關(guān)于社?；鸨O(jiān)管框架的思考

作者：巴曙松 譚迎慶 趙晶 丁波

監(jiān)管在廣義上是指政府對企業(yè)活動的控制，具體來說，是指政府專業(yè)管理部門或政府授權(quán)的行政執(zhí)法機構(gòu)依法對市場交易行為、市場主體競爭行為實行監(jiān)督管理，維護市場運行秩序的管理行為。社?；鸨O(jiān)管是國家授權(quán)專門機構(gòu)依法對社會保險基金收繳、安全運營、基金保值增值等過程進行監(jiān)督管理，以確保社會保險基金正常穩(wěn)定運行的制度和規(guī)則體系的總稱。其目標為：維護勞動者的合法權(quán)益，確?；鸬陌踩⑼暾?，實現(xiàn)社會保障基金的保值增值。有效性主要是針對監(jiān)管目標而言，它能使預(yù)定的目標得以實現(xiàn)，但有效性離不開監(jiān)管效率的提高。社?；鸨O(jiān)管的有效性可以總結(jié)為：以最小的監(jiān)管成本，通過有效監(jiān)管來促進預(yù)定社保基金監(jiān)管目標的實現(xiàn)。
一 世界發(fā)達國家社?；鸨O(jiān)管的經(jīng)驗借鑒
（一）根據(jù)國情，依照法律，確立行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)
社會保障基金監(jiān)管較成功的國家在推進社會保險制度時，都首先注重法制建設(shè)，以其作為強制性監(jiān)管的依據(jù)和行為規(guī)范。如英國1911年頒布的《國民保險法》、美國1935年頒布的《社會保障法案》、瑞典1962年通過并頒布實施的《國民保險法》、新加坡1955年7月通過的《中央公積金法》，都作為本國綜合性社會保障法律確立了各自的社會保障體制。
在具體監(jiān)管結(jié)構(gòu)上，各國依據(jù)國情不同，分別建立起行政、監(jiān)管分立或統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。如美日等國實行行政與監(jiān)管的分立。在美國負責社?；鸨O(jiān)管的機構(gòu)包括：勞工部、國內(nèi)稅務(wù)局、社會保障局、養(yǎng)老金收益保險公司、社會保障信托基金委員會等，其中，聯(lián)邦社會保障計劃的監(jiān)管組織以財政部和獨立的社會保障局為主，勞動部配合；作為第二支柱的私有養(yǎng)老計劃的監(jiān)管以勞動部為主，財政部等起配合作用。具體行政管理部門為聯(lián)邦政府的社會保障署，在全國有1000多個分支機構(gòu)，具體從事社會保障稅繳納情況記錄、受益資格認定、咨詢以及資金發(fā)放等工作。在日本，監(jiān)管與具體執(zhí)行機構(gòu)分立，其監(jiān)管機構(gòu)包括中央和地方兩級，中央行政管理機構(gòu)為厚生省和勞動省，地方行政管理機構(gòu)為都道府縣，其國民年金課負責有關(guān)年金的行政管理工作，并對所轄市村町進行指導(dǎo)；保險課負責健康保險的實施及指導(dǎo)、監(jiān)督工作。執(zhí)行機構(gòu)也分中央和地方兩級。中央執(zhí)行機構(gòu)為社會保險業(yè)務(wù)中心，負責匯總、處理地方執(zhí)行機構(gòu)的投保人資料。地方執(zhí)行機構(gòu)為社會保險事務(wù)所(全國共304家)，負責投保人加入健康保險和年金的資格認證、注冊、檔案記錄和保險費收支手續(xù)等方面的工作。
英國、瑞典等國建立了行政、監(jiān)管統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，其監(jiān)管主體具有較強的獨立性。英國社?；鹩缮鐣Ｕ喜考薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并由各相關(guān)機構(gòu)分級執(zhí)行。就國民保險和社會救助而言，社會保障部不僅是其監(jiān)管機構(gòu)，亦是直接辦理組織，從個人保障賬號的管理、待遇資格的審查，到資金的發(fā)放，都由社會保障部負責，社會保障部既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者、監(jiān)督者。在瑞典，社會保障基金統(tǒng)一由國家社會保障委員會進行管理，該委員會設(shè)在國家社會保險局。各級地方政府成立專門的社會保障管理機構(gòu)，形成從中央到地方的獨立、統(tǒng)一的專門網(wǎng)絡(luò)。
（二）強化執(zhí)法權(quán)威，確立監(jiān)管主體獨立性，加強垂直管理，加強各監(jiān)管主體協(xié)調(diào)機制
社保基金是保障國民福利的重要公共基金，各國都建立了法律法規(guī)以確保基金的安全管理與運營。各發(fā)達國家社會保險基金的監(jiān)管組織各具特色，但都表現(xiàn)出以下特點：社會保險行政管理部門都注重強化執(zhí)法權(quán)威，確立監(jiān)管主體獨立性，加強垂直管理，并確立各監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)機制。
