中國農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)的法律調(diào)控
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周玉華1由 分享
關(guān)鍵詞: 中國；農(nóng)業(yè)水資源；法律調(diào)控
內(nèi)容提要: 中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。是占人類四分之一人口的泱泱大國生存的先決條件，而水是農(nóng)業(yè)的命脈，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境改善不可取代的極為寶貴的自然資源，是維系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支撐。沒有水就沒有農(nóng)業(yè)。中國能以占世界8%的耕地養(yǎng)活占全球22%的人口，其根本條件之一就是有40%的耕地是灌溉農(nóng)田以及在灌溉條件下的農(nóng)作物多熟制，使中國在世界創(chuàng)造了奇跡。但中國的基本國情是水資源短缺，水災(zāi)害頻繁，水資源總量雖居世界第六位?？扇司加辛績H為世界人均占有量的1/4，在世界排第110位，已經(jīng)被聯(lián)合國列為13個貧水國家之一，也是農(nóng)業(yè)水資源短缺的國家之一。中國農(nóng)業(yè)用水占用水總量的70%，是水資源開發(fā)利用的大戶。 近二十多年來,中國實行改革開放，隨著人口的增加，國民經(jīng)濟的高速發(fā)展及工業(yè)化、城市化進(jìn)度的加快，城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭水的矛盾及天災(zāi)人禍造成的農(nóng)業(yè)水資源嚴(yán)重缺失，已使中華民族到了最危險的時侯。有專家預(yù)測，21世紀(jì)水資源短缺對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的制約作用可能超過耕地資源，成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、危及我國糧食安全、生態(tài) 安全，國民生存的心腹之患?！ ∶鎸θ找鎳?yán)峻的水資源危與農(nóng)業(yè)水資源短缺的挑戰(zhàn)，盡管中國政府已采取多種措施進(jìn)行調(diào)控、治理，但由于“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”指導(dǎo)思想的偏差，“軟環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展硬指標(biāo)的沖撞”，“運動式的治污、治水”，使本來就已十分脆弱的農(nóng)業(yè)水資源雪上加霜?！ 」P者認(rèn)為：保護(hù)好我們賴以生存的農(nóng)業(yè)水資源、積極采取多種手段及應(yīng)對措施應(yīng)對挑戰(zhàn)，是擺在中國政府及國民面前的重大課題。本文針對水資源對人類的挑戰(zhàn)及中國農(nóng)業(yè)水資源的現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)水資源法律調(diào)控及存在的問題進(jìn)行較為深層次的分析，在借鑒國外農(nóng)業(yè)水資源法律調(diào)控經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了完善中國農(nóng)業(yè)水資源法律調(diào)控的設(shè)想及措施。
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和世界人口的劇增，農(nóng)業(yè)水資源短缺是世界上許多國家和地區(qū)所共同面臨的問題。全球農(nóng)業(yè)水資源供需矛盾突出，這不僅影響到各國社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，危機各國的糧食安全，而且因為農(nóng)業(yè)水資源糾紛的大量產(chǎn)生，危及社會安定與秩序。目前，世界和中國已經(jīng)認(rèn)識到農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)的重要性。
一、中國農(nóng)業(yè)水資源現(xiàn)狀、存在的問題及成因
?。ㄒ唬┲袊r(nóng)業(yè)水資源現(xiàn)狀
我國是全球十三個人均、畝均水資源占有量嚴(yán)重短缺、貧乏的國家之一，世界人均水資源占有量為12900立方米，我國不到這個數(shù)字的1/4，是美國的1/5，日本的1/2，加拿大的1/50。在全球范圍內(nèi)，約耗水量的70%用于農(nóng)田灌溉，各國經(jīng)濟中農(nóng)業(yè)灌溉的重要性，往往是左右水量分配的最有力因素，特別是世界灌溉面積增加，有1/3用于糧食生產(chǎn)，其中第三世界有大量耕地，被開發(fā)水源的80%-90%用于灌溉。我國是農(nóng)業(yè)大國，水是農(nóng)業(yè)的命脈。目前，我國農(nóng)業(yè)用水比例最大，灌溉面積占耕地面積的比例最高。每年農(nóng)業(yè)用水量為3800億-4000億立方米，占全國用水總量的70.4%。是水資源利用的大戶，但耕地平均攤水量只有世界平均數(shù)的3/4。據(jù)專家預(yù)測，2010年我國水供給缺口為1000億立方米，2020年將缺水2300億立方米。而到2030年左右，我國人口將達(dá)到16億高峰，為了滿足生存所需的衣食，農(nóng)業(yè)用水量將增長到6650億立方米。與此同時，人口的增長和社會的發(fā)展對水資源的需求總量迅速增加，水資源供需矛盾將更加突出，在總量有限的條件下，農(nóng)業(yè)用水勢必減少。對于我國農(nóng)業(yè)水資源來說，不僅是短缺，更為嚴(yán)峻的是今后的農(nóng)業(yè)用水量只能是零增長，甚至是負(fù)增長。由此可見，中國農(nóng)業(yè)水資源供需矛盾尖銳，將成為制約中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。
?。ǘ┲袊r(nóng)業(yè)水資源存在的主要問題
1、農(nóng)業(yè)水資源分布不合理且浪費嚴(yán)重
