美國高等教育探討論文(2)
美國高等教育探討論文
美國高等教育探討論文篇二
《美國高等教育的分權與共治》
摘要：美國高等教育管理的特色是分權與共治。其高等教育分權具有四種呈現(xiàn)方式：梯次分權、水平分權、形式分權和類型分權。其高等教育共治按照權力交織的特點可分為宏觀共治、微觀共治、交叉共治和彈性共治。通過科學合理的權力分配和責任分擔，美國高等教育達成了多元利益主體的平衡，實現(xiàn)了多元共治的目標，保障了高等教育質量，增強了高等學校的靈活性和適應性。
關鍵詞：美國;高等教育;分權;共治
美國是一個地域遼闊、文化多元的國家，也是一個地方分權的聯(lián)邦制國家。多元、異質的高校有效地適應了社會需求的變化，自成一體的學術機構相互競爭，追求卓越。這些都得益于美國極具特色的高等教育治理模式，大學保持精神獨立，政府適度介入，社會廣泛參與。各種權力彼此制衡、相輔相成。這種分權共治模式有著偉大的力量，既促進了高等教育的多樣分化，又維持著高等教育的質量標準，各利益相關主體基于一種共同的理念，在法律規(guī)則的約束下，各司其職，各負其責，形成了完美的大學網絡和全國性的學術秩序。
一、美國高等教育的分權
哈曼指出，治理概念在廣義上被用來指稱高等教育系統(tǒng)和大學的組織方式、權力是如何分配和使用的。高等教育分權，是指高等教育系統(tǒng)內外各利益相關主體共同分享權力的過程和結果。高等教育分權是政治領域的分權在高等教育領域的體現(xiàn)，教育規(guī)劃者為了應對自身合法性危機的困境和外部環(huán)境的壓力，將高等教育權力在不同權力主體如中央政府、地方政府、市場和高校之間進行分化、轉移與重組，形成多種維度的高等教育分權。
1.高等教育的梯次分權
美國高等教育的梯次分權，存在著六個層次(見圖1)，從上到下依次為：
中央政府、州政府、聯(lián)合大學、大學、學部或學院、研究所或系。Ⅲ傳統(tǒng)大學包括后三個層次，前三個層次在它的上面。最高一級是聯(lián)邦政府，但由于美國實行的是地方分權制，舉辦高等教育的權力主要集中在地方，州政府得到聯(lián)邦政府的法律授權對高等教育承擔主要責任。聯(lián)邦政府與州政府之間的分權，主要體現(xiàn)為在憲法的約束下各司其職、相互監(jiān)督的機制。根據美國憲法規(guī)定，所有教育的權力隸屬于各州，聯(lián)邦政府不得利用中央權力去控制各州教育的發(fā)展，也不能直接管理任何學校(若干所軍事院校除外)，各級各類學校接受當地政府領導。高等學校也不例外。聯(lián)邦政府和國會一般只是通過立法手段、財政資助和簽訂科研項目合同等方式對公立大學和私立大學施加間接影響。1980年，美國正式成立中央教育管理機構——聯(lián)邦政府教育部，但其職權十分有限，只是負責每年分配部分聯(lián)邦基金到學校，監(jiān)督教育法律法規(guī)在各州的執(zhí)行，教育管理權仍由各州執(zhí)掌。在梯次分權的第二級，州政府根據本州的實際情況，制定州高等教育法和高等教育管理規(guī)則，實施對本州高等教育事業(yè)的規(guī)劃與管理。公立大學由州政府或地方政府資助。由州政府領導：私立大學由私人團體、宗教組織、企業(yè)公司等共同資助，由主辦者領導，并接受州政府的指導。
