中國農業(yè)水資源保護的法律調控(2)

　　
　　二、國外農業(yè)水資源保護的經驗借鑒
　　
　　農業(yè)水污染嚴重和水資源短缺已成為世界各國所面臨的一個共同難題，為了解決這一難題，各國采取了許多措施和方法，其中最主要的是運用法律手段進行調控。
　　
　　（一）水資源保護法體系健全保護的范圍廣泛且有專門的涉農水法
　　
　　水資源管理必須以法律作為保障。國外水資源管理的一個鮮明特點是注重立法，各國都把水資源的法制建設作為水管理的前提。水資源保護是開發(fā)利用水資源的基礎，是整個環(huán)境保護、資源保護的基礎。國外的水資源保護法體系健全，如法國的水法體系由近50種法典、法律、條例、政令組成。從各國有關水法律的內容看，保護的范圍廣泛，且有專門的涉農水法。主要包括如下幾個方面：
　　
　　1、綜合性的水法，如英國的水資源保護法、法國的水法；
　　
　　2、水利用法，如美國的供水法、印度的孟買灌溉法；
　　
　　3、水利法，如美國的聯(lián)邦水利工程游覽法；
　　
　　4、水運法，如各國的航道法、河道法等；
　　
　　5、水能法，如各國的水電站法；
　　
　　6、水污染防治法，如英國的土地排水法、美國的水污染防治法；
　　
　　7、水資源保護法，如美國的水土保持和利用法；
　　
　　8、水害防治法，如各國的防洪法；
　　
　　9、特殊防水法，如英國和日本的河流法；
　　
　　10、其它與水開發(fā)利用保護有關的法律，如在農業(yè)法、鄉(xiāng)村法等法律中包含有關的水資源利用和保護的內容。
　　（二）水資源的管理體制科學高效
　　
　　世界各國水資源管理體制，基本上反映了人們對水資源客觀性的認識過程，總的趨向是由人為控制到更加重視水資源的客觀性；由水資源的分割管理向統(tǒng)一管理的格局發(fā)展，突出表現(xiàn)在由行政區(qū)域管理為主向以自然流域為單元，實行跨行政區(qū)的管理為主的體制和在城市實行取水、用水、排水全過程管理的城市水務局體制。
　　
　　法國于1964年組建起高效率的水資源管理系統(tǒng)，這個系統(tǒng)被譽為世界上較好的水資源管理系統(tǒng)之一，其最顯著的特點就是將全國按河流水系分成六大流域，成立流域委員會和流域財務局。由于實行這個管理系統(tǒng)，法國河流的生態(tài)狀況有了顯著的改善。
　　
　　荷蘭是農業(yè)大國，也是水利大國，由于“低地之國”特殊的地理位置，沒有堤壩的防護，荷蘭65％的國土將被淹沒。因此，二十世紀初，荷蘭人就建造了舉世聞名的二大水利工程。荷蘭大興水利既是為了生存，也是為了發(fā)展。強烈的憂患意識使得政府給予水利以高度重視，建立了高效的行政管理體制和獨具特色的水管會。荷蘭政府設置的中央水利管理機構交通水利部，是政府最重要的部門之一 ，負責國家水利管理，并在環(huán)保部和農業(yè)部設有協(xié)調委員會，分別協(xié)調與這兩個部門在水質管理、環(huán)境保護和資源保護方面的協(xié)作。同時，荷蘭在基層的縣鎮(zhèn)設有受政府指導、經濟上獨立的水利部門，既水利管理委員會，它在地方水利建設和管理中發(fā)揮著重大作用。
　　
　　以色列是世界上眾所周知的貧水國家，人均水資源擁有數(shù)只有二百余方，遠遠低于中國。但其通過在國家范圍內實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理與調配，探索出了一條解決水資源緊張的成功之路。以色列對農業(yè)部門供水的管理是獨一無二的。它的水管理制度是：政府任命水利總監(jiān)監(jiān)管國家水資源，農業(yè)部長負責實施水法。它依法成立了以農業(yè)部部長任主席的水利理事會，由其具體制定配水的標準。理事會成員有2/3來自公眾，1/3由政府任命。在司法制度上還設立了一個專門的水利法庭，這樣的權力制約權力的制度實踐證明非常有效。
　　
　　（三）水資源保護法律制度健全措施到位
　　
　　縱觀各國水資源保護，其成功經驗在于法律制度健全，保護的措施到位。其中，值得我國借鑒的主要有：
　　
　　1、綜合編制水資源規(guī)劃
　　
　　各國的水資源規(guī)劃，一般都是包括水污染防治在內的水資源開發(fā)利用保護和改善的綜合性規(guī)劃，不包括水污染防治的單一水資源保護規(guī)劃極為罕見。這說明，對水資源的開發(fā)利用和保護與水污染的防治進行統(tǒng)一規(guī)劃管理已成為世界各國的通行做法。這樣既遵循了生態(tài)規(guī)律，又可以避免多頭治水帶來的部門矛盾，便于提高行政效率和管理水平。
　　
　　2、水權登記制
　　
