金融一體化和自由化對(duì)跨國銀行監(jiān)管的沖擊
「關(guān)鍵詞」國際金融一體化、金融自由化、跨國銀行、監(jiān)管
國際金融一體化（International Financial Integration）和金融自由化（deregulation）是當(dāng)今國際金融領(lǐng)域最引人矚目的兩大成就。盡管在亞洲金融危機(jī)中曾受到一些非議，但二者作為國際金融領(lǐng)域今后的主流發(fā)展趨勢，是得到大多數(shù)金融監(jiān)管當(dāng)局、銀行從業(yè)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)同的。在國際金融一體化和金融自由化浪潮中，跨國銀行扮演了極為重要的角色，同時(shí)金融一體化、金融自由化也給跨國銀行提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。金融自由化放寬限制競爭的規(guī)則，充分發(fā)揮跨國銀行的“覓利”功能；金融一體化則擴(kuò)大了跨國銀行的經(jīng)營空間，使其能在全球范圍內(nèi)調(diào)度資金，經(jīng)營各種業(yè)務(wù)，不受國界的限制。但金融一體化、自由化是一柄“雙刃劍”，在使跨國銀行獲得上述好處的同時(shí)，它也破壞了既有金融體系的穩(wěn)定性，增加了跨國銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，給目前的跨國銀行監(jiān)管體制造成了前所未有的沖擊。
一、全球金融一體化和金融自由化浪潮對(duì)跨國銀行業(yè)的“雙刃劍”效應(yīng)
跨國銀行無疑是國際金融一體化與自由化浪潮的積極推動(dòng)者和最大受益者。二十世紀(jì)八九十年代所蓬勃興起的金融一體化和金融自由化浪潮，很大程度歸因于跨國銀行業(yè)的不懈努力和強(qiáng)大壓力。政治學(xué)家一再宣稱，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)已形同虛設(shè)，淪為銀行業(yè)的代言人；許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家以所謂的“需求理論”來分析跨國銀行監(jiān)管的意義，他們認(rèn)為銀行監(jiān)管作為制度供給方，是銀行業(yè)發(fā)展需求的產(chǎn)物，因而銀行業(yè)不斷向全球各地?cái)U(kuò)展業(yè)務(wù)的需求將決定銀行監(jiān)管的弱化和放寬。2世貿(mào)組織烏拉圭回合談判中達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》（GATS）和1997年達(dá)成的《金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》均加劇了這一趨勢?？鐕y行因此贏得了良好的發(fā)展氛圍和發(fā)展機(jī)遇，獲得了巨額的利潤，但在跨國銀行業(yè)空前繁榮的“泡沫”下，充滿危機(jī)的暗流正在悄悄地醞釀，并和諸多因素結(jié)合在一起，最終導(dǎo)致了世紀(jì)末的一場金融災(zāi)難——亞洲金融危機(jī)。因此在全球經(jīng)濟(jì)一體化和金融自由化浪潮洶涌的背景下，跨國銀行業(yè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，利潤與風(fēng)險(xiǎn)同在，具體而言，這種“雙刃劍”效應(yīng)主要體現(xiàn)在如下五大方面：
（一）金融管制的放松在一定程度上導(dǎo)致了跨國銀行利率風(fēng)險(xiǎn)的增加。利率風(fēng)險(xiǎn)是因市場利率劇烈波動(dòng)而使銀行遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。在金融自由化盛行之前，利率風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)率極小，這是因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管當(dāng)局幾乎對(duì)所有的金融業(yè)務(wù)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營并對(duì)存款利率設(shè)置上限（ceiling），這在很大程度上扼制了利率的上漲，減少了利率風(fēng)險(xiǎn)。但進(jìn)入二十世紀(jì)六十年代以來，金融領(lǐng)域放寬管制的呼聲日益高漲，大多數(shù)金融監(jiān)管當(dāng)局不得不取消了存款利率的封頂制度，同時(shí)金融分業(yè)經(jīng)營的界限也被突破，銀行跨營證券、保險(xiǎn)等行業(yè)的情形比比皆是，金融領(lǐng)域內(nèi)的競爭日趨白熱化。3其結(jié)果是：利率封頂藩籬的撤除和金融分業(yè)經(jīng)營管制的放松，使各銀行間形成利率競爭，競相以高利率吸收社會(huì)閑散資金，而為了支付高利息成本并獲得高利潤，銀行往往將資金投入高收益的金融創(chuàng)新項(xiàng)目，但隨即而來的往往是高風(fēng)險(xiǎn)，如此便形成了高成本——高收益——高風(fēng)險(xiǎn)的惡性循環(huán)。4