進一步分析高等教育的梯次分權，可以發(fā)現(xiàn)，在美國高等教育系統(tǒng)中、國家級的正式權力比較小，中間級(州、聯(lián)合大學、大學)的組織較強，基層(學院和系)在人事和課程方面有很大發(fā)言權。自成立以來，聯(lián)邦教育部的功能一直限制在比較小的范圍內，其對于高等教育的干預主要集中在教師科研經費資助和學生學費資助兩個方面。中間級(州、聯(lián)合大學、大學)的組織較強，州政府和大學董事會在重大決策中擁有較大權力。在美國的一些州，比如：加州在大學之上具有“超級結構”(superstructure)聯(lián)合大學，形成一個多校區(qū)系統(tǒng)，但多屬于松散型的聯(lián)合。在大學內部，美國大學采用校、院、系三級構成的組織形式，校長在學校發(fā)展中起到外聯(lián)內治的關鍵作用，基層(學院和系)在人事和課程方面有很大發(fā)言權，但在其他方面權力很小。
美國高等教育系統(tǒng)總體上呈現(xiàn)出“兩頭小中間大”的權力格局，各層次的權力相互依托，形成一個花瓶型的梯次分權，因此，有學者將其權力配置模式概括為“強有力的中層管理”。進入到21世紀之后，美國高等教育又出現(xiàn)權力分配新趨勢：教授們的專業(yè)權威在基層機構得到加強，行政人員的官僚權威在中層機構得到強化，董事和其他校外人士的公眾權威在州和國家一級得到加固。
2.高等教育的水平分權
美國高等教育系統(tǒng)在水平方向主要存在三個方面的力量：政府、市場和大學。這些力量的相互作用，形成一個動態(tài)平衡的協(xié)調機制，伯頓·克拉克將之圖解成一個權力的協(xié)調三角形。三角形的三個頂端分別代表影響大學發(fā)展的三種主要力量：國家權力、學術權威和市場。三角形的每個角代表一種形式的極度和其他兩種形式的最低限度。根據美國高等教育新近的發(fā)展和相關研究，“三角協(xié)調圖”頗能反映美國高等教育系統(tǒng)的權力分配及治理結構。在“三角協(xié)調圖”中，美國的位置處在“市場”和“學術權威”的正中間，“國家”的影響相對較弱，三種力量總體平衡，結構穩(wěn)定。
美國高等教育的水平分權實現(xiàn)了三權鼎立，相互制衡的穩(wěn)定格局，政府、市場和大學共同發(fā)揮作用。美國的高等教育領導機制采用國家監(jiān)督模式，政府對于大學采取的是遠距離遙控。在大學與市場的互動中起到平衡作用——政府提供寬闊的參數，大學按照自身的邏輯開展活動，市場則發(fā)揮激勵和調節(jié)作用。對于高等教育的六大政策領域——總規(guī)劃與決策、預算與財政、招生方法與入學機會、課程與考試、教學科研人員的聘用、科學研究的決策模式，美國的政府通常只直接參與前兩個政策領域的決策，后四個政策領域多由大學來決策。但是，某一政策領域的決策權很少由某一方所壟斷，市場和社會公眾對高等教育發(fā)展規(guī)劃的制定、大學招生和科研項目的選定均有較大程度的影響。
3.高等教育的形式分權
美國高等教育的形式分權主要有四種：權力分立、權力分散、權力下放和權力委托。權力分立是指高等教育權力依據法律在不同權力主體之間進行合理配置，是美國高等教育分權的主要方式。權力分立也叫權力分享，它是一種政治分權，權力分立的同時要求責任分擔。權力分立既包括水平分權，也包括層次分權。比如：聯(lián)邦政府、國會和法院分別擁有高等教育領域的行政、立法和司法權;美國憲法規(guī)定了高等教育屬于州政府管轄范圍，于是形成了一個由50個州高等教育分系統(tǒng)而構成的松散聯(lián)合體。權力分散是指高等教育管理權力或其他權力從權力中心分散開來，轉移到許多不同權力主體，“去中心化”是其顯著特征。權力分散是一種結構分權，是美國大學微觀治理的表現(xiàn)形式，是不同利益主體按照契約共同參與大學管理，權力分散意味著職能交叉和利益共享。