政府或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)探析

從1998年起，我國(guó)政府實(shí)行積極的財(cái)政政策，利用國(guó)債籌資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用是毋庸質(zhì)疑的。2001年我國(guó)要繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策，主要包括：一是繼續(xù)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國(guó)債；二是發(fā)行特種國(guó)債，以支持西部大開(kāi)發(fā)；三是適當(dāng)改善居民收入，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需。因此，適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)債規(guī)模仍然是我國(guó)目前宏觀調(diào)控政策的理性選擇之一，但國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)大在拉動(dòng)民間投資與消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，無(wú)疑會(huì)加大政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在這一點(diǎn)上，得到國(guó)內(nèi)理論界的廣泛關(guān)注，并已建立起相應(yīng)的國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)定性與定量分析的機(jī)制。筆者認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不同于一般經(jīng)濟(jì)實(shí)體的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政是社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，銀行風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)企風(fēng)險(xiǎn)等最終都有可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅包括國(guó)債債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這種顯形的直接由信用約束帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，從更廣的角度來(lái)說(shuō)，它還應(yīng)包括或然的由道德約束帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。比如：“準(zhǔn)國(guó)債”風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)保障基金缺口風(fēng)險(xiǎn)，銀行經(jīng)營(yíng)與國(guó)企經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等這樣一些由政府提供或明或暗的擔(dān)保而帶來(lái)的不確定性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)）。當(dāng)然，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，要防止全部的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是不可能的，但研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目的是正確認(rèn)識(shí)造成風(fēng)險(xiǎn)的各種因素的產(chǎn)生機(jī)理，并以此為基礎(chǔ)制定相應(yīng)的解決措施。
本文僅從或有負(fù)債角度去探析一下我國(guó)目前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
一、政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的定性分析
2000年7月1日起開(kāi)始實(shí)施的《會(huì)計(jì)法》第十九條規(guī)定，“單位提供的擔(dān)保、未決訴訟等或有事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告中予以說(shuō)明。”或有事項(xiàng)準(zhǔn)則將或有負(fù)債定義為“ 過(guò)去的交易或事項(xiàng)形成的潛在義務(wù)，其存在必須通過(guò)未來(lái)不確定事項(xiàng)的發(fā)生或不發(fā)生予以證實(shí)；或過(guò)去的交易或事項(xiàng)形成的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，履行該義務(wù)不是很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出企業(yè)或該義務(wù)的金額不能可靠的計(jì)量。”據(jù)此，我們不難發(fā)現(xiàn)作為一個(gè)理性的決策者不僅僅要考慮現(xiàn)實(shí)的確定的經(jīng)濟(jì)因素，還要關(guān)注處理各種不確定因素。那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，理性的政府決策者。要在決策時(shí)充分反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就必須引入“或有”’與“隱性”政府負(fù)債等新的概念，以測(cè)度和規(guī)避不確定性風(fēng)險(xiǎn)。
或有債務(wù)的形成機(jī)制與一般確定性的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不同，可以說(shuō)是一種由過(guò)去交易或事項(xiàng)形成的潛在義務(wù)，它相當(dāng)大程度上是以政府道德為基礎(chǔ)產(chǎn)生的，所以這里我們從其基本特征——“或有”、“道德約束”來(lái)探討政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)：