（二）金融管制自由化使各國尤其是發(fā)展中國家放寬了外資金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，減少了對(duì)外資銀行的經(jīng)營限制，固然有利于資金資源的國際配置，發(fā)展中國家金融服務(wù)水平的提高，但也使發(fā)展中國家的金融安全受到潛在的威脅?？鐕y行對(duì)外擴(kuò)張的動(dòng)因追逐高額利潤，與發(fā)展中國家引入外資提高本國金融服務(wù)水平的目標(biāo)并不總是一致的。為了謀取更高的利潤，跨國銀行往往憑借其資金、技術(shù)、人才、信息等方面的優(yōu)勢，設(shè)法逃避東道國的監(jiān)管，發(fā)展法律所未規(guī)范的業(yè)務(wù)。而東道國監(jiān)管當(dāng)局由于監(jiān)管技術(shù)落后，監(jiān)管信息閉塞，難以對(duì)跨國銀行實(shí)行有效監(jiān)管，因而出現(xiàn)所謂“監(jiān)管落空”的局面，這樣就使發(fā)展中國家的金融安全出現(xiàn)了隱患，而在一定條件下，這種隱患與其他因素結(jié)合在一起，就會(huì)爆發(fā)嚴(yán)重的金融危機(jī)。二十世紀(jì)九十年代以來，拉美及東南亞等處爆發(fā)的金融危機(jī)均與跨國銀行的規(guī)避活動(dòng)有著密切的關(guān)系。
（三）跨國銀行的金融創(chuàng)新活動(dòng)使銀行“表外業(yè)務(wù)”5劇增，增加了跨國銀行的衍生性金融風(fēng)險(xiǎn)。表外業(yè)務(wù)劇增的原因主要有兩個(gè)：一是銀行為了滿足監(jiān)管部門的資本充足率要求，必須拓展額外的財(cái)源；二是由于大量的非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)，是金融業(yè)競爭激烈，跨國銀行利潤率下降。于是跨國銀行為了維持其股本與資產(chǎn)的報(bào)酬率，必須發(fā)掘資產(chǎn)負(fù)債表以外的新業(yè)務(wù)，這樣既可以避免資本要求，又能獲得豐厚的傭金收入。目前較為普遍的表外業(yè)務(wù)有貸款承諾、商業(yè)信用證、備用信用證和衍生性金融商品等，其中尤以衍生性金融商品的發(fā)展最為迅猛。截止1994年底，跨國銀行在全世界的OTC衍生交易（場外交易）余額已高達(dá)12萬億美元。由于衍生性金融商品具有“以小博大”的杠桿作用，即交納少額保證金即可以從事數(shù)倍于保證金數(shù)額的業(yè)務(wù)操作，收益高風(fēng)險(xiǎn)亦大，若操作不當(dāng)極有可能釀成無法挽回的后果。近幾年震驚世界的幾起金融破產(chǎn)、虧損案件，如1994年加州橘郡基金破產(chǎn)、1995年巴林銀行倒閉、大和銀行虧損事件等，均因從事衍生性金融交易所致。
?。ㄋ模﹪H金融一體化和金融管制自由化掀起了跨國銀行的并購浪潮，對(duì)傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管方式提出了新的挑戰(zhàn)。首先，銀行業(yè)的兼并加強(qiáng)了跨國銀行業(yè)的集中程度，銀行業(yè)的集中固然一方面可以從規(guī)模和總量上提高銀行的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，但另一方面這種超級(jí)銀行也容易因風(fēng)險(xiǎn)管理不當(dāng)而積重難返，因?yàn)檫@些超級(jí)銀行涉及國民經(jīng)濟(jì)的方方面面，一旦釀成風(fēng)波，對(duì)金融體系乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系都將造成破壞性的影響，這就是銀行業(yè)所說的“太大了以至不能破產(chǎn)”（too big to fail）；其次，跨國銀行業(yè)的兼并浪潮是全球金融競爭進(jìn)入了壟斷競爭階段，經(jīng)過并購后重新組合的大型銀行擁有壟斷優(yōu)勢，但其面臨的來自其它大銀行的競爭會(huì)更加激烈，與此同時(shí)，在大銀行夾縫中求生存的中小跨國銀行將面臨著嚴(yán)重的生存危機(jī)；再次，跨國銀行業(yè)的兼并在推動(dòng)銀行規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，也逐漸淡化了銀行業(yè)與證券、保險(xiǎn)等行業(yè)的界限，跨國銀行兼營證券、保險(xiǎn)業(yè)，固然有利于銀行實(shí)施全能化和多樣化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)所謂“金融超市”（financial