中小企業(yè)信用擔保體系的制度性缺陷及其制度創(chuàng)新

[摘要]：我國中小企業(yè)信用擔保體系已經(jīng)初步具備行業(yè)規(guī)模，它對我國中小企業(yè)的發(fā)展壯大也起到了積
極作用。但是現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系在結構、經(jīng)營和功能上的三重制度性缺陷，我們在分析上述缺陷的成因的基礎上，提出保持該體系可持續(xù)發(fā)展的根本途徑在于中小企業(yè)信用擔保體系及其上下游環(huán)節(jié)兩個層面上的制度創(chuàng)新。
[關鍵詞]：中小企業(yè)；中小企業(yè)信用擔保體系；制度創(chuàng)新
[Abstract]：OurcreditguaranteesystemsforSMEshaveformedbasicscaleandhaveproducedbeneficialeffectsontheSMEs’development，buttherearethreedefectsinstructure,operationandfunctionofexistingguaranteesystemsforSMEs。 Weanalyzethereasonswhytheabovedefaultsexist，andpointoutthattheradicalwaytokeepsustainabledevelopmentofthewholesystemsissuchinstitutionalinnovationsincludingSMEscreditguaranteesystemanditsupperanddownflows.
[Keywords]:Small-sizedandMedium-sizedEnterprises(SMEs)GuaranteeSystemsforSMEsInstitutionalInnovation
一、我國中小企業(yè)信用擔保體系的發(fā)展歷程
據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委統(tǒng)建立中小企業(yè)信用擔保體系是世界各國扶持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法，截至目前，全世界已有48%的國家和地區(qū)建立了中小企業(yè)信用擔保體系。因為每個國家和地區(qū)的國情、區(qū)情不同，所以其中小企業(yè)信用擔保體系的運作方式也多種多樣。從運作主體來看，既有政府部門，也有協(xié)會，公司，保證基金和專門銀行。從擔保目的來看，既有政策扶持型，也有社會互助型或者二者的混合型。從資金運作方式來看，既有以實有資金作為保證的事前保證，也有以事前承諾作為保證的事后補償。從運作效果來看中小企業(yè)信用擔保體系的運作效果因發(fā)達國家和發(fā)展我國家的不同而存在差異。發(fā)達國家的中小企業(yè)信用擔保體系因為其市場體制的完善、金融體系的發(fā)達、建立和發(fā)展時間的長久而效果明顯，而發(fā)展我國家由于其在信用制度、市場體制、金融體系等多方面的落后，加上中小企業(yè)信用擔保體系建立和發(fā)展的時間有限，所以發(fā)展我國家中小企業(yè)信用擔保的活動能力遠遜于發(fā)達國家，整體效果也不是很顯著。
中小企業(yè)是我國國民經(jīng)濟不可缺少的一個重要組成部分。我國從1992年開始探索建立中小企業(yè)信用擔保體系，之后經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：1.探索起步階段（1992年起）。在此期間先后在重慶和上海等地產(chǎn)生了私營中小企業(yè)互助擔?；饡?。在廣東和四川等地開始出現(xiàn)以中小企業(yè)為主要服務對象的地方性商業(yè)擔保公司。交通銀行上海楊浦支行與區(qū)政府和街區(qū)企業(yè)合作成立了擔保基金。2.積極推動階段（1998年起）。浙江、福建、云南和貴州等省的一些市縣開始探索組建以私營企業(yè)為服務對象的中小企業(yè)貸款擔保基金或中心。陜西、廣東、湖北與北京等地開始出現(xiàn)科技、建筑等專業(yè)性擔保機構。上海、北京等地開始進行政府財政部門與商業(yè)擔保公司合作的試點工作，即財政部門對銀行作出承諾并負責推薦中小企業(yè)，商業(yè)擔保公司負責辦理具體擔保手續(xù)。3.規(guī)范試點階段（1999年起）。根據(jù)國務院領導同志的要求，國家經(jīng)貿(mào)委在廣泛征求社會有關各界的意見、總結各地試點情況，并吸收日本、加拿大和美國等國家實踐經(jīng)驗的基礎上，于1999年6月14日發(fā)布《關于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》(國經(jīng)貿(mào)中小企[1999]540號，以下簡稱《指導意見》)。