1．首先，應(yīng)明確“或有”的內(nèi)容，它本身就含有隨機(jī)的意思，政府面；臨一些隨機(jī)發(fā)生的事變，就會(huì)做出相應(yīng)的支出，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這種職責(zé)承擔(dān)的概率及其負(fù)債規(guī)模取決于外生條件與內(nèi)生條件。所謂外生條件是指諸如自然災(zāi)害與銀行危機(jī)這樣的突然事變；所謂內(nèi)生條件是指政府對(duì)某些承諾在先的項(xiàng)目的最終責(zé)任，比如：政府出面擔(dān)保（對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)的保護(hù)價(jià)）或保險(xiǎn)的若干投資項(xiàng)目，一旦出現(xiàn)虧損或破產(chǎn)，政府就要拿錢(qián)支付；還有若政府監(jiān)管與規(guī)制的績(jī)效一旦發(fā)生問(wèn)題，造成金融秩序與市場(chǎng)秩序的混亂，這時(shí)中央政府在財(cái)政上也會(huì)面臨事先不曾預(yù)見(jiàn)到的支出壓力。
2．其次，應(yīng)明確“道德約束”是相對(duì)于“信用約束”而言的，我們認(rèn)為國(guó)債的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)債務(wù)關(guān)系或信用手段取得的財(cái)政收入，這里政府憑借信用舉債，相應(yīng)的就有了債權(quán)債務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生，這里必然伴隨著信用風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)由于長(zhǎng)期實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，地方政府無(wú)權(quán)發(fā)行債務(wù)，中央政府擔(dān)任著堅(jiān)持社會(huì)正義與公平的道德義務(wù)。在或有債務(wù)上，中央政府不得不承擔(dān)道義責(zé)任。當(dāng)各種金融投資風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，中央必定出面營(yíng)救，從而在市場(chǎng)上形成道德風(fēng)險(xiǎn)：以中央政府為一方（委托人），以脆弱的銀行體制、低效的國(guó)有企業(yè)、地方政府為另一方（代理人），形成一種委托代理關(guān)系，而政府又無(wú)法對(duì)銀行、國(guó)企與地方政府實(shí)行有約束力的契約關(guān)系、到頭來(lái)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，所有代理人都會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)向中央政府轉(zhuǎn)移，這會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)越出中央政府預(yù)算控制的范圍。
二、政府或有負(fù)債的成因分析
市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的社會(huì)主義改革中，由于投資體制、企業(yè)體制、金融體制改革的深化，政府財(cái)政，尤其是中央政府財(cái)政面臨越來(lái)越大的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性壓力，而政府在制定財(cái)政時(shí)如未留意這種趨勢(shì)的變化，那么風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑會(huì)加大。
1．“準(zhǔn)國(guó)債”風(fēng)險(xiǎn)：所謂“準(zhǔn)國(guó)債”是指各政府部門(mén)所發(fā)行的有財(cái)政擔(dān)保的債券，如行業(yè)主管部門(mén)債券、政府性銀行債券等。這部分債務(wù)也是由法律和合同認(rèn)可的，要求及時(shí)全額償還。與國(guó)債不同的是發(fā)行準(zhǔn)國(guó)債的各行業(yè)主管部門(mén)和政策性銀行都有除財(cái)政撥款以外的收入來(lái)源，所以，他們的借債只能部分地要求財(cái)政償還，中央政府對(duì)這一部分債務(wù)承擔(dān)著信用風(fēng)險(xiǎn)和道義風(fēng)險(xiǎn)。
2．地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：由于我國(guó)法律規(guī)定地方政府不能自行發(fā)債，所以，地方政府債務(wù)主要是地方政府通過(guò)地方信托投資機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)外的借款和地方的國(guó)有企業(yè)以財(cái)政為擔(dān)保的債務(wù)。目前，這部分債務(wù)可以說(shuō)是一個(gè)“黑箱”，誰(shuí)也說(shuō)不清其規(guī)模有多大。這部分債券是由擔(dān)保形成的，即是或有的，不一定要償還的。這部分債務(wù)的承擔(dān)者首先應(yīng)是借債的投資機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)，然后才是地方政府。只有在地方政府財(cái)政難以償還的情況下，中央財(cái)政才可能給予必要的支持。但在這種條件下，又有可能引發(fā)新的道德風(fēng)險(xiǎn)，即地方政府（以及下面將要提到的企業(yè)與發(fā)展銀行）知道反正中央政府會(huì)充當(dāng)最終的支付人，便會(huì)放松自己的努力，從而使風(fēng)險(xiǎn)發(fā)行的概率大大上升。
3．社會(huì)保障基金缺口風(fēng)險(xiǎn)（主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口風(fēng)險(xiǎn)）；長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社保制度實(shí)行的是廣就業(yè)、低工資、多補(bǔ)助的政策，社會(huì)保障所需資金全部由國(guó)家和企業(yè)包攬，個(gè)人不承擔(dān)費(fèi)用且實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒(méi)有積累。在老齡化高峰逼近和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的新形勢(shì)下，現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)保障模式必須改革。目前，我國(guó)確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式，但多數(shù)地區(qū)個(gè)人賬戶是“空賬”運(yùn)行，實(shí)際上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制。為彌補(bǔ)歷史欠賬，支持國(guó)企改革和維持社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)于社保資金的缺口，財(cái)政肯定是要拿出資金來(lái)彌補(bǔ)的。對(duì)于這部分債務(wù)，財(cái)政是不應(yīng)全額負(fù)擔(dān)的，但由于歸還的時(shí)間和數(shù)額有很大的不確定性，因此潛在的風(fēng)險(xiǎn)是很大的。