　　為了緩解日益尖銳的用水矛盾，合理使用有限的水資源，實現(xiàn)政府對水資源的有效管理，許多國家和地區(qū)通過水立法實行以水權登記制為核心的水權管理制度，加強了對水資源的統(tǒng)一管理。我國臺灣的水權登記制度形式完備，體系科學、內容合理，比較具有代表性。
　　
　　3、節(jié)約用水制度
　　
　　由于各國的水資源緊張，人畜飲用水不足已成為各國所普遍面臨的難題。為此，各國都采用了節(jié)約用水制度，有的甚至還將其上升到法律基本原則的地位，其節(jié)水措施主要是技術和經濟兩方面。
　　
　　（四）重視科學論證并強調公眾參與
　　
　　許多國家在水資源的開發(fā)管理中相當注重管理的科學性。各國的水資源管理機構中一般都有許多相關專業(yè)的專家，在做出重大決策的過程中，廣泛聽取并采納他們的意見，同時還會進行科學論證。此外，鑒于水資源管理涉及到社會各方面的利益，國外的管理也相當重視公眾參與，在管理機構的成員中吸收了許多居民、用水者、社會組織代表。通過所有利益相關方的積極參與，實現(xiàn)信息互通、規(guī)劃和決策過程透明，而這是水資源綜合管理能否實施的關鍵。增加決策的透明度、推動利益相關方（包括所有水用戶）的平等對話是解決水事沖突的最佳方法?！稓W盟水框架指令》提出了關于在其實施中積極鼓勵公眾參與的總體要求，要求在規(guī)劃過程中進行三輪書面咨詢，并要求給公眾提供獲取基本信息的渠道。根據管理的內容與要求不同，利益相關方參與的機制也有所不同，例如參加決策機構、管理機構或咨詢機構，參與規(guī)劃的制定，參與規(guī)劃的咨詢，參加規(guī)劃的聽證會，以及及時告知受影響群體等。
　　
　　三、完善我國農業(yè)水資源保護法律調控的設想
　　
　　“有法可依”是實現(xiàn)水資源保護的前提。在水資源保護法制建設的各個方面中，立法對水資源保護的影響具有首要的、決定性的作用。作為水資源保護法制首要環(huán)節(jié)和前提的水資源保護立法，不僅為水資源保護提供法律依據，而且決定并影響水資源保護的法律地位。通過水資源保護立法，可以確定水資源保護的基本政策、原則、措施和制度，制定具體的法律、法規(guī)、規(guī)章和標準。
　　
　?。ㄒ唬┲贫ā吨腥A人民共和國農業(yè)水資源保護法》
　　
　　我國有關水資源保護的立法雖已初現(xiàn)規(guī)模，但尚未構成體系。有關農業(yè)水資源的保護雖然可以從水法、農業(yè)法、防洪法等法律中找到有關的規(guī)定，但對農業(yè)水資源的保護并未引起整個社會的關注與重視。作為農業(yè)大國，農業(yè)用水量占總用水量的70%以上，針對關系國計民生的農業(yè)水資源，國家應當單獨立法，給予法律的全面保護。為此，筆者建議，國家立法機關啟動《中華人民共和國農業(yè)水資源保護法》的立法工作。
　　
　　1、立法的指導思想
　　
　　為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護農業(yè)水資源，防治水害和水污染，以保證農業(yè)水資源的可持續(xù)利用。
　　
　　2、立法的原則
　　
　　第一，開發(fā)利用與保護并重的原則
　　
　　這主要是從水資源的經濟屬性來確定的原則。農業(yè)需要水，水是農業(yè)的命脈，沒有水就沒有農業(yè)。要對農業(yè)水資源進行合理開發(fā)利用，當然就需要保護。對農業(yè)水資源進行開發(fā)利用，必然對水資源造成影響，如筑壩會影響河流的水文條件，日常生活對水的利用會將生活垃圾隨生活污水排入水庫，施于農業(yè)的化肥農藥將改變水質，等等。既然改變和污染是必然的，人類就必須在開發(fā)利用農業(yè)水資源的同時，重視對水資源的保護，而其目的也無非是為了更好的開發(fā)與利用而已。
　　
　　第二，實行農業(yè)用水全過程管理原則
　　
　　農業(yè)的特點決定對農業(yè)水資源的開發(fā)、利用、保護應集中農業(yè)、水利、環(huán)保等部門的力量，實行綜合執(zhí)法，全過程管理，符合農業(yè)水資源的管理目標，是客觀現(xiàn)實的需要。
　　
　　第三， 鼓勵科技節(jié)水原則
　　
　　我國目前的農業(yè)灌溉效益低下，農民習慣于大水漫灌、渠灌模式，不僅使大量的水資源被浪費，還形成地表徑流，將土壤層帶走。而在以色列和南非等極度缺水的國家，他們的滴灌農業(yè)，采用高新技術和先進的節(jié)水管理措施，以較低標準實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。我國的農業(yè)節(jié)水空間是很大的，因此，要針對農業(yè)水資源的利用和治理開展科學研究，以科技進步來提高農業(yè)水資源的利用效率，這是我國農業(yè)水資源保護的根本出路。