隨后，國家經(jīng)貿(mào)委著力在全國各地貫徹實施該《指導意見》，河南、山東、寧夏、吉林、天津等地政府陸續(xù)下發(fā)地方性中小企業(yè)信用擔保體系試點指導意見并組建相應機構。深圳等地開始出現(xiàn)信用擔保、商業(yè)擔保、互助擔保等擔保機構相互配合、協(xié)調發(fā)展的好局面。4.體系完善階段（2000年起）。2000年8月24日，國務院辦公廳印發(fā)《關于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》，決定加快建立信用擔保體系，建立和完善擔保機構的準入制度、資金資助制度、信用評估和風險控制制度、行業(yè)協(xié)調制度與自律制度。自此，我國中小企業(yè)信用擔保的發(fā)展開始進入制度建設、組建國家信用再擔保機構和完善體系建設的階段。
據(jù)我國人民銀行2003年3月的調查，截至2002年底，我國共建立擔保機構848家，主要有政策性、互助性和商業(yè)性擔保機構三種類型。2002年末，我國擔保機構可運用的擔保資金總額為242億元，其中注冊資金為184億元。2002年共為 28717家中小企業(yè)提供了51983筆貸款擔保服務，累計擔保金額598.2億元[1]。中小企業(yè)信用擔保機構遍布全國30個省、區(qū)、市的200個地、市、州、盟，其中有18個省、自治區(qū)、直轄市已初步形成了?。▍^(qū)）、市兩級中小企業(yè)信用擔保體系[2]?？梢哉f我國的擔保業(yè)已初步形成行業(yè)規(guī)模，并且呈現(xiàn)出三種趨勢，即：資金來源多元化，擔保機構性質和組織形式多樣化，出現(xiàn)擔保品種多樣化和機構多功能化的苗頭（呂微，2002）。中小企業(yè)信用擔保體系的快速發(fā)展，對提升中小企業(yè)的信用能力和解決其信貸缺口問題發(fā)揮了重要作用。但是，另一方面，擔保體系的總體運行效果不佳。從2001年進入試點范圍的200多家擔保機構的運作情況來看，雖然已籌集擔保資金約100億元，可為中小企業(yè)提供 500億元至800億元的擔保支持，但迄今為止僅擔保了不到100億元。2002年，整個擔保機構擔保資金總額和擔保貸款之比不足1:2.5。
目前，我國中小企業(yè)信用擔保機構已由初期的三種（第一、二、三種）增為四種組建模式。第一種方式：社會化組建，市場公開操作。這種方式是以企業(yè)、個人出資為主組建信用擔保結構。其優(yōu)點在于產(chǎn)權明晰，職責明確，市場化運作，經(jīng)營效率高，以盈利為目的。然而，由于當前的社會信用體系還很不完善，擔保風險太高而盈利性較差，因此市場投資主體積極性不高，難以擴大擔保規(guī)模。第二種方式：政府組建，政府直接操作。這種方式是以政府財政預算撥款組建信用擔保結構，其優(yōu)點是資金來源有保證，以政府信用為后盾。但這種由政府部門負責的擔保行為往往失去經(jīng)濟特征，而代之以濃厚的行政色彩，排斥市場機制，有悖于政企分開的改革原則。例如，浙江省舟山市于1998年8月由政府全額出資組建的舟山市信用擔保公司，董事長由市委秘書長兼任，總經(jīng)理由市財政局局長兼任，擔保業(yè)務完全由政府直接操作，結果在成立后不到一年時間里就套牢1.2億元，不但喪失了繼續(xù)經(jīng)營的能力，還導致國有資本的流失。第三種方式：政府組建，市場公開操作。這種方式是以政府出資為主，市場出資為輔組建信用擔保機構，具有獨立法人資格。其優(yōu)點是既能發(fā)揮政府資金的“乘數(shù)效應”，又能利用市場機制的自發(fā)調節(jié)作用，更好地配置資金資源；既能避免政府過度干預，又能實現(xiàn)擔保結構責、權、利的統(tǒng)一，保持持續(xù)發(fā)展的動力。第四種方式：混合組建，市場公開操作。這種方式是以政府和其他商業(yè)性擔保公司作為主要的共同出資人，同時吸收其他市場主體投資組建獨立于政府之外的信用擔保結構。其優(yōu)點是：對政策性擔保和商業(yè)性擔保的優(yōu)點兼而有之，能以此之長補彼之短。政府出資部門（多為財政局）先對銀行在有擔保的條件下有意貸款的中小企業(yè)進行審查后，將合格者推薦給商業(yè)擔保公司，由商業(yè)擔保公司最終決定是否給予擔保。顯然，這種組建方式基本符合委托----代理模型，責、權、利明確，能使國家與地方產(chǎn)業(yè)政策的貫徹建立在市場行為的基礎上，抑制某些政府工作人員的“尋租”行為，更有效的發(fā)揮擔保結構的“杠桿作用”，使更多的中小企業(yè)受益。由以上分析可見，基于我國政府財政力量不夠充實，信用、法制建設尚不夠健全的國情，第三種、第四種組建方式是值得我們大力提倡和發(fā)展的。
本文旨在從政治經(jīng)濟學的層面上考察現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系在結構、經(jīng)營和功能上的三重缺陷，再在此基礎上探索其主要成因，進而思考彌補三重缺陷的途徑，尋求擴大行業(yè)規(guī)模和提高行業(yè)績效、保持中小企業(yè)信用擔保體系可持續(xù)發(fā)展的良方。