supermarket）的藍(lán)圖，但同時(shí)也使跨國銀行的風(fēng)險(xiǎn)來源增多，風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測力和評(píng)估效果下降，風(fēng)險(xiǎn)的破壞力劇增，此外，由于銀行業(yè)與證券、保險(xiǎn)等行業(yè)存在著利益沖突，跨國銀行跨營他業(yè)實(shí)際上也打破了證券、保險(xiǎn)業(yè)固有的競爭秩序。
?。ㄎ澹﹪H金融一體化將全球各地的金融市場連為一體，為跨國銀行節(jié)省了交易成本，加之銀行業(yè)務(wù)電子化、網(wǎng)絡(luò)化以及現(xiàn)代通訊手段在銀行業(yè)務(wù)中的應(yīng)用，使跨國銀行的經(jīng)營效率大大提高，但各國金融市場的聯(lián)系越密切，它們相互依賴的程度也就越深，在全球支付與清算系統(tǒng)中，一旦某家銀行出現(xiàn)問題不能及時(shí)清算，必然會(huì)造成“多米諾骨牌式”的連鎖反應(yīng)，理論界有學(xué)者將這種波及效應(yīng)稱為“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”。近年來，美國大陸伊利諾斯銀行、英國巴林銀行、日本大和銀行的危機(jī)都曾造成類似的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，引起跨國銀行界的極大恐慌。
二、傳統(tǒng)跨國銀行監(jiān)管方式的缺失
上述“雙刃劍”效應(yīng)只是折射出跨國銀行業(yè)的“市場失靈”現(xiàn)象，如果金融監(jiān)管當(dāng)局能因應(yīng)全球金融一體化和自由化的浪潮，及時(shí)改弦更張，更新監(jiān)管措施，以“看得見的手”調(diào)控失靈的金融市場，仍然可以實(shí)現(xiàn)跨國銀行業(yè)的安全、穩(wěn)健、高效運(yùn)營。但是，由于金融監(jiān)管總是滯后于被監(jiān)管者的金融創(chuàng)新，加上金融監(jiān)管當(dāng)局創(chuàng)新監(jiān)管的意識(shí)淡薄，導(dǎo)致對(duì)跨國銀行的監(jiān)管頻頻出現(xiàn)“落空”局面。一般認(rèn)為，對(duì)跨國銀行的監(jiān)管依其監(jiān)管的范圍和方式可大別為三類：國別監(jiān)管、國際監(jiān)管和銀行內(nèi)部監(jiān)管。筆者便從三種監(jiān)管模式著手，研判傳統(tǒng)跨國銀行監(jiān)管方式的缺陋。
?。ㄒ唬﹪鴦e監(jiān)管的“各自為政”難以應(yīng)對(duì)跨國銀行的擴(kuò)張潛力和規(guī)避能力。國別監(jiān)管系指在一國范圍內(nèi)對(duì)跨國銀行的監(jiān)管，主要體現(xiàn)為一國監(jiān)管當(dāng)局對(duì)外資銀行的監(jiān)管。在金融國際化趨勢產(chǎn)生之前，國別監(jiān)管曾是對(duì)跨國銀行唯一的監(jiān)管方式，在國際金融一體化浪潮高漲的今天，國別監(jiān)管仍是許多國家對(duì)跨國銀行實(shí)施監(jiān)管的主要方式。根據(jù)鄧寧的國際生產(chǎn)綜合理論，跨國銀行的發(fā)展得益于其擁有的三大優(yōu)勢，即所有權(quán)優(yōu)勢、內(nèi)部化優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢。6所有權(quán)優(yōu)勢主要以無形資產(chǎn)的形式出現(xiàn)，包括對(duì)經(jīng)營技術(shù)的壟斷、產(chǎn)業(yè)組織的規(guī)模效應(yīng)、豐富的人才資源、以優(yōu)惠條件獲取資金來源的渠道等，所有權(quán)優(yōu)勢可以降低銀行的融資成本，使銀行獲得可靠的資金來源，并形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。市場內(nèi)部化優(yōu)勢是指跨國銀行可通過其控制的內(nèi)部市場（海外分支機(jī)構(gòu)）獲得資金、技術(shù)、信息、管理方式和經(jīng)驗(yàn)等，以降低交易成本，獲得競爭優(yōu)勢。區(qū)位優(yōu)勢因素不僅包括要素稟賦，而且還包括文化、法律、政策及制度環(huán)境等多種因素，跨國銀行可通過區(qū)位條件優(yōu)越的國家經(jīng)營業(yè)務(wù)而獲得利益?？鐕y行的三大優(yōu)勢使其擁有得天獨(dú)厚的擴(kuò)張潛力和規(guī)避能力，給單一國家的金融監(jiān)管增加了難度。二十世紀(jì)八九十年代國際銀行業(yè)的動(dòng)蕩不安說明了單一的國別監(jiān)管以難以應(yīng)對(duì)國際金融一體化和金融自由化浪潮的沖擊。