　　
　　第四，公眾參與原則
　　
　　農業(yè)用水的主體是農民，受長期的生產方式、生活方式和靠天吃飯思想的影響，農民缺乏環(huán)保意識、科技意識和管理意識。這使得農業(yè)水資源在利用、開發(fā)和保護上存在障礙。因此，必須在中國的廣大農村大力做好宣傳工作，鼓勵廣大農民積極參與農業(yè)水資源的管理和監(jiān)督，從而增強農業(yè)水資源保護的民主化、科學化。
　　
　　3、農業(yè)水資源保護制度
　　
　　《水法》沒有規(guī)定農業(yè)水資源的保護制度，根據農業(yè)水資源的保護范圍和原則，農業(yè)水資源的保護制度主要有：
　　
　?。?）農業(yè)開發(fā)的水資源保護制度。國外不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都非常重視農業(yè)開發(fā)對水資源的破壞，這主要是農田排水中化肥、農藥的問題。我國水污染防治法規(guī)定了農業(yè)開發(fā)的污染防治問題，但水法對此沒有關注。農業(yè)水資源保護法必須確立該項制度，并對農業(yè)開發(fā)部門和水資源保護部門之間的銜接做出明確規(guī)定。
　　
　?。?）農業(yè)水資源保護綜合控制制度。通過確定當?shù)氐乃h(huán)境容量確定農藥化肥的使用配額，同時制定相關措施鼓勵有機肥產業(yè)的發(fā)展，鼓勵農民使用有機肥。
　　
　?。?）制定農業(yè)生產的節(jié)水政策和措施。賦以政府和農民實施節(jié)水農業(yè)生產方式的義務，同時制定相關的鼓勵措施。
　　
　　（4）賦予地方政府義務，強制實施國家有關調整農業(yè)產業(yè)結構的政策，積極實施退耕還林、還草、還濕地等措施。
　　
　?。?）鼓勵建設封閉性的生態(tài)農場，提高農業(yè)生產廢棄物的綜合利用水平和農民生活垃圾處置率。
　　
　　（6）水環(huán)境影響評價制度
　　
　　鑒于水資源是我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最重要的資源，其一旦被污染和破壞后的難恢復性和不可逆性，迫切需要建立農業(yè)水資源的影響評價制度，對影響水資源的一切活動進行影響評價，禁止對水資源造成不可逆影響的開發(fā)利用活動。
　　
　　（二）完善我國農業(yè)水資源保護的法律體系
　　
　　法律作為治理環(huán)境和管理水資源的一個重要手段，其自身也存在著諸多的問題，如法律的滯后，主要體現(xiàn)在現(xiàn)行的法律由于環(huán)境的變化及人們生活習慣和生活方式的變遷不能適應社會發(fā)展的需要，致使原本用以維護社會秩序、促進社會良性發(fā)展的法律成為社會進步與發(fā)展的障礙。另外，由于立法主體的多元化可能出現(xiàn)法律、法規(guī)之間的不協(xié)調，這會給法律的適用和執(zhí)行帶來問題，使得司法和執(zhí)法陷入困境。還有一種情況是社會現(xiàn)象千差萬別且不斷變化，新問題新現(xiàn)象層出不窮，法律如果忽視了對新問題的研究就會使得社會管理出現(xiàn)法律真空。法律本身的這些弊端也決定了在社會管理過程中必須重視立法的完善。
　　
　　基于此，建議國家應對《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等法律法規(guī)中有關農業(yè)水資源保護的相關規(guī)定，加以修改和完善。減少包括管理體制、管理機構職能等在內的法律間相互沖突的地方，增加相互關聯(lián)性，以適應農業(yè)水資源保護、管理的需要。為此筆者認為，應當重點完成以下兩項工作：其一，綜合分析涉農水法律、法規(guī)，根據法的效力層次，把相關的條款修改和完善，解決相關法律、法規(guī)的沖突和不協(xié)調，從而解決司法和執(zhí)法過程中存在的難題；其二，修改現(xiàn)有法律，加大對水環(huán)境污染的責任單位和個人的處罰力度，明確責任歸屬，從而解決水污染成本過低、法律威懾力不高的問題。違法成本提高了，處罰力度加大了，組織和個人就不敢肆意排污，無視法律、法規(guī)的存在。
　　
　?。ㄈ└母镛r業(yè)水資源保護的管理體制
　　
　　國際上公認，有效的管理可以節(jié)水50%左右，而在我國，水資源的不恰當利用很大程度上是農業(yè)水資源管理機制落后、失效造成的。因此，改革農業(yè)水資源保護的管理體制勢在必行。
　　
　　改革的基本思路是：水資源應該由一個部門管理。從國外的經驗看，大多數(shù)國家是由一個部門管理，或者水利部門，或者環(huán)保部門，這樣有利于統(tǒng)一協(xié)調。
