有關教育政策法規(guī)若干思考的論文(2)
有關教育政策法規(guī)若干思考的論文
有關教育政策法規(guī)若干思考的論文篇二
《建立學習型城市教育政策與法規(guī)保障體系的若干思考》
摘要：本文著重說明學習型城市與教育政策、法律之間存在的客觀聯(lián)系，說明學習型城市的良好實施需要有政策及法律保障，并通過中國目前的終身教育及學習型城市教育政策、立法現(xiàn)狀，分析國內學習型城市建設教育政策及法規(guī)保障體系中存在的問題，提出完善學習型城市教育政策與法規(guī)保障體系的若干思考與建議。
關鍵詞：學習型城市;教育政策法規(guī);保障體系
作者簡介：郭杰文，廣州市番禺區(qū)廣播電視大學，法學講師;沈博，中共廣東省委宣傳部，主任科員。
中圖分類號：D601文獻標識碼：A文章編號：1009-0592(2015)12-164-04
建設學習型城市是實現(xiàn)學習型社會的重要基石。從上世紀90年代末開始，國內大約有超過一百多個大中型城市對建設學習型城市開展了探索，并累積了大量的建設經驗，取得了相當分量的工作成績，相關工作的開展也受到了世界各國的大力關注。學習型城市的建設，是踐行社會主義核心價值觀以及提升我國核心競爭力和社會主義社會文明程度的重要體現(xiàn)，也是推動國內經濟轉型升級、城市綜合實力提升和新型城鎮(zhèn)化建設的重要抓手，同時對于滿足人民群眾日益增長的學習熱情和素質全面發(fā)展有著十分重要的意義。其中關于學習型城市教育政策及法規(guī)保障體系的建設更是保障學習型城市建設的重中之重。
一、關于學習型城市教育政策與法規(guī)保障體系建設的一些基本概念
學習型社會的發(fā)展歷程是一種以理論描述來刻畫現(xiàn)代社會發(fā)展特征的方式，具體含義是：隨著信息科技的迅猛發(fā)展，在信息與知識急劇膨脹的背景下，知識的更新頻率加快，創(chuàng)新的周期縮短，社會發(fā)展對于人群的素質要求不斷提升，人力資源開發(fā)與經營的理念的增強，學習已經成為社會中個人、組織以及相關機構發(fā)展的迫切需求。本文重點研究和探討的是學習型城市建設的相關理念。
(一)學習型城市建設的基本概念
真正切實有效的學習型城市建設首先應該是一種公共政策，而不是簡單的技術層面的教育、教學或者資源互動軟硬件的建設。即：學習型城市建設與“城市內的學習”的內涵不同。
“學習型社會”的概念是由美國著名學者羅伯特・哈欽斯在上世紀60年代首次提出的，與聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會提出的終身教育概念在內涵上基本一致。華東師范大學比較教育研究所1996年出版的《學會生存-世界教育的今天和明天》的核心思想就是建設不斷學習的氛圍，該書重點關注了“終身教育”和“學習型社會”這兩個概念，并把學習型社會建設作為未來社會的構建目標和理想形態(tài)。在這樣的背景下，“終身教育”和“學習型社會”的概念就在世界各國快速傳播，成為了世界各國、地區(qū)、以及各國國內社會團體推進和實施教育改革和教育發(fā)展的指導原則，成為世界各國推動社會進步與發(fā)展的核心目標。從上世紀七十年代世界各國教育發(fā)展的背景來看，學習型社會概念的提出，最直接的原因是教育領域自身發(fā)展與改革的必然要求。此時的世界歐美發(fā)達國家在普及了中小學教育的基礎上，高等教育的普及也有了較大的發(fā)展。
我國的學習型社會建設以學習型城市建設為核心和突破口。從2002年開始至今的十多年間的發(fā)展過程來看，不斷發(fā)展的社會主義市場經濟和城市化進程為學習型城市的建設提供了堅實的物質基礎和制度保證。無論是從上世紀90年代至2002年的起步階段，還是2003年至2010年的探索發(fā)展階段，或者是2011年至今的大力建設階段，國家各個職能部門、北京、上海、廣州等國內各個大型城市對于學習型城市的建設的投入和制度保障都體現(xiàn)了公共政策的基本特性。
學習型城市的真正含義應該是在當下的公共政策和法律法規(guī)調整框架下，以學習型社會建設的各種理論成果為指導，通過以城市為載體的連續(xù)的學習型社會建設、項目投入，來調整學習型城市建設中的各個群體與個人的利益，使之趨于合理均衡，通過終身學習的方式進一步推動人的發(fā)展與完善，從而推動整個城市的進步與發(fā)展。
(二)學習型城市建設實施層面對法律制度的需求
1.“學習型城市建設是一種人的生活方式的轉變，核心是樹立終身學習的觀念與氛圍”，從某種意義上來講一個人終身學習觀念和學習氛圍及學習環(huán)境的實際建立比紙面的文字規(guī)劃更為重要。
隨著教育理念的不斷發(fā)展，當今社會已經認識到一個普遍問題，那就是現(xiàn)有的校內教育體系不能全面滿足社會發(fā)展對教育的全部要求，教育發(fā)展與當代社會、教育發(fā)展與學習參與人、教育發(fā)展與信息科技、教育發(fā)展與知識獲得之間，實際上應該建立一種怎樣的科學發(fā)展的模式?