?。ǘ┛鐕y行的監(jiān)管方興未艾，仍有許多問題有待完善。1974年西德赫斯塔特銀行與美國富蘭克林銀行相繼倒閉所引發(fā)的國際性震動(dòng)是發(fā)起跨國銀行監(jiān)管的肇因。1975年2月，在國際清算銀行（BIS）的主持下，以十國集團(tuán)為核心的央行行長成立了“銀行業(yè)監(jiān)管實(shí)施委員會(huì)”（The Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices），即所謂的巴塞爾委員會(huì)。該委員會(huì)于1975年2月發(fā)布了《對(duì)國外銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)督的原則》，簡稱《巴塞爾協(xié)議》。該協(xié)議的宗旨是制定國際合作監(jiān)督的原則，按照股權(quán)原則確立分行、多數(shù)股子銀行、少數(shù)股子銀行的定義監(jiān)督銀行的流動(dòng)性、清償性、外匯活動(dòng)及其儲(chǔ)備?！栋腿麪枀f(xié)議》的誕生，被理論界認(rèn)為具有劃時(shí)代的意義，因?yàn)樗鼧?biāo)志著一種全新的監(jiān)管方式——跨國銀行國際監(jiān)管的產(chǎn)生。
但經(jīng)過幾年的實(shí)踐，匆忙出臺(tái)的《巴塞爾協(xié)議》逐漸暴露出一些重大缺陷，集中體現(xiàn)在跨國銀行的監(jiān)管缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各監(jiān)管當(dāng)局的責(zé)任分工不明確上。以1982年意大利安布魯西亞銀行破產(chǎn)為契機(jī)，巴塞爾委員會(huì)于1983年對(duì)原《巴塞爾協(xié)議》作了修訂，在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)任何海外銀行都不能逃避監(jiān)管的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了“并表監(jiān)督法”，強(qiáng)調(diào)各國監(jiān)管當(dāng)局之間應(yīng)進(jìn)行積極的合作，并對(duì)母國和東道國監(jiān)管的權(quán)責(zé)作了較為詳盡的劃分集中體現(xiàn)在對(duì)分行、子行、合資行的清償能力、流動(dòng)性和外匯頭寸方面進(jìn)行合作監(jiān)管和合理分工。8但修訂后的《巴塞爾協(xié)議》在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要體現(xiàn)在以下三方面：第一，《協(xié)議》回避了最后貸款人問題，監(jiān)管責(zé)任與最后貸款人責(zé)任是否應(yīng)當(dāng)保持同一，在《協(xié)議》中未有體現(xiàn)，各國分歧很大；第二，國際監(jiān)管并無可供實(shí)際操作的標(biāo)準(zhǔn)，《協(xié)議》只是提出抽象的監(jiān)督原則和職責(zé)分配，而對(duì)監(jiān)管的主要內(nèi)容如流動(dòng)性、清償能力、外匯活動(dòng)與頭寸等，都沒有提出具體可行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使國際監(jiān)管形同虛設(shè)；第三，并表監(jiān)督法本身存在著嚴(yán)重的缺陷，該方法要求母國和總行對(duì)海外機(jī)構(gòu)的一切風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，因而實(shí)際上鼓勵(lì)了東道國為吸引外資而放松對(duì)跨國銀行的管制，此外，跨國銀行只要在自己的全球網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部巧妙調(diào)撥和運(yùn)用資金，即可規(guī)避并表監(jiān)管，從事投機(jī)活動(dòng)，使并表監(jiān)管的目的完全落空。