　　
　　1、實行水質、水量的統(tǒng)一管理
　　
　　水資源的質和量是不可分割的統(tǒng)一體，發(fā)達國家和一些水資源管理比較好的國家都是把水質和水量放在一起管理。在我國現(xiàn)行的流域管理與行政區(qū)域管理相結合的體制下，國務院水行政部門對全國水資源實行的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。在國家的最高水行政部門，成立農業(yè)水資源管理委員會統(tǒng)一負責對農業(yè)水資源的開發(fā)、利用和保護，并在國家環(huán)?？偩趾退吭O有協(xié)調委員會，分別協(xié)調與這二個部門在水資源管理、環(huán)境保護和資源保護方面的協(xié)作。
　　
　　2、在地級以上的市建立城鄉(xiāng)一體的水資源管理體系
　　
　　以水資源可持續(xù)利用為目標，以提高水利用效率為核心，以水權管理為重點，建立城鄉(xiāng)一體的水資源管理的政府宏觀調控體制和市場經濟調節(jié)體系，實現(xiàn)對一切涉水事務的統(tǒng)一管理，包括城鄉(xiāng)防洪除澇、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用、水資源保護等全過程的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一管理等。
　　
　　3、在基層的縣建立農業(yè)水資源的綜合執(zhí)法機構
　　
　　由縣級政府委托，成立由農業(yè)、環(huán)保、水利部門于一體的農業(yè)水資源綜合執(zhí)法機構，派駐到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，對農業(yè)水資源的開發(fā)、利用、保護實行綜合執(zhí)法。
　　
　?。ㄋ模娀r業(yè)水資源保護的執(zhí)法，提高執(zhí)法隊伍素質
　　
　　充實執(zhí)法機構，把各級水資源行政執(zhí)法隊伍納入國家行政編制，賦予其獨立執(zhí)法的職權，并不斷提高他們的業(yè)務素質和政治素質，使他們敢于執(zhí)法，勇于執(zhí)法，正確執(zhí)法。水環(huán)境執(zhí)法是一個動態(tài)的過程，各個執(zhí)法機關必須嚴格遵照法律的要求，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，執(zhí)法過程中切不可將目光落到某一點或某一個階段上，而應該實行全過程監(jiān)管。真正做到“預防為主、防治結合、全過程監(jiān)督”。還應改變現(xiàn)在的環(huán)境執(zhí)法模式，變“重事后管理”為“重事前預防”。因為前者不僅加大環(huán)境執(zhí)法成本，而且收效甚微。
　　
　?。ㄎ澹┙⑥r業(yè)水資源綜合監(jiān)察保障體系
　　
　　建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平。確立和完善層級監(jiān)督的規(guī)范和制度。就社會監(jiān)督而言，應建立公眾參與聽證的具體制度和鼓勵民眾參與水資源保護的激勵機制，全面推行水管理部門的政務公開制度，把水行政執(zhí)法的依據、執(zhí)法程序、執(zhí)法結果、廉政工作制度、便民措施、舉報電話等，向社會公布，將執(zhí)法活動置于全社會的監(jiān)督之下，實現(xiàn)民眾對水執(zhí)法的民主監(jiān)督。
　　
　　四、結束語
　　
　　我國是農業(yè)大國，農業(yè)是水資源的最大消費者，而目前我國農業(yè)在使用水資源的過程中，存在著諸多問題，主要原因在于我國農業(yè)水資源立法缺失、管理體制以及執(zhí)法存在缺陷。強化對我國農業(yè)水資源的管理勢在必行。在這一過程中，立法的完善、科學管理體制的建立、公眾環(huán)保意識的提高、參與水資源保護途徑的拓寬和水行政執(zhí)法力度的強化等都起著舉足輕重的作用。相信，只要有了完善的法律體系、科學的管理體制作為保障，隨著經濟的發(fā)展、科技的進步、公眾環(huán)境保護意識的提高，珍惜、保護、合理利用和科學管理水資源，確保水資源的可持續(xù)利用，促進農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，將會成為全民的義務。
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