權力委托是中央當權者把職權“借貸”給較低層級的政府或像教堂這樣的半自主組織，或者大學董事會將大學管理權交給校行政管理層，是一種功能分權，委托出去的職權是可以收回的。權力委托意味著一種代理關系，是建立在信任的基礎上，權力委托的同時需要有相應的權力監(jiān)督。權力下放則是高等教育的權力從較高層次下移到較低層次，是一種行政分權，是教育分權的一種更全面的表現(xiàn)形式。財政、管理或教學方面的職權轉移是長期的和穩(wěn)定的，不會因政府官員的一時沖動而被收回。權力下放可分為四種形式：(1)權力下放到地方。賦予地方政府更多管理高等教育的權力;(2)權力下放到大學，主要通過一些財政手段把教育經費直接劃撥到大學，或與大學簽訂合同而直接賦權給大學;(3)權力下放到中介機構，由中介機構負責高等教育評估、教育咨詢與服務;(4)權力下放到教授和學生，使教授對學術事務具有較高程度的發(fā)言權，學生在民主管理和課程選擇方面發(fā)揮積極作用。
4.高等教育的類型分權
高等教育的類型分權在兩個層面展開：高等教育系統(tǒng)的權力類型和大學的權力類型。美國的高等教育系統(tǒng)是一個多中心、多層次的網絡結構，各種力量交錯縱橫，形成多種多樣的權力類型。參照伯頓·克拉克對高等教育的權力模式的研究資料，將美國高等教育系統(tǒng)的權力具體分為7種類型，并在表1中加以說明。美國大學的權力分類則主要參考NEA(全美教育協(xié)會)和oEcD(經濟合作與發(fā)展組織)的分類方法，在此基礎上加以綜合，對大學的權力類型進行描述。
比較美國高等教育的類型分權和大學的類型分權，發(fā)現(xiàn)兩者竟有驚人的相似之處。首先。高層權力都是三權分立，互相牽制，高等教育的政治權力由立法、行政和司法三個部門共同實施，大學的總體規(guī)劃決策權也由董事會、校長和評議會三方共同實施，大學總體發(fā)展規(guī)劃涉及內部和外部的各色人等，所有這些人都有需要保護或追求的利益。其次。各種權力分工各有不同，互相補救。政府權力對高等教育進行宏觀管理，董事權力對大學重大事務進行決策，院校行政權則對大學進行具體管理。在高等教育系統(tǒng)中，除了大學教授形成的學術權力之外，還有更廣泛的行會權力和市場權力。在大學結構內部，財務和資產等事務的決策權力是高層管理的權力范疇，招生、學科與課程設置、研究決策等事務的決策權力則構成大學基層組織的權力范疇。在高等教育的總目標下，各類型權力相得益彰，各方人員各盡所能，各取其志。這種分權模式是歷史形成的，但也有刻意設計的成分。美國高等教育交由地方統(tǒng)管，確保了事權與財權的統(tǒng)一，合理調節(jié)了辦學規(guī)模與生源流量;法人一董事會制確立了大學的辦學自主權，同時保證了校外人士的廣泛參與和充足的資金來源;大學層級分享較大權力，利于學術機構的自主創(chuàng)新，有益于大學之間有序競爭和院校特色的形成。
二、美國高等教育的共治
共治是美國高等教育的治理模式，也是高等教育分權的直接目標。為了達成共同的目標，高等教育系統(tǒng)的各權力主體或緊或松地建立起同盟關系，本著協(xié)商一致、彼此分擔的精神，妥善處理相互之間的分歧和矛盾，在追逐自身利益的同時采取聯(lián)合行動。美國高等教育的共治按照其權力交織的特點可分為宏觀共治、微觀共治、交叉共治和彈性共治四種方式。
1.高等教育的宏觀共治