4．銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都有可能通過(guò)兩種途徑轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一是由于國(guó)企和銀行經(jīng)濟(jì)效益低下，會(huì)制約財(cái)政收入的增長(zhǎng)。二是銀行和部分國(guó)企處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈產(chǎn)業(yè)地位，財(cái)政必須予以扶持。特別是在目前我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)仍然是“三位一體”的情況，這種風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化途徑表現(xiàn)得更明顯。1998年財(cái)政向銀行發(fā)行2700億國(guó)債給銀行注資；1999年建立資產(chǎn)管理公司向銀行發(fā)行財(cái)政擔(dān)保的債券，按面值購(gòu)買(mǎi)銀行不良貸款，然后通過(guò)債轉(zhuǎn)股給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委指定國(guó)有企業(yè)豁免債務(wù)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最能控制的主體當(dāng)然應(yīng)是其自身，國(guó)家從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體利益考慮進(jìn)行扶持，但不是說(shuō)銀行和國(guó)企風(fēng)險(xiǎn)都要由財(cái)政承擔(dān)，這部分債務(wù)對(duì)財(cái)政來(lái)說(shuō)是或有的，又是不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的。
以上四個(gè)方面是目前我國(guó)政府或有債務(wù)的主要內(nèi)容，除此之外，還包括：為維持本國(guó)金融體系穩(wěn)定，特別是在金融危機(jī)的時(shí)候，財(cái)政對(duì)金融體系重要功能的維護(hù)力度，對(duì)所有存款人的保護(hù)，都會(huì)大大超過(guò)法律義務(wù)，也會(huì)大大超過(guò)政府保險(xiǎn)計(jì)劃所承諾的限度，從而給財(cái)政帶來(lái)或有風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政對(duì)于通貨穩(wěn)定、固定匯率、中央銀行體系的支持，在危機(jī)時(shí)機(jī)可能會(huì)迫使中央財(cái)政參與國(guó)際性的援助計(jì)劃方案，這又是契約外的或有的隱性的債務(wù)；最后，再如實(shí)現(xiàn)無(wú)法預(yù)料的自然災(zāi)害所引起的或有的、額外的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，比如，1998年中國(guó)洪災(zāi)，2000年北京沙塵暴。
目前我國(guó)政府債務(wù)無(wú)論是顯形的還是隱性的，從某種程度上說(shuō)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革不得不付出的代價(jià)，但這里我們分析的政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的形成并不是偶然的，有著深層次的原因：
1．首先，由于我國(guó)目前采取的預(yù)算管理辦法存在缺陷：一是時(shí)間跨度短，往往重視年度預(yù)算，無(wú)法考慮由政府建立養(yǎng)老金和其他政府津貼計(jì)劃，也無(wú)法分析由政府發(fā)放或擔(dān)保的貸款所引發(fā)的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)；二是傳統(tǒng)的預(yù)算僅僅知道現(xiàn)金流量，不考慮負(fù)債的增加，也不考慮或有債務(wù)，不考慮財(cái)政的過(guò)去承諾所引發(fā)的未來(lái)成本。這種短期的，并且以現(xiàn)金流而非負(fù)債的預(yù)算管理會(huì)造成不穩(wěn)定，帶來(lái)財(cái)政成本的轉(zhuǎn)移；三是預(yù)算外收入、制度外收入的膨脹影響了財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，大量財(cái)政性資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，這在法制國(guó)家是極不正常的，必須整治。
2．其次，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的那種統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制也要求變革，但由于缺乏成熟的法律體制規(guī)范，以及微觀經(jīng)濟(jì)主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，形成了以中央為一方，其他經(jīng)濟(jì)主體如地方政府、銀行、企業(yè)為另一方的一種不確定的委托代理關(guān)系，其內(nèi)在蘊(yùn)涵著巨大的或有債務(wù)危機(jī)，使中央財(cái)政不得不面臨潛在的壓力。