在我國農(nóng)業(yè)水資源總體短缺的情況下，其分布呈現(xiàn)出區(qū)域間和季節(jié)間的巨大不均衡，與人口、耕地資源的分布不相匹配，絕大部分分布在南方，而作為重要農(nóng)業(yè)種植區(qū)的北方，人均占有的水資源非常少。北方地區(qū)人口數(shù)量和耕地面積分別占全國的52%和70% ，但水資源分配額僅占全國的24 %。以黑龍江省為例，該省是農(nóng)業(yè)大省，人均占有水量為2086立方米，比全國人均水量要低600多立方米，在松嫩平原的某些市縣，畝均水量不足400立方米，人均水量不到1500立方米。由于農(nóng)業(yè)用水超過了水資源量的極限，河水?dāng)嗔?、地下水位下降，人畜飲水困難。
我國在水資源緊缺的同時，還存在著嚴(yán)重的用水浪費現(xiàn)象，:農(nóng)業(yè)用水占用水總量的70%左右，，但灌溉用水有效利用率僅有25%-40%。農(nóng)業(yè)長期采用粗放型灌溉方式，灌溉水量超過農(nóng)作物生產(chǎn)所需要水量的1/3甚至1倍以上，浪費嚴(yán)重。我國農(nóng)業(yè)灌溉平均每畝用水488立方米，農(nóng)灌用水利用系數(shù)僅為0.43，而許多國家已達(dá)到0.7-0.8，每年灌溉用水量約3800多億立方米，有效利用率僅有40%-50%，而許多發(fā)達(dá)國家已達(dá)到70%-80%。在我國西北干旱半干旱地區(qū)，缺水程度比全國平均嚴(yán)重，而且水資源的使用效率是全國三大地區(qū)中最低的、最短缺的資源，并遭到了最大的浪費。東北的黑龍江，農(nóng)業(yè)水資源短缺與粗放低效利用的狀況并存，而農(nóng)業(yè)水資源粗放低效利用，又加劇了農(nóng)業(yè)水資源短缺程度，造成水資源浪費。黑龍江省農(nóng)業(yè)灌溉用水占社會用水量的70%，而農(nóng)田灌溉水的有效利用率多數(shù)只有40%左右，一些農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)省份已達(dá)到70%-80%，相差一倍多。
2、天災(zāi)、洪澇、干旱造成農(nóng)業(yè)水資源的損失嚴(yán)重
我國土地面積大，各地氣候不一，是洪澇干旱頻發(fā)且又嚴(yán)重身受其害的國家，南方經(jīng)常洪澇成災(zāi)，北方卻常年干旱。
洪水災(zāi)害就其危險程度而言，位列各類自然災(zāi)害之首，全國5 億多畝耕地面臨著洪水災(zāi)害的威脅。據(jù)統(tǒng)計，每年因洪澇災(zāi)害造成的損失在100億元以上。從1990年以來，國家每年對防洪的投入都在200億元左右。全國洪水災(zāi)害的累積損失已超過一萬億元，相當(dāng)于同期國家財政收入的五分之一。根據(jù)國家防總2005年10月公布的防汛情況，2005年，全國農(nóng)作物受災(zāi)面積16171千公頃，成災(zāi)面積94千公頃，直接經(jīng)濟損失1558億元。
中國干旱的頻發(fā)，已威脅到糧食安全的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，僅今年前七個月，全國耕地受旱面積1.4億畝，（多年同期受旱面積1.24億畝），其中作物受害面積1.3億畝，（重旱4700萬畝），有588萬人、470萬頭大牲畜，因干旱發(fā)生飲水困難。這已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要限制因素。
3、農(nóng)業(yè)水資源污染嚴(yán)重
中國的水污染十分嚴(yán)重，世界銀行2001年發(fā)展報告列舉的世界污染最嚴(yán)重的20個城市中，中國就占了16個。據(jù)有關(guān)部門對全國13.46萬公里河流和322座水庫進(jìn)行的水質(zhì)評價，近40%的河水受到了嚴(yán)重污染。全國七大水系412個監(jiān)測斷面中，劣Ｖ類的水占27.9%，即近1/3用于農(nóng)業(yè)灌溉的水質(zhì)都不合格。截止到2005年，我國水體的70%以上已遭到污染，造成的損失約占當(dāng)年GDP的40%左右，水環(huán)境污染使中國的發(fā)展成本比世界平均水平高7%。自2005年松花江事件以來，我國共發(fā)生130多起水污染事故，平均每兩至三天便發(fā)生一起與水有關(guān)的污染事故。目前，我國的水污染已出現(xiàn)由支流向主干延伸；由城市向農(nóng)村蔓延；由地表水向地下水滲透；由陸地向沿海擴張的發(fā)展趨勢。利用污水灌溉是我國農(nóng)田污染的主要污染源，這致使水污染日益嚴(yán)重。以黑龍江省為例，目前，該省工業(yè)污水排放量每年約為10億立方米 ，大部分污水未經(jīng)處理直接排入江河，又被灌溉到農(nóng)田里。另外，還有來自農(nóng)業(yè)自身的污染。長期以來，由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不合理地或過量地施用化肥和化學(xué)農(nóng)藥，也造成了對農(nóng)業(yè)水資源的污染。
4、水土流失面積大
我國是世界上水土流失最嚴(yán)重的國家之一，截止到2005年，全國共有水土流失面積356萬平方公里，占國土總面積的37%。東北黑土區(qū)水土流失面積27.5萬平方公里，占總土面積的26.8% 。由于水土流失導(dǎo)致的土地沙化嚴(yán)重，目前全國已有168.9萬平方公里的土地沙化，其中116萬平方公里僅靠現(xiàn)有技術(shù)難以治理，90多萬平方公里的土地正處于明顯的沙化過程。我國水土流失范圍廣，而且主要是坡耕地，降低了土地生產(chǎn)力，使糧食欠產(chǎn)嚴(yán)重。
5、水生態(tài)破壞加劇
由于人類不合理的水資源利用，特別是過度開發(fā)利用水資源、地下水資源、生產(chǎn)與生活造成的水污染等，給水生態(tài)系統(tǒng)帶來了巨大的壓力。國際公認(rèn)的流域水資源利用率警戒線為30%-40%，而我國大部分的水資源利用率已經(jīng)超過該警戒線，如淮河為60%，黃河為62%，遼河為65%。水資源的過度開發(fā)利用使水生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，大多數(shù)城鎮(zhèn)因工業(yè)、生活水排放和農(nóng)業(yè)面源污染超過了當(dāng)?shù)厮瞪鷳B(tài)自我修復(fù)的臨界點，不僅引發(fā)了大量的水生物種的消失，而且導(dǎo)致藍(lán)藻爆發(fā)，使水質(zhì)不斷惡化。
由此可見，我國農(nóng)業(yè)水資源在數(shù)量和質(zhì)量方面都存在著嚴(yán)重的問題，農(nóng)業(yè)水資源的嚴(yán)峻形勢，是由我國水資源的自然條件和利用現(xiàn)狀造成的，必須采取有效措施，否則將嚴(yán)重危及我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。
?。ㄈ┲袊r(nóng)業(yè)水資源危機的原因