教育發(fā)展的本質問題是：從人類社會形成以來，教育的定位就是為了傳承一種技能或者知識，并以特定的方式、場景、地點來演繹生存技能或者為特殊行業(yè)及職位的存在的準備。教育依靠自身的定位來向人們灌輸和傳授傳統(tǒng)范圍的知識，并且這種看法必然被人們所認同。而且，原來的那種可以通過一陣子學習一勞永逸的獲得終身受用的知識或技能的想法已經與時代發(fā)展格格不入，人們應該學會如何持續(xù)的學習、不斷的提升技能以適應社會。
教育與學習之間的關系應該是相輔相成的，學習更應是一種生活態(tài)度與生活方式，學習有階段性，但是學習永無終點，終身學習是不斷完善自我、提升自己的最佳的途徑，更是一種良好的生活的態(tài)度和生活方式。學習型城市的建設讓個體處于一個良好的學習氛圍與學習環(huán)境中，提供種種的學習的物質基礎與制度便利。
從人的生活態(tài)度的提升角度而言，學習型城市的建設是一個動態(tài)的不斷前進的過程，會隨著人的需求和認知的提升而不斷發(fā)展和完善。
2.作為一種公共政策的學習型城市建設，在制定、實施過程中會涉及到相關利益主體之間的社會、經濟關系及其糾紛，法律是最有效的處理手段。
學習型城市建設的首要任務就是要建立“沒有圍墻的大學”，倡導“終身學習、全民學習、人人學習”，倡導所在城市內的個體學習一生，不再劃分學習階段和工作階段，學習形式、形態(tài)多樣。由此帶來在城市內部的各個角色：政府職能部門、市民、企事業(yè)單位、外來人口等多方的因學習權利獲取和保證而帶來的關系處理、糾紛解決等問題，學習型城市建設的一個重要作用就是調整這一系列的利益關系，而當矛盾激化無法調和的時候，則只能通過法律手段予以解決。因此，建立學習型城市建設的政策和法律保障體系，才能做到有法可依，避免人治和混亂，實現(xiàn)公平公正。
(三)學習型城市建設管理各方對法律制度的需求
學習型城市建設的范疇：宏觀規(guī)劃與微觀教育之間、對城市內各類型居住人口的教育需求考察。
1.政府作終身教育組織者的行為需要進行保障與規(guī)范，作為一種公共政策的提供，需要人財物的保證，物質條件的保證的基礎就是法律。
2.終身教育參與機構的合法權益的保護。城市內部政府職能部門、企事業(yè)單位、開放大學、教育機構、市場化教育主體、培訓主體等開展學習型城市建設，推動終身教育中的行為準則的規(guī)范、利益調整需要法律來維護。
3.城市內居民。這包括兩部分：一部分是戶籍人口、另外一部分則是外來務工人員。作為學習型城市的建設對于戶籍人口和外來人口的服務應該是差異化提供，但是保證服務及政策落實的基礎也是法律及政策。
4.關系調整。組織者、參與者及居民個人三者之間在終身教育實踐、參與學習活動中的關系調整、糾紛處置、利益沖突等等都需要法律、政策制度來作為規(guī)范。
(四)小結
學習型城市建設作為一種惠及全體市民的公共政策，其特有的屬性就是公共利益的考量，與保障社會秩序、體現(xiàn)國家意志的法律制度之間有著天然的緊密聯(lián)系。
學習型城市建設中的設計、規(guī)劃、實施等階段出現(xiàn)的城市內部各個角色和群體的利益沖突只能通過法律手段予以解決，學習型城市建設作為新時期新興的公共教育政策，為維持政策的穩(wěn)定性和權威性，在付諸實踐的過程中必須要有制度化、系統(tǒng)化的法律法規(guī)體系給予約束和規(guī)范。
二、學習型城市建設保障體系與教育政策法規(guī)保障體系立法現(xiàn)狀
(一)我國臺灣地區(qū)的終身教育的立法現(xiàn)狀