?。ㄈ﹤鹘y(tǒng)的跨國銀行監(jiān)管方式對(duì)銀行內(nèi)部監(jiān)管并不重視，各跨國銀行對(duì)內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)各行其是，缺乏科學(xué)、統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)測量標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)的跨國銀行監(jiān)管方式立足于運(yùn)用法令、政策或慣例的力量，從外部劃定整齊劃一的監(jiān)管措施來防范和控制銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)。其風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)是信用風(fēng)險(xiǎn)，并主要通過資本充足率的要求來達(dá)到這一目的。但隨著以金融衍生品為代表的表外業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，銀行所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)也發(fā)生了變化。由于銀行持有衍生商品頭寸的期限較短，因此由利率、匯率或其它價(jià)格發(fā)生不利變化所引起的市場風(fēng)險(xiǎn)要比信用風(fēng)險(xiǎn)更為突出。而防范市場風(fēng)險(xiǎn)的最佳途徑就是在銀行內(nèi)部設(shè)立第一道屏障——內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制機(jī)制（以下簡稱內(nèi)控機(jī)制）
在傳統(tǒng)銀行監(jiān)管方式下，各跨國銀行對(duì)內(nèi)控機(jī)制的認(rèn)識(shí)尚處于自發(fā)階段，由于缺乏權(quán)威部門頒發(fā)的統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，各銀行或是無所適從，或是各行其是，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控不利導(dǎo)致表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張的案例不勝枚舉。1995年2月，著名的巴林銀行（Barlings PLC）由于交易員超過授權(quán)額度，蓄意隱匿交易，造成日經(jīng)225指數(shù)期貨虧損10億美圓，巴林銀行資不抵債，被迫清盤。有些專家指出，像此類風(fēng)險(xiǎn)，從外部監(jiān)管角度是難以查知和實(shí)施有效監(jiān)管的，若有一個(gè)較為完善的內(nèi)控機(jī)制，巴林銀行是完全可以糾正交易員的違規(guī)行為，抑制風(fēng)險(xiǎn)的蔓延的。但是巴林銀行的內(nèi)控機(jī)制流于形式，其交易員身兼交易與稽核二職，根本不能有效實(shí)施監(jiān)督稽核職能，最終造成了無可挽回的后果。9因此，內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)須與外部監(jiān)管并舉，在某些領(lǐng)域甚至可以發(fā)揮外部監(jiān)管所無法達(dá)到的效果。但銀行監(jiān)管當(dāng)局長期存在的“以我為主”的監(jiān)管作風(fēng)，無疑阻礙了跨國銀行內(nèi)控系統(tǒng)的建立和完善。
三、跨國銀行監(jiān)管的發(fā)展趨勢
二十世紀(jì)九十年代國際銀行業(yè)的動(dòng)蕩不安使各國監(jiān)管當(dāng)局深刻認(rèn)識(shí)到更新跨國銀行監(jiān)管措施對(duì)穩(wěn)定國際金融市場的重要作用，于是主要國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取了一系列舉措，試圖改變各自為政的監(jiān)管方式，探求對(duì)跨國銀行實(shí)施綜合性監(jiān)管的新思路。
?。ㄒ唬┛鐕y行市場準(zhǔn)入條件的趨同。
發(fā)展中國家在跨國銀行準(zhǔn)入條件問題上，一直存在著涇渭分歧，這種分歧，實(shí)際上是資本輸出國與資本輸入國在根本利益上的沖突。發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)競爭機(jī)會(huì)均等，即應(yīng)保證跨國銀行和東道國銀行獲得均等的競爭機(jī)會(huì)，并以嚴(yán)格的互惠標(biāo)準(zhǔn)（鏡像互惠）為籌碼，要求發(fā)展中國家大幅降低準(zhǔn)入條件。發(fā)展中國家出于保護(hù)本國金融業(yè)的目的，對(duì)準(zhǔn)入問題采取審慎的態(tài)度，以 “最惠國待遇”為準(zhǔn)入的基本原則，規(guī)定嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，迫使跨國銀行知難而返。