我國農(nóng)業(yè)水資源方面出現(xiàn)的問題，有經(jīng)濟發(fā)展和社會生活方面的諸多因素，人類不合理的開發(fā)、利用造成了水資源的巨大破壞和浪費，受到了自然界的報復(fù)。但法制不健全、管理不到位亦是其重要因素。
1、水資源保護(hù)缺乏法制的強力支撐
我國水資源保護(hù)法制建設(shè)始于上世紀(jì)七十年代，水資源立法工作也隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會的進(jìn)步加快了步伐。但由于歷史原因，現(xiàn)行有關(guān)水資源保護(hù)方面的法律法規(guī)帶有濃厚的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的色彩，不能滿足社會發(fā)展對于水資源保護(hù)的需要。
第一，水資源保護(hù)法律體系不健全
我國有關(guān)水資源保護(hù)的法律主要有；環(huán)境保護(hù)法、水法、農(nóng)業(yè)法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律和有關(guān)水環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)、規(guī)章。不可否認(rèn)，這些水資源保護(hù)的法律法規(guī)在保護(hù)農(nóng)業(yè)水資源方面起到了一定的作用，但作為農(nóng)業(yè)大國，占全國用水總量70%的農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)卻沒有專門的立法。從表面上看，這些法律對農(nóng)業(yè)水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)都做了規(guī)定，但卻沒有突出其重要地位，且內(nèi)容過于抽象、寬泛、甚至空白，沒有體現(xiàn)對農(nóng)業(yè)水資源的特殊規(guī)定和保護(hù)。如：現(xiàn)行水污染防治法中對農(nóng)業(yè)水污染的立法是空白，《水污染防治法》有關(guān)水污染防治的立法原則和制度創(chuàng)設(shè)是以城市為中心，立法是為了維護(hù)在城市居住的人對清潔水體的需求而制定的。其制定基礎(chǔ)、適用對象和實施的條件與形式都主要是針對城市中的企業(yè)和城市中的居民。該法沒有將廣大村鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和村鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村企業(yè)的水環(huán)境問題考慮進(jìn)去，沒有規(guī)定適應(yīng)于村鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村企業(yè)水污染防治的法律制度及其實施手段和形式；對農(nóng)村生活和禽畜養(yǎng)殖污水等問題上缺乏相應(yīng)的規(guī)定和管理制度，對有關(guān)農(nóng)村水污染的法律責(zé)任也未做規(guī)定。再如，由于水法并沒有規(guī)定水行政執(zhí)法的程序，這樣就必然造成水行政執(zhí)法中的程序缺失和執(zhí)行困難。
第二，有關(guān)涉農(nóng)的水法律之間關(guān)系不清，嚴(yán)重失序
上述幾部主要的涉農(nóng)水法律，都是由全國人大會制定，具有同等法律效力。但從理論與實踐上看，水資源管理與水土保持以及防洪、環(huán)境保護(hù)與水污染防治顯然都不是同一層次的問題,在立法上也應(yīng)有不同的法律效力等級，才有利于對不同的行為形成規(guī)范等級體系。我國《憲法》第26條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)是我國的一項基本國策，按照這一基本國策制定了環(huán)境保護(hù)的綜合性法律，《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)居于基本法律的地位。其中有關(guān)水資源管理的規(guī)定，對《水法》等幾部法律應(yīng)當(dāng)起著指導(dǎo)性作用。在《水法》作為我國水法律體系的龍頭并對其做出修訂后,《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》理應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整，例如，“對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制亦應(yīng)體現(xiàn)在水污染防治、水土保持和防洪工作中。在《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》未修改之前，新的水資源管理體制及相關(guān)的制度難以在上述工作中落實。
第三，規(guī)范性法律文件之間相互沖突
在現(xiàn)有的部門立法體制下，各部門都將水作為自己的立法對象，如以水行政部門為主制定的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水許可制度實施辦法》、《河道管理條例》等；以環(huán)境保護(hù)部門為主制定的有《水污染防治法》；其他如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航運、地質(zhì)礦產(chǎn)等部門也制定有與水相關(guān)的規(guī)章。由于這些規(guī)范性法律文件都規(guī)定了以不同部門為主的監(jiān)督管理體制,而這些部門之間又缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，對取水、用水、排水等進(jìn)行了分割管理，目標(biāo)及內(nèi)容往往相互沖突。規(guī)范性法律文件沖突在地方性立法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。由于我國長期以來在流域管理問題上形成了分段管理的習(xí)慣，也造成了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對同一流域分段立法現(xiàn)象的普遍存在。但是，在沒有一個統(tǒng)一的立法目標(biāo)和任務(wù)指導(dǎo)下的分段立法和分段管理是極為有害的，其表現(xiàn)就是地方立法存在片面強調(diào)地方管理，忽視流域管理、機構(gòu)管理的現(xiàn)象。
2、水環(huán)境與資源的管理存在諸多問題