我國臺灣地區(qū)目前對于終身教育方面的法律法規(guī)主要有“終身學習法”以及“成人教育法”，終身教育立法相對比較完善，適應了社會發(fā)展對各行業(yè)人才需求的需要與對成人教育實際學習需求發(fā)展的需要。
我國臺灣地區(qū)成人教育方面的法律主要特點在于：
1.法制化及系統(tǒng)化。臺灣地區(qū)成人教育通過立法形式形成了成人教育法律體系的系統(tǒng)化和法制化，大力促進了臺灣地區(qū)成人教育法制建設。
2.辦學思路清晰明確。根據臺灣省的成人教育法的規(guī)定，對于45周歲以下的成年人，在沒有完成國民教育的情況下，都必須參加成人基本教育。實現(xiàn)對廣大成人的教育和培養(yǎng)，切合終身教育的理念。
3.對各種學習形式均公正對待。臺灣地區(qū)的成人教育立法，以學習成果認定制度，來保證參加教育的學生可以通過不同的學習路徑獲得的學習成果得到普遍認可。這就從根本上系統(tǒng)化地推動臺灣地區(qū)成人教育朝著開放、無約束的方向發(fā)展，并且可以根據不同的需求將各類各級教育機構進行優(yōu)化整合，從而形成終身教育發(fā)展的合力。
(二)我國香港特別行政區(qū)關于終身教育的立法現(xiàn)狀
香港特別行政區(qū)沒有專門的《終身教育法》，該地區(qū)的終身教育理念的推動是通過政府一系列公共教育政策來體現(xiàn)。
董建華特首在《2000年施政報告》中提出了“終身學習，全人發(fā)展”的教育發(fā)展綱領，啟動新一輪的教育改革。為此，2000年初，香港教育統(tǒng)籌局推出了以《創(chuàng)造空間，追求卓越》為主題的整體教育改革方案;2000年9月，又發(fā)表了《終身學習，全人發(fā)展》為主題的關于香港教育制度改革建議。
之后的2003年，香港特別行政區(qū)政府為了克服“非典”帶來的不利因素影響，在巨大財政赤字的壓力下，依然繼續(xù)支持發(fā)展教育事業(yè)的相關政策。時任特首董建華先生在2003年度的施政報告中提出，香港特區(qū)政府將“完善已經初見成效的各項教育改革，善用教育資源，提升教育素質，鼓勵終身學習和加強人才培訓。”并重點闡述了“盡管我們面對必須解決的財赤問題，但我們仍將堅持對教育的投資。”
同時，香港特區(qū)政府采取了一系列的措施來推進高等教育的發(fā)展，主要有：一是香港立法會財務委員會批準政府核發(fā)港幣12.5億元的免息貸款，用于香港大學、香港理工大學、香港浸會大學、明愛教育機構興建校舍;二是成立“10億港元等額補助金”，為相關籌到私人捐助的學校進行一比一的資金配套;三是香港特區(qū)財政司司長在2003年至2004年度財政預算案演講稿中又建議，把現(xiàn)行的慈善捐款免稅上限，由10%提高至25%。這一系列的舉措在鼓勵社會各界進行教育捐助的同時，又減輕了政府的赤字壓力，并且為香港高等教育的發(fā)展開拓了資金渠道。同年7月1日，香港立法會又通過香港特區(qū)教育統(tǒng)籌局的建議，解除了對大學薪酬的限制性規(guī)定，建議授權香港八大院校自行決定教職員薪酬標準，使院校在聘用雇員時有更大自主權，增強了香港高等院校吸引海外優(yōu)秀人才的競爭力。
香港教育統(tǒng)籌局制訂了短期(2002-2004年)和長期(2005年以后)的實施步驟。有關具體計劃已開始實施。通過實施教育改革，香港學生受教育的環(huán)境、模式和效果都將大大改善和提高，教育資源將更加充裕，建立多元化、多層次、多渠道的教育體制，實現(xiàn)終身學習，全人發(fā)展的理想。
(三)大陸地區(qū)終身教育立法情況