企業(yè)、銀行、政府“三位一體”的國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定著財(cái)政為銀行和國(guó)企提供隱性的債務(wù)擔(dān)保，但由于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率不高，其資產(chǎn)的流動(dòng)性尤其是變現(xiàn)能力差，再加上風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，無(wú)疑會(huì)造成企業(yè)債務(wù)向銀行債務(wù)轉(zhuǎn)移，銀行債務(wù)向政府債務(wù)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，在這樣一個(gè)委托代理關(guān)系系統(tǒng)內(nèi)部，財(cái)政始終必須承擔(dān)社會(huì)道義責(zé)住以及由此而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。改革至今，必須改變這種現(xiàn)狀，今后除對(duì)于處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行必要的資金支持以外，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè)，國(guó)家只能以社會(huì)管理者的身份征收稅收和以資本所有者的身份取得收益，不再干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)國(guó)企債務(wù)也僅以企業(yè)所有的資產(chǎn)為限負(fù)有限責(zé)任，不能再無(wú)休止地指令銀行對(duì)國(guó)有銀行貸款和對(duì)企業(yè)貸款提供擔(dān)保，這樣只會(huì)使今后的財(cái)政不堪重負(fù)。

三、政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制分析
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府或有負(fù)債的產(chǎn)生有著不可抗拒的因素，其風(fēng)險(xiǎn)不同于一般的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有著其特殊性，政府作為一個(gè)理性的決策者，就必須充分認(rèn)識(shí)這種或有的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
目前，主張將或有負(fù)債顯性化的人士認(rèn)為，這樣做等于政府事先對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作了承諾，人們的僥幸心理會(huì)下降，潛在各方增加政府或有負(fù)債的可能性減小，其道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)降低。但反對(duì)的意見(jiàn)卻不這樣認(rèn)為，在某些領(lǐng)域政府不可能真正做到“甩手不管”，因此中央財(cái)政的道德風(fēng)險(xiǎn)卻不一定會(huì)減小，這里分歧主要在于政府承諾的可信度。因此，芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)系著名教授Robert Townwnson提出一個(gè)“有限承諾”理論，認(rèn)為應(yīng)分辨不同的項(xiàng)目，找出什么領(lǐng)域政府對(duì)隱性負(fù)債做出承諾，并且找出最合理的承諾限度?，F(xiàn)在理論界對(duì)或有負(fù)債是否在預(yù)算體制中予以考慮仍存在爭(zhēng)議，IMF提出的《提高財(cái)政事務(wù)透明度的準(zhǔn)則》中提到“財(cái)務(wù)報(bào)表公布時(shí)，年度財(cái)政預(yù)算應(yīng)說(shuō)明或然負(fù)債、征稅支出、準(zhǔn)財(cái)政
行為的性質(zhì)及其財(cái)政重要性。”
在我國(guó)或有負(fù)債的存在和發(fā)展與國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行體制問(wèn)題息息相關(guān)，因此，我國(guó)必須建立起一個(gè)處理或有負(fù)債的預(yù)算框架，充分認(rèn)清或有負(fù)債的規(guī)模。首先，在預(yù)算體制改革的過(guò)程中我們可以借鑒會(huì)計(jì)上對(duì)不確定性經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理的原則：如謹(jǐn)慎性原則——對(duì)或有債務(wù)的規(guī)模作出恰當(dāng)?shù)墓烙?jì)；中性原則——建立起或有債務(wù)信息系統(tǒng)，以期降低或有風(fēng)險(xiǎn)。其次，可以在預(yù)算決策之外，專(zhuān)門(mén)準(zhǔn)備一份材料，提供預(yù)算中所包含的或有負(fù)債和其他隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的背景信息。如：計(jì)算出各種財(cái)政負(fù)債的可能成本，再分別乘以它們各自承諾兌現(xiàn)的概率，設(shè)Xi為第I種財(cái)政負(fù)債的可能成本，Pi為其兌現(xiàn)的概率，則∑XiPi（Xi）就為預(yù)算所面臨的風(fēng)險(xiǎn)均值的額度，但這需要建立關(guān)于財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)比較完整的賬戶，而事實(shí)上我國(guó)政府現(xiàn)在沒(méi)有精確的綜合的財(cái)務(wù)報(bào)表，這有一定的難度。再次，應(yīng)整治政府預(yù)算外與制度外收入：如費(fèi)改稅和建立基金預(yù)算，將確有必要保留的收入項(xiàng)目以一定形式納入預(yù)算管理的軌道，成為財(cái)政能統(tǒng)一管理和調(diào)度的資金，這有利于緩解預(yù)算資金分配的壓力，規(guī)范政府收入秩序，提高財(cái)政活動(dòng)透明度以及抵御或有風(fēng)險(xiǎn)的能力。
此外，我們還應(yīng)建立起一個(gè)處理財(cái)政或有負(fù)債的法律框架，對(duì)中央與地方的支出與負(fù)債責(zé)任的劃分在法律上更明確地予以規(guī)范。目前，可以賦予地方政府適度的債務(wù)融資權(quán)力，即允許地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況發(fā)行一定數(shù)量的公共工程建設(shè)債券，同時(shí)要求地方政府對(duì)其承擔(dān)償還責(zé)任，使發(fā)行主體的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)期收益相對(duì)稱(chēng)，這種通過(guò)規(guī)范的債務(wù)籌資要比其采取“亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派”辦法籌資要強(qiáng)得多；同時(shí)，還必須全面清理整頓地方政府融資行為，徹底解決地方政府融資各行其是、多頭管理、無(wú)效失控的不合理狀況，逐步建立起規(guī)范的地方政府公債制度，這不僅能提高地方政府財(cái)政能力，而且有利于減少地方政府對(duì)中央財(cái)政無(wú)償撥款的依賴，從而減少中央財(cái)政的壓力。