我國的環(huán)境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村污染及其特點重視不夠，加之農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，導(dǎo)致其在解決農(nóng)村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。目前，我國的農(nóng)村環(huán)境管理體系呈現(xiàn)以下特點：環(huán)境立法缺位；農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)匱乏；環(huán)境保護(hù)職責(zé)權(quán)限分割并與污染的性質(zhì)不匹配；基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系等。我國目前的諸多環(huán)境法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等，對農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決面源污染問題的意義不大，對諸多小型企業(yè)的污染監(jiān)控，也由于成本過高而難以實現(xiàn)。
我國的水資源管理體系是一種交叉狀管理，系統(tǒng)最高部門為水利部，直.接對人大負(fù)責(zé)。水利部管理下屬省一級水利廳，而各省往下依次根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)立水利局，最低一級為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水管站。而從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每一級的水利部門又要服從上一級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，同時，水利部下屬的七大流域委員會又要對相關(guān)流域的省一級人民政府的水資源管理工作進(jìn)行必要的監(jiān)督和指導(dǎo)。這樣就形成多頭領(lǐng)導(dǎo)的局面，很容易產(chǎn)生矛盾，因為水利管理部門的利益目標(biāo)和地方政府的利益目標(biāo)是有差異的，這就會造成兩者在行動上的不一致，以致在經(jīng)濟建設(shè)過程中地方政府以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象很多，而水管部門卻缺乏足夠的權(quán)力來對其進(jìn)行約束。在區(qū)域管理上，城鄉(xiāng)分割、二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重；在功能管理上，部門分割；在依法管理上，政出多門，由此帶來缺乏水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、配置和保護(hù)。
在現(xiàn)行的水資源管理體制下，管理單位容易失去節(jié)水的積極性。尤其在農(nóng)村地區(qū)，溉區(qū)處于“事業(yè)單位，企業(yè)管理”的兩難境地，既沒有法律地位，又缺乏經(jīng)營管理自主權(quán)。作為事業(yè)單位，沒有人事部門下達(dá)的行政編制，財政部門不安排事業(yè)經(jīng)費；同時又要求它實行企業(yè)辦法管理，那么就可能鼓勵用水單位個人多用水以增加收益；但它們既沒有法律地位，又受多種限制，不能像企業(yè)那樣追求利潤，比如某溉區(qū)雖然節(jié)約了水，但可能被無償?shù)卣{(diào)給其它部門，嚴(yán)重地影響了節(jié)水的積極性。
3、農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)制度不具體
立法要注重科學(xué)性，嚴(yán)密性和可操作性。如農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)在現(xiàn)有的水資源保護(hù)法規(guī)中都是目標(biāo)式的宣言，普遍存在著原則性和倡導(dǎo)性的內(nèi)容以及處罰力度弱等問題，具體可操作的制度很少，如水法的第25條、第35條、第50條；水污染防治法的第37條；農(nóng)業(yè)法的第19條等。相關(guān)單行法禁則多，罰則少，對某些違法行為處罰力度不夠，罰款額度過低等。沒有具體的制度保證，水資源保護(hù)工作也就不可能搞好。
4、農(nóng)業(yè)水資源的執(zhí)法薄弱
首先，執(zhí)法缺位。根據(jù)國家環(huán)?？偩值慕y(tǒng)計，在2005年的環(huán)境執(zhí)法中，共處理了311名責(zé)任人。但事實上，追究責(zé)任人的難度依然比較大：一是對地方政府責(zé)任的追究有一些阻力，有些地方甚至公然出臺保護(hù)政策。一些地方政府下發(fā)文件，建立所謂的“企業(yè)寧靜日”，要求1個月有25天不能去企業(yè)執(zhí)法，這種情況在我國部分省或部分地區(qū)都存在。
其次，違法成本高、守法成本低。如對環(huán)境污染事故有行政處罰權(quán)的地方環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法的強度比較薄弱，水污染防治法實施細(xì)則第43條規(guī)定：“依照水污染防治法第53條規(guī)定處以罰款的，按照下列規(guī)定執(zhí)行：（一）對造成水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，按照直接損失的20%計算罰款，但是最高不得超過20萬元；（二）對造成重大經(jīng)濟損失的，按照直接損失的30%計算罰款，但是最高不得超過100萬元。”這樣的規(guī)定明顯帶有對企業(yè)違法行為姑息的嫌疑，使得污染企業(yè)的違法成本非常低，造成環(huán)境保護(hù)行政部門的執(zhí)法面臨毫無威懾力的窘境。
再次，執(zhí)法隊伍人員不足，素質(zhì)不高。機構(gòu)臃腫是我國政府部門長期存在的一個問題，但是在環(huán)境保護(hù)行政管理部門卻是個例外。這與我國長期以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心，對環(huán)境資源保護(hù)重視不夠不無關(guān)系。如黑龍江省環(huán)境保護(hù)局，作為省一級的環(huán)境保護(hù)行政主管部門卻存在著人員明顯不足的現(xiàn)象：日常的執(zhí)法人員僅有十幾人，在這些人員中，竟然沒有一人是學(xué)習(xí)法律專業(yè)的；哈爾濱市農(nóng)委，60多人的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍中只有四人學(xué)過法律。這樣的執(zhí)法隊伍，很難滿足我國農(nóng)業(yè)水資源管理中行政執(zhí)法的需要，不利于農(nóng)業(yè)水資源相關(guān)法律法規(guī)的有效實施。