二、我國中小企業(yè)信用擔保體系的三重制度性缺陷
從政治經(jīng)濟學的層面來看，我國中小企業(yè)信用擔保體系目前在結構、經(jīng)營和功能上存在三重缺陷。結構性缺陷是指政府的財政性擔保處于絕對主導地位，民間資本型的商業(yè)擔保和互助擔保所占份額很低。經(jīng)營性缺陷主要體現(xiàn)為四個方面的缺乏，即資金補償機制、風險分散機制、擔保品種和擔保人才的缺乏。功能性缺陷與結構性和經(jīng)營性缺陷有著密切關系——結構性缺陷形成了宏觀意義上的功能性缺陷，經(jīng)營性缺陷則構成了微觀意義上的功能性缺陷。結構性缺陷是立足于宏觀層面上的考察，經(jīng)營性缺陷則是基于微觀層面的考察，而功能性缺陷既包括宏觀層面上的考察，也包括微觀層面上的考察。
（一）結構性缺陷
中小企業(yè)信用擔保體系的結構性缺陷主要表現(xiàn)在：在機構數(shù)量和擔保貸款金額上，政府擔保的份額過高，民間資本型擔保（包括互助擔保和商業(yè)擔保）的比重嚴重不足。截至2002年底，我國建立的擔保機構有848家，其中，政策性擔保機構高達614家，占72.4％。在2001年100億元左右的總擔保金額中，政府擔保資金為66億元。由此可以判斷出政府擔保貸款在中小企業(yè)貸款總額中所占的比重也是很高的，這也說明了財政出資的政府擔保在整個體系中處于絕對主導地位。中小企業(yè)信用擔保說到底是一種市場現(xiàn)象，因為它主要是由中小企業(yè)的金融困難所引起的，而金融困難的原因主要包括信息不對稱和道德風險，中小企業(yè)高比率的倒閉和違約，抵押和擔保中的問題，金融業(yè)的整合和貸款緊縮，利率和收費規(guī)定的影響（楊思群，2001）。在市場經(jīng)濟體制下，政府是作為一個宏觀調控者和社會管理者而存在和運轉的，它在市場上的職能在于監(jiān)管市場、制定市場規(guī)則和維護市場秩序。顯然，政府并不具有解決市場問題的立憲依據(jù)和能力。而且，中小企業(yè)貸款缺口作為一種市場現(xiàn)象，市場本身有機制、動因和能力來解決它，即由民間資本在中小企業(yè)貸款市場上提供貸款擔保。事實上，由于中小企業(yè)量多面廣，貸款需求具有明顯的個性化，新陳代謝速度較快，每年新增的企業(yè)戶數(shù)很多，因此政府根本不可能在完成宏觀調控和社會管理職能之后還有足夠的財力在中小企業(yè)擔保體系中起主導性作用。所以，中小企業(yè)信用擔保體系過分依賴于政府擔保，既無必要，也不可能。
（二）經(jīng)營性缺陷
中小企業(yè)信用擔保體系的經(jīng)營性缺陷主要體現(xiàn)在四個方面的缺乏，即資金補償機制、風險分散機制、擔保品種和擔保人才的缺乏。此外，很多通過政策性出資建立的政府擔保機構沒有實行企業(yè)化運作和市場化經(jīng)營，行政干預仍然突出。一些地方政府根據(jù)“誰投資，誰決策”的市場原則，認為政府在擔保項目上有表決權，所以領導定項目的情況并不少見。也有一些地方領導利用這種政府對中小企業(yè)的信用擔保進行“設租”或“尋租”，或是把政府對中小企業(yè)的信用擔保這種長期行為短期化和政治化。
1.缺乏資金補償機制。政府擔保機構的資金來源以各級地方政府財政資金和資產(chǎn)劃入為主，擔保費收入為輔。但地方財政資金和資產(chǎn)劃入大部分都是一次性的，規(guī)模又小。政府擔保機構不以盈利為主要目標，收取的擔保費也很低。由此可見，政府擔保機構缺乏資金補償機制。這也是為什么政府擔保機構雖然數(shù)量很多，但是銀行就是不敢發(fā)放太多中小企業(yè)擔保貸款的主要原因之一。商業(yè)性擔保機構資本實力也較小，同樣缺乏資金補償機制。大多數(shù)商業(yè)性擔保機構把高擔保費作為資金補償來源，部分擔保機構按同期銀行貸款利率的一半收取擔保費，一些機構的擔保費比這更高。而在國際上大多數(shù)國家的擔保費一般為1%左右，法國為0.6%，我國臺灣地區(qū)和香港特區(qū)僅為0.5%左右。
2.缺乏有效的風險分散機制。從當前我國商業(yè)性擔保業(yè)務開展情況來看，商業(yè)性信用擔保對承擔的中小企業(yè)融資擔保業(yè)務要承擔100%的風險。與其合作的商業(yè)銀行不承擔任何風險商業(yè)銀行與信用擔保機構的風險、利益不對稱，使得信用擔保機構與商業(yè)銀行合作支持的中小企業(yè)項目一旦形成不良貸款，由信用擔保機構追索債權，出現(xiàn)的風險信用由擔保機構承擔。因此，商業(yè)性擔保機構對中小企業(yè)融資業(yè)務的擔保，必須追求100%的安全，業(yè)務范圍狹窄，使大多數(shù)中小企業(yè)仍然得不到融資支持。而在國際上，擔保機構一般只承擔80％的貸款責任，詳見表1。在我國，擔保機構不僅集中了過多的貸款風險，而且它們極其缺乏風險分散機制。因此，絕大多數(shù)擔保機構，尤其是商業(yè)擔保機構，都是尋求反擔保條款來分散風險，或者是提高擔保收費轉移風險。而事實上，中小企業(yè)的貸款之所以需要專門的擔保機構，就在于它們自身信用低，既沒有合格的擔保品，也很難找到非金融中介的擔保人。擔保機構過多的反擔保要求不僅使得擔保機構不能幫助解決中小企業(yè)的貸款難問題，而且還使得中小企業(yè)向擔保機構提出的擔保申請變得多余，也徹底違背了設立中小企業(yè)擔保體系的宗旨。