進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代后，全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢有力地推動(dòng)了金融自由化的進(jìn)程。一方面，跨國銀行在發(fā)展中國家新興市場的發(fā)展?jié)摿陀麢C(jī)會(huì)的吸引下，紛紛向這些國家拓展業(yè)務(wù)，甚至通過“院外集團(tuán) ”（Lobbying Group）游說本國政府，向發(fā)展中國家施壓迫使其開放金融市場；另一方面，發(fā)展中國家國民經(jīng)濟(jì)高速增長與金融體制相對(duì)滯后的矛盾愈來愈突出，也迫切需要加快金融體制改革的步伐，加上來自發(fā)達(dá)國家的壓力，開放金融市場的問題終于擺上了發(fā)展中國家的議事日程。
經(jīng)過長期的談判與磋商，烏拉圭回合達(dá)成了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》發(fā)達(dá)國家認(rèn)可了銀行準(zhǔn)入在多邊體制中適用最惠國待遇的原則，發(fā)展中國家亦同意按照談判所確定的具體承諾，給予外資金融機(jī)構(gòu)國民待遇。GATS作為發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家各自主張的折衷，反映了國際上對(duì)跨國銀行準(zhǔn)入條件趨同的傾向，即無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都認(rèn)識(shí)到應(yīng)考慮不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和逐步自由化的原則，有選擇有步驟地放寬跨國銀行的準(zhǔn)入條件。
（二）普遍重視對(duì)跨國銀行的合并監(jiān)管。
長期以來，跨國銀行為開拓市場而進(jìn)行的金融創(chuàng)新和監(jiān)管者為防范風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的監(jiān)管活動(dòng)，形成了國際金融市場不斷演進(jìn)的博弈過程?？鐕y行為逃避各國金融法規(guī)的管制，規(guī)避利率、匯率風(fēng)險(xiǎn)，大規(guī)模地開展金融創(chuàng)新尤其是表外業(yè)務(wù)。與此同時(shí)，跨國銀行為實(shí)現(xiàn)其全球戰(zhàn)略，不斷地掀起銀行業(yè)的兼并浪潮。銀行業(yè)的兼并在推動(dòng)銀行規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，也逐漸淡化了銀行業(yè)與保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的界限。跨國銀行的上述活動(dòng)加大了單一國家監(jiān)管的難度，造成了“監(jiān)管落空”的局面，對(duì)國際金融業(yè)的安全與穩(wěn)定造成了威脅。
由于《巴塞爾協(xié)議》的執(zhí)行問題重重，為統(tǒng)一金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)合并監(jiān)管問題的認(rèn)識(shí)，1992年7月巴塞爾委員會(huì)頒布了《關(guān)于監(jiān)管國際性銀行集團(tuán)及其跨國分支機(jī)構(gòu)最低標(biāo)準(zhǔn)的建議》（以下簡稱《巴塞爾建議》），其主要內(nèi)容包括：跨國銀行應(yīng)處于各國金融監(jiān)管當(dāng)局的合并監(jiān)管之下；跨國銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)應(yīng)征得母國及東道國監(jiān)管當(dāng)局的雙重認(rèn)可；母國監(jiān)管當(dāng)局有獲取跨國分支機(jī)構(gòu)信息的權(quán)利；如果東道國監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為上述條件未被滿足，則可嚴(yán)格控制或禁止這類銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。1997年初，巴塞爾委員會(huì)又發(fā)布了《有效銀行監(jiān)管的核心原則》（以下簡稱《核心原則》），其中23條到25條專門強(qiáng)調(diào)對(duì)跨國銀行的合并監(jiān)管?！逗诵脑瓌t》確定母國監(jiān)管者的責(zé)任是必須實(shí)施全球性并表監(jiān)管，對(duì)銀行在世界各地的所有業(yè)務(wù)進(jìn)行充分的監(jiān)測，并要求其遵守審慎經(jīng)營的各項(xiàng)原則。東道國監(jiān)管當(dāng)局的責(zé)任是必須要求外國銀行按照東道國國內(nèi)機(jī)構(gòu)同樣遵循的高標(biāo)準(zhǔn)從事當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)，即對(duì)跨國銀行實(shí)行國民待遇。此外，《核心原則》還強(qiáng)調(diào)母國和東道國監(jiān)管者必須建立聯(lián)系，共享信息，以杜絕跨國銀行的內(nèi)部交易。