內(nèi)容提要: 中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。是占人類四分之一人口的泱泱大國生存的先決條件，而水是農(nóng)業(yè)的命脈，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境改善不可取代的極為寶貴的自然資源，是維系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支撐。沒有水就沒有農(nóng)業(yè)。中國能以占世界8%的耕地養(yǎng)活占全球22%的人口，其根本條件之一就是有40%的耕地是灌溉農(nóng)田以及在灌溉條件下的農(nóng)作物多熟制，使中國在世界創(chuàng)造了奇跡。但中國的基本國情是水資源短缺，水災(zāi)害頻繁，水資源總量雖居世界第六位?？扇司加辛績H為世界人均占有量的1/4，在世界排第110位，已經(jīng)被聯(lián)合國列為13個貧水國家之一，也是農(nóng)業(yè)水資源短缺的國家之一。中國農(nóng)業(yè)用水占用水總量的70%，是水資源開發(fā)利用的大戶。 近二十多年來,中國實行改革開放，隨著人口的增加，國民經(jīng)濟的高速發(fā)展及工業(yè)化、城市化進(jìn)度的加快，城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭水的矛盾及天災(zāi)人禍造成的農(nóng)業(yè)水資源嚴(yán)重缺失，已使中華民族到了最危險的時侯。有專家預(yù)測，21世紀(jì)水資源短缺對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的制約作用可能超過耕地資源，成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、危及我國糧食安全、生態(tài) 安全，國民生存的心腹之患?！ ∶鎸θ找鎳?yán)峻的水資源危與農(nóng)業(yè)水資源短缺的挑戰(zhàn)，盡管中國政府已采取多種措施進(jìn)行調(diào)控、治理，但由于“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”指導(dǎo)思想的偏差，“軟環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展硬指標(biāo)的沖撞”，“運動式的治污、治水”，使本來就已十分脆弱的農(nóng)業(yè)水資源雪上加霜?！ 」P者認(rèn)為：保護(hù)好我們賴以生存的農(nóng)業(yè)水資源、積極采取多種手段及應(yīng)對措施應(yīng)對挑戰(zhàn)，是擺在中國政府及國民面前的重大課題。本文針對水資源對人類的挑戰(zhàn)及中國農(nóng)業(yè)水資源的現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)水資源法律調(diào)控及存在的問題進(jìn)行較為深層次的分析，在借鑒國外農(nóng)業(yè)水資源法律調(diào)控經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了完善中國農(nóng)業(yè)水資源法律調(diào)控的設(shè)想及措施。
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和世界人口的劇增，農(nóng)業(yè)水資源短缺是世界上許多國家和地區(qū)所共同面臨的問題。全球農(nóng)業(yè)水資源供需矛盾突出，這不僅影響到各國社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，危機各國的糧食安全，而且因為農(nóng)業(yè)水資源糾紛的大量產(chǎn)生，危及社會安定與秩序。目前，世界和中國已經(jīng)認(rèn)識到農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)的重要性。
一、中國農(nóng)業(yè)水資源現(xiàn)狀、存在的問題及成因
?。ㄒ唬┲袊r(nóng)業(yè)水資源現(xiàn)狀
我國是全球十三個人均、畝均水資源占有量嚴(yán)重短缺、貧乏的國家之一，世界人均水資源占有量為12900立方米，我國不到這個數(shù)字的1/4，是美國的1/5，日本的1/2，加拿大的1/50。在全球范圍內(nèi)，約耗水量的70%用于農(nóng)田灌溉，各國經(jīng)濟中農(nóng)業(yè)灌溉的重要性，往往是左右水量分配的最有力因素，特別是世界灌溉面積增加，有1/3用于糧食生產(chǎn)，其中第三世界有大量耕地，被開發(fā)水源的80%-90%用于灌溉。我國是農(nóng)業(yè)大國，水是農(nóng)業(yè)的命脈。目前，我國農(nóng)業(yè)用水比例最大，灌溉面積占耕地面積的比例最高。每年農(nóng)業(yè)用水量為3800億-4000億立方米，占全國用水總量的70.4%。是水資源利用的大戶，但耕地平均攤水量只有世界平均數(shù)的3/4。據(jù)專家預(yù)測，2010年我國水供給缺口為1000億立方米，2020年將缺水2300億立方米。而到2030年左右，我國人口將達(dá)到16億高峰，為了滿足生存所需的衣食，農(nóng)業(yè)用水量將增長到6650億立方米。與此同時，人口的增長和社會的發(fā)展對水資源的需求總量迅速增加，水資源供需矛盾將更加突出，在總量有限的條件下，農(nóng)業(yè)用水勢必減少。對于我國農(nóng)業(yè)水資源來說，不僅是短缺，更為嚴(yán)峻的是今后的農(nóng)業(yè)用水量只能是零增長，甚至是負(fù)增長。由此可見，中國農(nóng)業(yè)水資源供需矛盾尖銳，將成為制約中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。
?。ǘ┲袊r(nóng)業(yè)水資源存在的主要問題
1、農(nóng)業(yè)水資源分布不合理且浪費嚴(yán)重
在我國農(nóng)業(yè)水資源總體短缺的情況下，其分布呈現(xiàn)出區(qū)域間和季節(jié)間的巨大不均衡，與人口、耕地資源的分布不相匹配，絕大部分分布在南方，而作為重要農(nóng)業(yè)種植區(qū)的北方，人均占有的水資源非常少。北方地區(qū)人口數(shù)量和耕地面積分別占全國的52%和70% ，但水資源分配額僅占全國的24 %。以黑龍江省為例，該省是農(nóng)業(yè)大省，人均占有水量為2086立方米，比全國人均水量要低600多立方米，在松嫩平原的某些市縣，畝均水量不足400立方米，人均水量不到1500立方米。由于農(nóng)業(yè)用水超過了水資源量的極限，河水?dāng)嗔?、地下水位下降，人畜飲水困難。