表1：部分國家中小企業(yè)擔保機構承擔責任的比例（單位：％）

資料來源：我國工商銀行2000年度研究報告。

2. 加快發(fā)展以中小銀行為代表的中小金融機構。大企業(yè)和中小企業(yè)在貸款的期限、額度、頻率和成本上有很大的差距（參見表3）。表3說明的大企業(yè)的貸款特征更能迎合銀行在利潤和風險上的經(jīng)營目標，而中小企業(yè)較小的貸款額度、較短的貸款頻率和較高的貸款成本，則使得中小企業(yè)貸款具有規(guī)模不經(jīng)濟和較高風險性的特點。所以，大型金融機構通常更愿意為大型企業(yè)提供融資服務，而不愿為資金需求規(guī)模小的中小企業(yè)提供融資服務。因此，要解決中小企業(yè)融資問題，就必須發(fā)展中小銀行。另一方面，中小銀行一般具有地域性和社區(qū)性，專門為地方中小企業(yè)服務，它們在與地方中小企業(yè)長期密切的接觸中對中小企業(yè)的了解程度增加，這種了解有助于克服中小銀行與中小企業(yè)之間的信息不對稱問題（Banerjee, Gertler, Guinnane,1994）。此外，大銀行貸款決策權結構是集權化的，這使得它擅長于發(fā)放市場交易型貸款，因為市場交易型貸款的信息是易于傳遞和編碼的 “硬信息”。而在包含難以傳遞和編碼的“軟信息”之關系型貸款上，大銀行則處于劣勢。中小銀行卻恰恰相反，分權化的貸款決策權結構使得其在關系型貸款上擁有優(yōu)勢。中小企業(yè)由于缺乏財務報表、抵押擔保和信用評分技術，因此其貸款往往不屬于市場交易型貸款，而是更多地傾向于關系型貸款。張捷（2002）運用組織理論模型證明了中小銀行在關系型貸款上的上述優(yōu)勢。由此可見，以中小銀行為代表的中小金融機構幾乎就是中小企業(yè)信用擔保體系的下游環(huán)節(jié)，所以中小企業(yè)信用擔保體系的可持續(xù)發(fā)展離不開中小金融機構的成長。發(fā)展中小金融機構的對策主要有：對非國有金融機構開放市場，以增加金融體系中競爭的程度；完善中小金融機構的監(jiān)管法規(guī)、制度和監(jiān)督體系，對中小金融機構加強監(jiān)管；對現(xiàn)有中小金融機構進行經(jīng)營機制轉換，實現(xiàn)真正的商業(yè)化經(jīng)營（林毅夫，李永軍，2001）。從短期來看，把鼓勵大銀行增加中小企業(yè)貸款作為中小金融機構建立起來之前的一種補救措施是必要的。但是從長遠來看，以大銀行的分支機構來代替中小銀行對中小企業(yè)的融資功能卻不可取（張捷，2002）、調整，重組和發(fā)展中小金融機構才是長久之計。隨著中小金融機構的發(fā)展和壯大，它們與中小企業(yè)的聯(lián)系將更為廣泛和深刻，利益和價值認同感、聯(lián)系中的良性互動和信任都將增加，從而中小企業(yè)從銀行體系得到的金融支持力度將比現(xiàn)在大得多。與此同時，信用擔保機構的擔保功能也將會得到更大程度的發(fā)揮。