（三）由單一的信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管走向全面性風(fēng)險(xiǎn)管理，市場風(fēng)險(xiǎn)正逐步引起各國監(jiān)管當(dāng)局的重視。
信用風(fēng)險(xiǎn)（Credit Risk）是指交易對(duì)象未能履行債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，早期曾是銀行業(yè)的主要風(fēng)險(xiǎn)。但是隨著銀行國際化的增強(qiáng)和國際金融業(yè)務(wù)的不斷拓展，尤其是以衍生性金融商品為代表的表外業(yè)務(wù)蓬勃興起，單一信用風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督機(jī)制開始顯得捉襟見肘，對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、國家風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行全面管理，已成為國際銀行業(yè)監(jiān)管的一個(gè)重要趨勢。其中，對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管已成為國際銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的重點(diǎn)。
1996年1月，巴塞爾委員會(huì)在認(rèn)真聽取了市場參與者和成員國央行的意見后，正式公布了《測定市場風(fēng)險(xiǎn)的巴塞爾補(bǔ)充協(xié)議》，《補(bǔ)充協(xié)議》對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)作了明確的界定：市場風(fēng)險(xiǎn)即由于金融商品價(jià)格的變化而引起的對(duì)持有這些金融商品敞口頭寸的銀行或其他金融構(gòu)可能造成損失的風(fēng)險(xiǎn)?！堆a(bǔ)充協(xié)議》還制定了全球統(tǒng)一的估測跨國銀行市場風(fēng)險(xiǎn)的定量標(biāo)準(zhǔn)，即“風(fēng)險(xiǎn)額”概念（Risk Value）。風(fēng)險(xiǎn)額是一個(gè)統(tǒng)計(jì)學(xué)上的概念，是指在一定的可信度內(nèi)，在未來某個(gè)時(shí)間段由于所持有的金融商品市場價(jià)格的潛在變化所可能引起損失的最大值?！堆a(bǔ)充協(xié)議》還根據(jù)不同的金融市場交易規(guī)定不同的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)或資本要求比例，以引導(dǎo)跨國銀行從事低風(fēng)險(xiǎn)的金融交易，從而達(dá)到降低市場風(fēng)險(xiǎn)的目的?？傮w而言，《補(bǔ)充協(xié)議》對(duì)跨國銀行市場風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管給予了充分的重視，特別是引入了“風(fēng)險(xiǎn)額”作為銀行使用內(nèi)部模型計(jì)算市場風(fēng)險(xiǎn)的直接工具，進(jìn)一步促進(jìn)了國際金融風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)的發(fā)展，這對(duì)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)尤其是跨國銀行表外業(yè)務(wù)的市場風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。
?。ㄋ模┰诒O(jiān)管方式上，強(qiáng)調(diào)對(duì)跨國銀行的持續(xù)性監(jiān)管。