我國在水資源緊缺的同時，還存在著嚴(yán)重的用水浪費現(xiàn)象，:農(nóng)業(yè)用水占用水總量的70%左右，，但灌溉用水有效利用率僅有25%-40%。農(nóng)業(yè)長期采用粗放型灌溉方式，灌溉水量超過農(nóng)作物生產(chǎn)所需要水量的1/3甚至1倍以上，浪費嚴(yán)重。我國農(nóng)業(yè)灌溉平均每畝用水488立方米，農(nóng)灌用水利用系數(shù)僅為0.43，而許多國家已達(dá)到0.7-0.8，每年灌溉用水量約3800多億立方米，有效利用率僅有40%-50%，而許多發(fā)達(dá)國家已達(dá)到70%-80%。在我國西北干旱半干旱地區(qū)，缺水程度比全國平均嚴(yán)重，而且水資源的使用效率是全國三大地區(qū)中最低的、最短缺的資源，并遭到了最大的浪費。東北的黑龍江，農(nóng)業(yè)水資源短缺與粗放低效利用的狀況并存，而農(nóng)業(yè)水資源粗放低效利用，又加劇了農(nóng)業(yè)水資源短缺程度，造成水資源浪費。黑龍江省農(nóng)業(yè)灌溉用水占社會用水量的70%，而農(nóng)田灌溉水的有效利用率多數(shù)只有40%左右，一些農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)省份已達(dá)到70%-80%，相差一倍多。
2、天災(zāi)、洪澇、干旱造成農(nóng)業(yè)水資源的損失嚴(yán)重
我國土地面積大，各地氣候不一，是洪澇干旱頻發(fā)且又嚴(yán)重身受其害的國家，南方經(jīng)常洪澇成災(zāi)，北方卻常年干旱。
洪水災(zāi)害就其危險程度而言，位列各類自然災(zāi)害之首，全國5 億多畝耕地面臨著洪水災(zāi)害的威脅。據(jù)統(tǒng)計，每年因洪澇災(zāi)害造成的損失在100億元以上。從1990年以來，國家每年對防洪的投入都在200億元左右。全國洪水災(zāi)害的累積損失已超過一萬億元，相當(dāng)于同期國家財政收入的五分之一。根據(jù)國家防總2005年10月公布的防汛情況，2005年，全國農(nóng)作物受災(zāi)面積16171千公頃，成災(zāi)面積94千公頃，直接經(jīng)濟損失1558億元。
中國干旱的頻發(fā)，已威脅到糧食安全的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，僅今年前七個月，全國耕地受旱面積1.4億畝，（多年同期受旱面積1.24億畝），其中作物受害面積1.3億畝，（重旱4700萬畝），有588萬人、470萬頭大牲畜，因干旱發(fā)生飲水困難。這已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要限制因素。
3、農(nóng)業(yè)水資源污染嚴(yán)重
中國的水污染十分嚴(yán)重，世界銀行2001年發(fā)展報告列舉的世界污染最嚴(yán)重的20個城市中，中國就占了16個。據(jù)有關(guān)部門對全國13.46萬公里河流和322座水庫進(jìn)行的水質(zhì)評價，近40%的河水受到了嚴(yán)重污染。全國七大水系412個監(jiān)測斷面中，劣Ｖ類的水占27.9%，即近1/3用于農(nóng)業(yè)灌溉的水質(zhì)都不合格。截止到2005年，我國水體的70%以上已遭到污染，造成的損失約占當(dāng)年GDP的40%左右，水環(huán)境污染使中國的發(fā)展成本比世界平均水平高7%。自2005年松花江事件以來，我國共發(fā)生130多起水污染事故，平均每兩至三天便發(fā)生一起與水有關(guān)的污染事故。目前，我國的水污染已出現(xiàn)由支流向主干延伸；由城市向農(nóng)村蔓延；由地表水向地下水滲透；由陸地向沿海擴張的發(fā)展趨勢。利用污水灌溉是我國農(nóng)田污染的主要污染源，這致使水污染日益嚴(yán)重。以黑龍江省為例，目前，該省工業(yè)污水排放量每年約為10億立方米 ，大部分污水未經(jīng)處理直接排入江河，又被灌溉到農(nóng)田里。另外，還有來自農(nóng)業(yè)自身的污染。長期以來，由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不合理地或過量地施用化肥和化學(xué)農(nóng)藥，也造成了對農(nóng)業(yè)水資源的污染。
4、水土流失面積大
我國是世界上水土流失最嚴(yán)重的國家之一，截止到2005年，全國共有水土流失面積356萬平方公里，占國土總面積的37%。東北黑土區(qū)水土流失面積27.5萬平方公里，占總土面積的26.8% 。由于水土流失導(dǎo)致的土地沙化嚴(yán)重，目前全國已有168.9萬平方公里的土地沙化，其中116萬平方公里僅靠現(xiàn)有技術(shù)難以治理，90多萬平方公里的土地正處于明顯的沙化過程。我國水土流失范圍廣，而且主要是坡耕地，降低了土地生產(chǎn)力，使糧食欠產(chǎn)嚴(yán)重。
5、水生態(tài)破壞加劇
由于人類不合理的水資源利用，特別是過度開發(fā)利用水資源、地下水資源、生產(chǎn)與生活造成的水污染等，給水生態(tài)系統(tǒng)帶來了巨大的壓力。國際公認(rèn)的流域水資源利用率警戒線為30%-40%，而我國大部分的水資源利用率已經(jīng)超過該警戒線，如淮河為60%，黃河為62%，遼河為65%。水資源的過度開發(fā)利用使水生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，大多數(shù)城鎮(zhèn)因工業(yè)、生活水排放和農(nóng)業(yè)面源污染超過了當(dāng)?shù)厮瞪鷳B(tài)自我修復(fù)的臨界點，不僅引發(fā)了大量的水生物種的消失，而且導(dǎo)致藍(lán)藻爆發(fā)，使水質(zhì)不斷惡化。
由此可見，我國農(nóng)業(yè)水資源在數(shù)量和質(zhì)量方面都存在著嚴(yán)重的問題，農(nóng)業(yè)水資源的嚴(yán)峻形勢，是由我國水資源的自然條件和利用現(xiàn)狀造成的，必須采取有效措施，否則將嚴(yán)重危及我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。
?。ㄈ┲袊r(nóng)業(yè)水資源危機的原因
我國農(nóng)業(yè)水資源方面出現(xiàn)的問題，有經(jīng)濟發(fā)展和社會生活方面的諸多因素，人類不合理的開發(fā)、利用造成了水資源的巨大破壞和浪費，受到了自然界的報復(fù)。但法制不健全、管理不到位亦是其重要因素。