1995年，終身教育概念被寫入《中華人民共和國教育法》。
大陸地區(qū)第一部終身教育地方法規(guī)是2005年7月29日通過的《福建省終身教育促進條例》。上海市于2011年1月5日出臺了《上海市終身教育促進條例》;山西省太原市于2012年9月28日出臺《太原市終身教育促進條例》。國內的一些專家學者也不斷在呼吁加快《終身教育法》的立法進程，例如2008年兩會、2011年、2013年兩會上都有專家學者提出立法建議。
三、學習型城市建設教育政策及法規(guī)保障體系中存在的問題
(一)立法認識不足，依法開展推動學習型城市建設的觀念有待加強
以廣州市為例，部分城市市民和群眾對學習型城市建設的立法工作理解上存在偏差，認識上存在片面和不足，嚴重阻礙了學習型城市建設的立法進程和立法進度。例如，部分群眾和市民認為學習型城市不屬于法律法規(guī)調整的范疇，也有部門和個人因自身知識和水平的限制不能從政府的戰(zhàn)略層面去認識推動學習型城市建設的戰(zhàn)略內涵，在工作和生活中缺乏動力參加學習型城市的建設;有的市民片面理解學習型城市的建設意義，無法履行作為市民參與學習型城市立法建設的相關義務;同時缺乏依法學習的觀念和習慣，認為整個社會如果都在搞人人學習，自己就會跟著學習，缺乏主觀能動性;而且漠視自身的學習權利，沒有用法律武器維護自身學習權利的意識，參與學習的過程中流于形式不注重內容。
(二)終身教育立法缺失
國內很多城市每年都在開展各種類型與層次的教育培訓，但是與歐美發(fā)達國家相比而言，教育水平還存在巨大差距。首先是輕學力但是重學歷。從法律層面來看，缺少地方性教育立法，輕視學歷后的技能培訓以及知識更新教育，重視校內教育與一次性教育以及學歷教育的問題較為突出。其次是終身教育地方法規(guī)的法律體系有待完善。與歐美發(fā)達國有著有完善的終身教育立法實際而言，我國各個城市的終身教育立法進程滯后，以廣東省廣州市為例，廣州市至目前也仍未對終身教育進行立法，從而無法對終身教育體系進行系統(tǒng)化完善。最后是實施終身教育的網絡有待進一步構建和完善。現(xiàn)在，廣州市政府已經明確由廣州電大和廣州城市職業(yè)技術學院進行全市學習型社區(qū)和網絡建設，但缺少法規(guī)明確網絡建設和學習型社會建設的路徑、經費保障和長效化建設，推進的速度有待進一步加強。
(三)學習型城市的立法主體培育不夠
學習型城市構建的法律意義上的實施主體的關鍵環(huán)節(jié)是要落實到人，特別是要落實到不同的政府機關、企事業(yè)單位的管理層。而目前廣東省廣州市的各個黨政機關、企事業(yè)單位和學校、街道和社區(qū)、家庭和個人等社會參與主體，有需要更新知識的壓力和學習的動力，但因工作節(jié)奏太快“安靜不下來”，急功近利思維“重視不起來”，有要求但無考核“堅持不下來”，使得各個學習參與主體還沒有把依法開展學習型城市構建作為自身的天然義務，而積極主動地承擔并予以落實。
四、完善學習型城市建設的教育政策和法規(guī)保障體系建設的思考與建議
根據教育部等七部門《關于推進學習型城市建設的意見》(教職成〔2014〕10號)中關于推進學習型城市法規(guī)制度建設的具體意見“推進終身學習立法進程，進一步明確政府、企事業(yè)單位和個人在終身教育方面的權利、義務和責任。推動地方政府根據實際情況，研究出臺學習型城市建設和終身學習的相關地方法規(guī)與政策。推進各級各類學校(教育培訓機構)實行學分制，積極開展終身學習成果積累與轉換工作試點，拓寬終身學習通道。建立健全與就業(yè)準入、工作考核、崗位聘用、職業(yè)注冊等制度相銜接的終身學習、繼續(xù)教育激勵機制。”對于完善學習型城市建設的教育政策和法規(guī)保障體系建設，筆者建議從以下幾個方面予以完善：
