制法律法規(guī)的作用。因此，判例法制度對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法監(jiān)控具有十分重要的借鑒意義。以法國(guó)為例，法國(guó)雖然是一個(gè)大陸法系國(guó)家，但是判例法一直在司法審查領(lǐng)域?qū)嵤?，并且起著非常重要的作用。其次，要建立司法審查的陪審團(tuán)制度。行政自由裁量權(quán)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)該擺脫思維定式，不局限于實(shí)體法的規(guī)則設(shè)計(jì)，而是從司法程序上系統(tǒng)地進(jìn)行重新構(gòu)建，建立陪審團(tuán)制度。
文章從四個(gè)部分論述了我國(guó)行政自由裁量權(quán)的法律控制，首先對(duì)概念進(jìn)行了解釋，然后對(duì)行政自由裁量權(quán)中存在的問(wèn)題進(jìn)行論述，接著找出存在這些問(wèn)題的原因，從而在第四部分中給出改善的措施和建議。通過(guò)分析，我們可以看出目前我國(guó)行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)范還比較籠統(tǒng)，法律程序也并不規(guī)范，司法監(jiān)督的范圍以及審核標(biāo)準(zhǔn)也不明確。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該完善立法的控制，強(qiáng)化行政的自我監(jiān)控，加強(qiáng)司法控制。希望以上建議對(duì)我國(guó)在行政自由裁量權(quán)的完善方面有所幫助。