1、水資源保護(hù)缺乏法制的強力支撐
我國水資源保護(hù)法制建設(shè)始于上世紀(jì)七十年代，水資源立法工作也隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會的進(jìn)步加快了步伐。但由于歷史原因，現(xiàn)行有關(guān)水資源保護(hù)方面的法律法規(guī)帶有濃厚的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的色彩，不能滿足社會發(fā)展對于水資源保護(hù)的需要。
第一，水資源保護(hù)法律體系不健全
我國有關(guān)水資源保護(hù)的法律主要有；環(huán)境保護(hù)法、水法、農(nóng)業(yè)法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律和有關(guān)水環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)、規(guī)章。不可否認(rèn)，這些水資源保護(hù)的法律法規(guī)在保護(hù)農(nóng)業(yè)水資源方面起到了一定的作用，但作為農(nóng)業(yè)大國，占全國用水總量70%的農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)卻沒有專門的立法。從表面上看，這些法律對農(nóng)業(yè)水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)都做了規(guī)定，但卻沒有突出其重要地位，且內(nèi)容過于抽象、寬泛、甚至空白，沒有體現(xiàn)對農(nóng)業(yè)水資源的特殊規(guī)定和保護(hù)。如：現(xiàn)行水污染防治法中對農(nóng)業(yè)水污染的立法是空白，《水污染防治法》有關(guān)水污染防治的立法原則和制度創(chuàng)設(shè)是以城市為中心，立法是為了維護(hù)在城市居住的人對清潔水體的需求而制定的。其制定基礎(chǔ)、適用對象和實施的條件與形式都主要是針對城市中的企業(yè)和城市中的居民。該法沒有將廣大村鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和村鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村企業(yè)的水環(huán)境問題考慮進(jìn)去，沒有規(guī)定適應(yīng)于村鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村企業(yè)水污染防治的法律制度及其實施手段和形式；對農(nóng)村生活和禽畜養(yǎng)殖污水等問題上缺乏相應(yīng)的規(guī)定和管理制度，對有關(guān)農(nóng)村水污染的法律責(zé)任也未做規(guī)定。再如，由于水法并沒有規(guī)定水行政執(zhí)法的程序，這樣就必然造成水行政執(zhí)法中的程序缺失和執(zhí)行困難。
第二，有關(guān)涉農(nóng)的水法律之間關(guān)系不清，嚴(yán)重失序
上述幾部主要的涉農(nóng)水法律，都是由全國人大會制定，具有同等法律效力。但從理論與實踐上看，水資源管理與水土保持以及防洪、環(huán)境保護(hù)與水污染防治顯然都不是同一層次的問題,在立法上也應(yīng)有不同的法律效力等級，才有利于對不同的行為形成規(guī)范等級體系。我國《憲法》第26條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)是我國的一項基本國策，按照這一基本國策制定了環(huán)境保護(hù)的綜合性法律，《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)居于基本法律的地位。其中有關(guān)水資源管理的規(guī)定，對《水法》等幾部法律應(yīng)當(dāng)起著指導(dǎo)性作用。在《水法》作為我國水法律體系的龍頭并對其做出修訂后,《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》理應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整，例如，“對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制亦應(yīng)體現(xiàn)在水污染防治、水土保持和防洪工作中。在《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》未修改之前，新的水資源管理體制及相關(guān)的制度難以在上述工作中落實。
第三，規(guī)范性法律文件之間相互沖突
在現(xiàn)有的部門立法體制下，各部門都將水作為自己的立法對象，如以水行政部門為主制定的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水許可制度實施辦法》、《河道管理條例》等；以環(huán)境保護(hù)部門為主制定的有《水污染防治法》；其他如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航運、地質(zhì)礦產(chǎn)等部門也制定有與水相關(guān)的規(guī)章。由于這些規(guī)范性法律文件都規(guī)定了以不同部門為主的監(jiān)督管理體制,而這些部門之間又缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，對取水、用水、排水等進(jìn)行了分割管理，目標(biāo)及內(nèi)容往往相互沖突。規(guī)范性法律文件沖突在地方性立法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。由于我國長期以來在流域管理問題上形成了分段管理的習(xí)慣，也造成了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對同一流域分段立法現(xiàn)象的普遍存在。但是，在沒有一個統(tǒng)一的立法目標(biāo)和任務(wù)指導(dǎo)下的分段立法和分段管理是極為有害的，其表現(xiàn)就是地方立法存在片面強調(diào)地方管理，忽視流域管理、機構(gòu)管理的現(xiàn)象。
2、水環(huán)境與資源的管理存在諸多問題