為了實(shí)施“有效的銀行監(jiān)管”，《核心原則》對(duì)傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式作了進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范，明確提出對(duì)跨國銀行的持續(xù)性監(jiān)管安排。《核心原則》指出，持續(xù)性監(jiān)管手段應(yīng)包括某種形式的現(xiàn)場和非現(xiàn)場稽核，監(jiān)管者必須具備在單一和并表基礎(chǔ)上收集、審查和分析各家銀行的審計(jì)報(bào)告和統(tǒng)計(jì)報(bào)告的能力。《核心原則》對(duì)傳統(tǒng)的以非現(xiàn)場稽核為主的跨國銀行監(jiān)管方式提出了質(zhì)疑，認(rèn)為單純依靠非現(xiàn)場檢查難以反映銀行的真實(shí)經(jīng)營狀況，應(yīng)將監(jiān)管人員關(guān)注而報(bào)表反映不出的問題付諸及時(shí)的現(xiàn)場檢查或利用外部審計(jì)對(duì)監(jiān)管信息進(jìn)行核實(shí)。為充分實(shí)施對(duì)跨國銀行的持續(xù)性監(jiān)管，銀行監(jiān)管者（包括母國和東道國監(jiān)管者）必須與銀行管理層保持經(jīng)常性的接觸，全面了解該機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況。
（五）重視跨國銀行的自我約束，完善銀行風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)控機(jī)制。
有效的銀行監(jiān)管，必須注重外部監(jiān)管與自我約束的有機(jī)統(tǒng)一?？鐕y行虧損倒閉事件頻繁發(fā)生，使各國監(jiān)管當(dāng)局對(duì)跨國銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制給予高度重視。完善跨國銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，提高銀行自律管理水平，成為跨國銀行監(jiān)管的又一重要趨勢。
傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管立足于運(yùn)用法令、政策的力量，從外部規(guī)定整齊劃一的監(jiān)管措施來規(guī)控銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)。但在“銀行全能化”這一戰(zhàn)略思潮的推動(dòng)下，跨國銀行的表外業(yè)務(wù)獲得了長足進(jìn)展，從而給傳統(tǒng)的外部監(jiān)管思想造成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。1993年4月，巴塞爾委員會(huì)曾發(fā)布《市場風(fēng)險(xiǎn)的資本標(biāo)準(zhǔn)建議》，試圖以分塊法（Building Block Approach）分別計(jì)算三類衍生商品（股權(quán)、利率、匯率）的市場風(fēng)險(xiǎn)資本需求量，但實(shí)施效果不佳。而后，巴塞爾委員會(huì)集思廣益，認(rèn)真聽取了各國金融監(jiān)管當(dāng)局和主要跨國銀行的意見，于1996年1月發(fā)布了《測定市場風(fēng)險(xiǎn)的巴塞爾補(bǔ)充協(xié)議》，確定了“風(fēng)險(xiǎn)額”計(jì)算法（Risk—Value Approach）。《補(bǔ)充協(xié)議》要求跨國銀行在采用“風(fēng)險(xiǎn)額”測定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)同時(shí)滿足定性和定量標(biāo)準(zhǔn)。定量標(biāo)準(zhǔn)要求以十個(gè)工作日為計(jì)算期間，以99%為計(jì)算概率，意即應(yīng)有99%的把握認(rèn)為，在十天內(nèi)資產(chǎn)組合價(jià)值的損失不超過風(fēng)險(xiǎn)額。定性標(biāo)準(zhǔn)則規(guī)定了跨國銀行內(nèi)部控制所應(yīng)遵循的最低要求，如銀行應(yīng)設(shè)立獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)管理部門，銀行最高管理層參與風(fēng)險(xiǎn)管理，健全管理資訊系統(tǒng)以便管理、監(jiān)督和報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)等?！栋腿麪栄a(bǔ)充協(xié)議》所確立的內(nèi)控體制，是對(duì)跨國銀行監(jiān)管思想的一次突破。它在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的指導(dǎo)思想下，設(shè)立了 一套有助于激勵(lì)銀行防范自身風(fēng)險(xiǎn)的管理系統(tǒng)，為跨國銀行的監(jiān)管開辟了一條新途徑。