聯(lián)邦制深刻影響著美國的教育體制，在高等教育中主要表現(xiàn)為兩級共治。美國憲法將管理高等教育的權力授予州政府而沒有規(guī)定聯(lián)邦政府的義務，但這并不意味著聯(lián)邦政府在高等教育事業(yè)中無所作為。相反，聯(lián)邦政府對高等教育的影響是廣泛而深遠的。建國以來，美國聯(lián)邦政府一直致力于扶持高等教育，從19世紀聯(lián)邦政府贈地建農工學院，到20世紀設立大學生學習資助項目，聯(lián)邦政府對高等院校及學生的影響是多樣的，這既源于深厚的歷史傳統(tǒng)。同時又出于現(xiàn)實的政策需要。如今聯(lián)邦政府為高等教育提供的經費占高校總經費的15%左右，最主要的有兩項經費，一是大學生直接貸款，二是對大學科研及發(fā)展的資助。在這兩方面，聯(lián)邦政府的經費遠遠超過州政府。
美國高等教育的兩級共治尤其體現(xiàn)在聯(lián)邦政府和州政府共同致力于州立大學的發(fā)展方面。美國是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府向來不對高等教育進行直接監(jiān)督和控制，高等教育由各州負責。聯(lián)邦政府在州立大學發(fā)展過程中所扮演的角色主要是資源提供與條件創(chuàng)造者，多為宏觀調控而少直接干預，主要通過各種立法與規(guī)章制度推動并規(guī)范州立大學的發(fā)展，同時適時填補一些州政府無法觸及的空白。州政府在州立大學發(fā)展過程中所扮演的主要角色是資源提供者、管理協(xié)調者以及決策支持者。在州憲法的約束下，直接參與州立大學的總體規(guī)劃與決策。
2.高等教育的微觀共治
美國高等教育的微觀共治即大學“共同治理”，主要指大學董事會、行政管理部門、教師、學生等各類成員共同參與大學治理。美國大學微觀治理的特色是實行董事會領導下的校長負責制，大學內部領導體制中十分強調董事會和校長的作用——董事會掌控大學，校長是大學的法人代表和執(zhí)行官。美國的公私立大學，其組織系統(tǒng)的頂端都是董事會。董事會是大學的最高權力機構，擁有廣泛的權力，決定學校的大政方針，任命校長和重要官員。制定學校的重要規(guī)章制度、發(fā)展規(guī)劃及財政預算。董事會之下的首席執(zhí)行官員是校長，校長是大學的最高行政負責人，向董事會負責，管理學校的各項事務。學術評議會是大學學術管理的專門機構，按院或學科分配名額產生，學術委員會主要由學術人員組成，從助理教授到終身教授，也包括少數行政管理人員和學生代表，他們在委員會皆具相同地位和平等權力。評議會的職責因校而異，一般在大學章程中規(guī)定。主要職責包括決定課程計劃，確定錄取標準和學位標準，決定校內各種教學、科研設施的使用，確定教師與科研人員的聘任與晉升等等。董事會、校長、評議會三方共治，校、院、系三級共治，彼此協(xié)調一致、相輔相成，形成一個完整的治理結構。
美國大學治理的另一特色是校外人士參與大學治理，主要表現(xiàn)為董事會成員的介入。董事會成員主要由校外代表構成。其中公立大學的董事會成員往往由州政府任命或由公眾選舉產生，通常包括州長、州教育長、大學校長、大學事務局長等。私立大學的董事會由前董事和校友會選舉產生，大財團、基金會、公司和校友是其主要的成員來源。近年來美國公私立大學的界線日趨模糊，公立大學逐步向社會籌資，政府亦時常給予私立大學經濟補助：公立大學董事中，工商界知名人士和企業(yè)財團老總等人員在增加，私立大學董事中，政府官員的數量也在逐漸增加。投資主體的增加。導致董事會成員構成多元化，增強了大學的共同治理。
3.高等教育的交叉共治