我國的環(huán)境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村污染及其特點重視不夠，加之農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，導(dǎo)致其在解決農(nóng)村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。目前，我國的農(nóng)村環(huán)境管理體系呈現(xiàn)以下特點：環(huán)境立法缺位；農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)匱乏；環(huán)境保護(hù)職責(zé)權(quán)限分割并與污染的性質(zhì)不匹配；基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系等。我國目前的諸多環(huán)境法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等，對農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決面源污染問題的意義不大，對諸多小型企業(yè)的污染監(jiān)控，也由于成本過高而難以實現(xiàn)。
我國的水資源管理體系是一種交叉狀管理，系統(tǒng)最高部門為水利部，直.接對人大負(fù)責(zé)。水利部管理下屬省一級水利廳，而各省往下依次根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)立水利局，最低一級為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水管站。而從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每一級的水利部門又要服從上一級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，同時，水利部下屬的七大流域委員會又要對相關(guān)流域的省一級人民政府的水資源管理工作進(jìn)行必要的監(jiān)督和指導(dǎo)。這樣就形成多頭領(lǐng)導(dǎo)的局面，很容易產(chǎn)生矛盾，因為水利管理部門的利益目標(biāo)和地方政府的利益目標(biāo)是有差異的，這就會造成兩者在行動上的不一致，以致在經(jīng)濟建設(shè)過程中地方政府以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象很多，而水管部門卻缺乏足夠的權(quán)力來對其進(jìn)行約束。在區(qū)域管理上，城鄉(xiāng)分割、二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重；在功能管理上，部門分割；在依法管理上，政出多門，由此帶來缺乏水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、配置和保護(hù)。
在現(xiàn)行的水資源管理體制下，管理單位容易失去節(jié)水的積極性。尤其在農(nóng)村地區(qū)，溉區(qū)處于“事業(yè)單位，企業(yè)管理”的兩難境地，既沒有法律地位，又缺乏經(jīng)營管理自主權(quán)。作為事業(yè)單位，沒有人事部門下達(dá)的行政編制，財政部門不安排事業(yè)經(jīng)費；同時又要求它實行企業(yè)辦法管理，那么就可能鼓勵用水單位個人多用水以增加收益；但它們既沒有法律地位，又受多種限制，不能像企業(yè)那樣追求利潤，比如某溉區(qū)雖然節(jié)約了水，但可能被無償?shù)卣{(diào)給其它部門，嚴(yán)重地影響了節(jié)水的積極性。
3、農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)制度不具體
立法要注重科學(xué)性，嚴(yán)密性和可操作性。如農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)在現(xiàn)有的水資源保護(hù)法規(guī)中都是目標(biāo)式的宣言，普遍存在著原則性和倡導(dǎo)性的內(nèi)容以及處罰力度弱等問題，具體可操作的制度很少，如水法的第25條、第35條、第50條；水污染防治法的第37條；農(nóng)業(yè)法的第19條等。相關(guān)單行法禁則多，罰則少，對某些違法行為處罰力度不夠，罰款額度過低等。沒有具體的制度保證，水資源保護(hù)工作也就不可能搞好。
4、農(nóng)業(yè)水資源的執(zhí)法薄弱
首先，執(zhí)法缺位。根據(jù)國家環(huán)?？偩值慕y(tǒng)計，在2005年的環(huán)境執(zhí)法中，共處理了311名責(zé)任人。但事實上，追究責(zé)任人的難度依然比較大：一是對地方政府責(zé)任的追究有一些阻力，有些地方甚至公然出臺保護(hù)政策。一些地方政府下發(fā)文件，建立所謂的“企業(yè)寧靜日”，要求1個月有25天不能去企業(yè)執(zhí)法，這種情況在我國部分省或部分地區(qū)都存在。
其次，違法成本高、守法成本低。如對環(huán)境污染事故有行政處罰權(quán)的地方環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法的強度比較薄弱，水污染防治法實施細(xì)則第43條規(guī)定：“依照水污染防治法第53條規(guī)定處以罰款的，按照下列規(guī)定執(zhí)行：（一）對造成水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，按照直接損失的20%計算罰款，但是最高不得超過20萬元；（二）對造成重大經(jīng)濟損失的，按照直接損失的30%計算罰款，但是最高不得超過100萬元。”這樣的規(guī)定明顯帶有對企業(yè)違法行為姑息的嫌疑，使得污染企業(yè)的違法成本非常低，造成環(huán)境保護(hù)行政部門的執(zhí)法面臨毫無威懾力的窘境。
再次，執(zhí)法隊伍人員不足，素質(zhì)不高。機構(gòu)臃腫是我國政府部門長期存在的一個問題，但是在環(huán)境保護(hù)行政管理部門卻是個例外。這與我國長期以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心，對環(huán)境資源保護(hù)重視不夠不無關(guān)系。如黑龍江省環(huán)境保護(hù)局，作為省一級的環(huán)境保護(hù)行政主管部門卻存在著人員明顯不足的現(xiàn)象：日常的執(zhí)法人員僅有十幾人，在這些人員中，竟然沒有一人是學(xué)習(xí)法律專業(yè)的；哈爾濱市農(nóng)委，60多人的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍中只有四人學(xué)過法律。這樣的執(zhí)法隊伍，很難滿足我國農(nóng)業(yè)水資源管理中行政執(zhí)法的需要，不利于農(nóng)業(yè)水資源相關(guān)法律法規(guī)的有效實施。