(一)盡快制定《終身教育法》，為學習型城市建設法律保障體系建立綱領性主干法
終身教育法作為學習型城市建設的主干法，這一主干法可以是以終身學習、學習型城市構建為核心內容的主要為終身教育及學習型城市構建而制定的法律，也可以是包含了終身學習及學習型城市運行所需框架的法。
2001年，國家教育部在《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》中提出了要通過調研盡快起草《終身教育法》。從2002年至2007年的5年間，福建省的《福建省終身教育條例》(2005年)這一地方性法規(guī)出臺。國家教育部在2006年又通過《教育部2006年職業(yè)教育工作要點》提出：“加快推進‘終身學習法’立法工作”。從2006年至今的一段時間里，國內相關省市沒有出臺任何一部相關法規(guī)。盡管終身教育立法一度成為全國人大十屆四次會議的提案熱點，國家教育部也成立了《終身學習法》草案起草小組并初步完成了前期立法調研，但就該法律的總體立法進度而言，該項工作進展十分緩慢。據此，本文作者認為《終身教育法》的定位應該是：一是政府指導終身教育、學習型城市建設的根本大法;二是規(guī)范終身教育行為之法;三是規(guī)范學習、推動全民學習的法律。
從韓國的終身教育立法實踐來看，改革教育成為必然之勢正規(guī)學校教育為主，繼續(xù)教育和成人教育越來越受到關注與重視，終身教育的理念被逐漸接受，教育改革發(fā)展面臨著新的契機。
(二)《終身教育法》的立法重點
該法重點考慮六個方面：
1.法律的定位，描述本法立法目的，用語定義界定，組織終身教育、學習型城市建設的有關原則。
2.明確中央政府與地方各城市的任務，對進行終身教育和學習型城市建設的機構、職能、財政支持、經費籌措給予規(guī)定。
3.設立終身工作、學習型城市建設專職管理機構和專職人員，具體負責終身教育、學習型城市建設的具體推動工作。
4.規(guī)定終身教育和學習型城市建設的主要機構是;各級大中專院校、國家開放大學、互聯(lián)網遠程教育機構、企事業(yè)單位的培訓部門、市場化培訓機構、新聞媒體和社會團體。
5.設立個人學分管理銀行，建立個人終身學習電子檔案，類似于人民銀行的個人征信中心，負責統(tǒng)一登記、收集、出具個人終身學習情況，明確終身教育的學分管理的規(guī)定及登記收集程序。
6.罰則。對于執(zhí)行本法不力的單位和個人予以懲罰，從而保證公民終身教育，終身學習的權力，推動學習型城市的建設。
(三)立法應該明確的相關原則
第一，要明確學習型城市建設財政投入的保障機制的原則;第二，要明確建立學習型城市中的各個參與主體的職責和運行目標;第三，要明確學習型城市推動過程中的激勵體系和獎懲體系的原則，建議依法建立學分銀行，保證學習成果及學習效果的可持續(xù)使用;第四，要立法明確建立學習型城市的考核、評價以及驗收體系與建設目標;第五，要立法保障的學習型城市建設的科研與發(fā)展研究原則，建議切實加強建設學習型城市的持續(xù)性研究工作，不斷的吸收歐美各國先進的教育理念，并結合我國實際進行教育改革創(chuàng)新與實踐試點，使得我國的終身教育發(fā)展與國際接軌、并不斷的推動我國經濟社會的持續(xù)快速健康發(fā)展。
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