高等教育的交叉共治是指高等教育治理過程中各種權力的宏微滲透、縱橫交錯管理。在以前，美國聯(lián)邦政府和州政府很少介入大學內部事務，大學自治程度較高，尤其是私立高校，由于不存在財政上的直接依附關系，政府對私立高等院校幾乎不存在什么影響。然而。從20世紀70年代起，州政府在美國高等教育管理中扮演著日益重要的角色，僅1972年就有47個州建立了高等教育董事協(xié)會來統(tǒng)籌全州的高教管理事務，而在此之前，州立高等教育管理系統(tǒng)的傳統(tǒng)角色主要是在計劃、預算評估、項目評估及管理等方面發(fā)揮協(xié)調作用，很少觸及影響高校的內部機制，特別是學術自治權。到了90年代，以績效為導向的高教經費分配政策發(fā)展迅速，各州把高教資金的分配與高校業(yè)績相掛鉤。截止2000年，已有18個州采取績效撥款政策，28個州采取績效預算政策。這些變化表明州政府已逐漸開始介入大學內部治理。在原有的橫向協(xié)調的基礎上，政府與大學之間的關系開始出現(xiàn)更多的縱向控制，政府和大學的交叉共治特征日益顯現(xiàn)。
美國高等教育的交叉共治還體現(xiàn)在董事會的權力委托和校內權力的互動方面。董事會管理制度是美國大學的頂層設計，董事會作為大學的最高決策與審議機構，與大學的另外兩個權力主體——校長和學術評議會構成權力委托關系。大學董事會將學校內部日常事務的管理權力委托給校長，將校內的學術管理事務權力委托給學術評議會。在校內治理中，學術和行政分別在校、院、系三個層面互動，權力相互交織。以密歇根州立大學為例，在校內治理結構的頂層，董事會不僅與以校長為首的行政治理層互動，也與以教師聯(lián)絡員為代表的學術治理層互動，甚至還與學生聯(lián)絡員互動。在此結構的下端，行政治理層則與校學術治理組織(包括校學術評議會、教師執(zhí)委會、學術委員會和教師委員會)形成互動關系。
4.高等教育的彈性共治
從國際比較的角度來看，美國高等教育是世界上最為多樣化的分權共治和市場導向的系統(tǒng)。美國大學的權力關系是典型的教師、行政管理人員、校外人員和學生共同作用的彈性共治模式。當然，對于不同類型的美國大學，校內外各種人群共同治理的方式和強度是有所區(qū)別的。近年來受管理主義風潮的影響，美國大學的行政力量有逐步增強的趨勢，行政管理人員對大學內部事務逐漸擁有較為廣泛的權力，大學教師的權力有所壓縮。而在一些老牌的研究型大學，教授尤其是終身教授對學校的學術事務和內部治理仍然起著決定性的作用。
美國高等教育的彈性共治也表現(xiàn)在高等教育的州際差異和中介組織的彈性參與上。美國各州之間的公立高等教育結構存在較大差異，高等教育機構與形式多樣分化。而且也還處于不斷地改革和調整之中。同時隨著高等教育的外部影響因素增加，各種中介組織在規(guī)范高等教育的發(fā)展和保證高等教育的質量方面發(fā)揮了積極的作用。比如：美國大學協(xié)會(AAu)在提升美國大學的研究生教育質量和推進大學科研事業(yè)的發(fā)展上曾起到了至關重要的作用，美國大學教授協(xié)會(AAuP)更是在保障大學自治和教授權利、實現(xiàn)行業(yè)自律等方面功不可沒。
總之，通過科學合理的權力分配和責任分擔，美國高等教育達成了多元利益主體的平衡，實現(xiàn)了多元共治的目標，增強了高等學校的靈活性和適應性。這也啟示我們，大學制度設計應該體現(xiàn)對教師和學生的正確價值和行為導向，在治理過程中尋求法人主義和學院式風格間的平衡，各所院校應根據自身的特點尋求適宜的管理模式，沒有一個所有院校都可以采納的模式，高等教育需要異質的、動態(tài)化的、處于多樣平衡下的彈性模式。
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