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[1] 參見盛松成等：“大力扶持商業(yè)性擔保機構發(fā)展”，http://210.74.35.17/search/detail.asp?Channelid=2855&RecID=115&sort=（金融時報金時網(wǎng)），2003年6月9日。

[2] 參見蘇民：“中小企業(yè)信用擔保體系發(fā)展迅速，122個單位成為第二批試點擔保機構，”《經(jīng)濟日報》，2001年9月28日第1版。

[3] 參見山形縣信用保證協(xié)會《信用保證月報》2001年第4期。

[4]參見盛松成等：“大力扶持商業(yè)性擔保機構發(fā)展”，http://210.74.35.17/search/detail.asp?Channelid=2855&RecID=115&sort=，（金融時報金時網(wǎng)），2003年6月9日。

5 關于這種信息優(yōu)勢，Banerjee等人在1994年提出了兩種假說。其一是“長期互動”假說（long term interaction hypothesis）。這種假說認為，中小金融機構一般是地方性金融機構，專門為地方中小企業(yè)服務。通過長期的合作關系，中小金融機構對地方中小企業(yè)經(jīng)營狀況的了解程度逐漸增加。這就有助于解決存在于中小金融機構與中小企業(yè)之間的信息不對稱問題。另一種假說為“共同監(jiān)督”假說（peer monitoring hypothesis）。這種假說尤其適合于合作性中小金融機構。該假說認為，即使中小金融機構不能真正了解地方中小企業(yè)的經(jīng)營狀況，因而不能對中小企業(yè)實施有效的監(jiān)督，為了大家的共同利益，合作組織中的中小企業(yè)之間也會實施自我監(jiān)督。一般來說，這種監(jiān)督要比金融機構的監(jiān)督更加有效。與之相對，大型金融機構一般不擁有這種信息優(yōu)勢。資金龐大的大型金融機構，更加愿意貸款給貸款規(guī)模大的大型企業(yè)，往往會忽視對中小企業(yè)的貸款，這就很難與中小企業(yè)建立穩(wěn)定的合作關系。

7 這是世界銀行的國際金融公司1999年在我國部分地區(qū)進行民營企業(yè)調查時得出的結論。參見[美] 尼爾·格力高里，斯托延·特尼武：“我國民營企業(yè)的融資問題”，《國際貿(mào)易譯叢》2002年第2期。趙紅軍、黃燁菁譯自《國際貨幣基金組織》季刊2001年第3期。

8 參見：“上海將大力發(fā)展民間擔保機構”，http://www.chinasmb.gov.cn/123/127/139/20030723/37590.htm，2003年7月23日。

9 國家經(jīng)貿(mào)委副主任蔣黔貴曾在我國常州舉行的2002年世界中小企業(yè)大會上公布，我國在工商注冊的中小企業(yè)已經(jīng)超過800萬家，工業(yè)總產(chǎn)值、銷售收入、實現(xiàn)利稅、出口總額分別占全國的60%、57%、40%和60%。參見我國證券網(wǎng)2002年9月20日新聞：“我國中小企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值、出口總額占全國六成”。