以美國為例，其監(jiān)管結(jié)構(gòu)中十分重要的社保和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會，由財政部長任董事會主席，勞工部部長、醫(yī)療衛(wèi)生部部長和社會保障總局局長為董事，另有兩名獨立董事，由總統(tǒng)任命，參議院批準。具有較強的獨立性和監(jiān)管權(quán)威，同時加強了各部門協(xié)調(diào)。社保局在1994年克林頓總統(tǒng)改組社保體系時，升級為獨立的、直接向總統(tǒng)和國會匯報的機構(gòu)，其各種具體的制度規(guī)定是全國統(tǒng)一的，各州不得與之相抵觸。此外，1994年，克林頓總統(tǒng)創(chuàng)立常設(shè)的“社會保障咨詢理事會 ”(Social Security Advisory Board)是一個跨黨派的咨詢機構(gòu)，獨立于行政部門，進行整體監(jiān)督咨詢和評估，保證了監(jiān)管體系的獨立、總體協(xié)調(diào)。
英國由社會保障部集中統(tǒng)一，各相關(guān)機構(gòu)分級執(zhí)行。瑞典社會保障基金統(tǒng)一由國家社會保障委員會進行監(jiān)督、管理，該委員會設(shè)在國家社會保險局，各級地方政府也都成立了專門的社會保障管理機構(gòu)，這些社會保障管理機構(gòu)作為一個獨立的行政部門或全額事業(yè)單位，不依附于任何別的部門，并按照行政區(qū)劃分級設(shè)置自上而下的獨立體系。
二、我國社會保險基金監(jiān)管的有效性研究及政策建議
（一）我國社會保險基金監(jiān)管現(xiàn)狀
1997年，我國實行社會保障基金收支兩條線管理模式，財政部介入社會保障基金的管理和運行并承擔相應(yīng)的財務(wù)監(jiān)管職能。1998年，勞動和社會保障部設(shè)立了社會保險基金監(jiān)督司，各地勞動和社會保障部門也設(shè)置了相應(yīng)的基金監(jiān)督機構(gòu)，初步確立了我國社保基金監(jiān)管體系。
在基金管理方面，存在著管理體制不順暢和監(jiān)管建設(shè)滯后等問題。地方政府違規(guī)現(xiàn)象頻繁，部分地方?jīng)]有將社?；甬斪龉操Y金，對基金的重要性認識不夠，將其作為地方性的資金。監(jiān)管力量較薄弱、監(jiān)督體制不順。同時，由于立法層次較低，執(zhí)法缺乏相應(yīng)的權(quán)威性和穩(wěn)定性。橫向?qū)τ嘘P(guān)部門，縱向?qū)Φ胤秸?，都存在一些監(jiān)督不力的問題。逐步搭建企業(yè)年金的制度構(gòu)架和市場化管理運營的基本模式，亦日益成為提高社會保險基金監(jiān)管有效性的重要課題。
（二）完善社會保險基金監(jiān)管，加強監(jiān)管有效性的政策建議
1. 強化監(jiān)管力量，適當集中，加強社?；鸨O(jiān)管體系改革。
目前，每年五項社?；鸬氖罩б?guī)模超過2萬億元，監(jiān)管力量與當前監(jiān)督工作的需要不匹配，監(jiān)督力量薄弱?？蛇m當強化相關(guān)監(jiān)管力量，以滿足社?；疬\營、管理的需要。在監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)方面，從社保基金監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的國際發(fā)展趨勢、我國現(xiàn)實國情及長遠的制度穩(wěn)定出發(fā)，可采用以法制監(jiān)管為核心、適當集中的綜合模式，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上加強監(jiān)管的集中度，以構(gòu)建一個主輔分明、多重監(jiān)管的社?；鸨O(jiān)管組織結(jié)構(gòu)。當前，需要積極研究探討基金監(jiān)督獨立于社會保障行政事務(wù)的設(shè)立。
2. 提升統(tǒng)籌層次，加強垂直管理。
目前，大多數(shù)國家的基本社會保障采取由中央政府集中統(tǒng)籌的方式進行管理和運作。在這種模式下，中央政府負責統(tǒng)一制定重大的全國性社會保障政策，具體事務(wù)絕大部分由中央政府在各地的派出機構(gòu)承擔，地方政府只是根據(jù)自身財力大小提供一些補充性的、地方性的社會服務(wù)。在中國目前以縣級統(tǒng)籌為主的條件下，社?；鸬墓芾砗瓦\作更多地集中在地方政府的手里，如果制約和監(jiān)管不利，就會為一些挪用和違規(guī)案件提供機會。因些，無論從防范化解風險的角度，還是從基金管理和監(jiān)督的角度，提升統(tǒng)籌層次、加強垂直管理是下一階段中國社?；鸨O(jiān)管改革的重要方向之一。
3. 推進社會保險基金監(jiān)管的市場化。
目前，歐美發(fā)達國家社會保險基金監(jiān)管向市場化發(fā)展，拉美、東歐國家社會保險基金監(jiān)管市場化的步伐亦在加快。我國近年來相繼頒布的企業(yè)年金法規(guī)和規(guī)章，已逐步搭建起企業(yè)年金的制度構(gòu)架和市場化管理運營的基本模式。市場化運營以后，企業(yè)年金的管理體制發(fā)生變化，社保經(jīng)辦機構(gòu)不直接參與管理，企業(yè)年金按照相關(guān)規(guī)定進入資本市場運作，金融機構(gòu)成為社?；鸸芾磉\營主體。監(jiān)管機構(gòu)可綜攬全局，強化各種制度，規(guī)范市場行為，加強監(jiān)督檢查，進一步推進社會保險基金監(jiān)管的市場化。具體如：對原來建立的補充養(yǎng)老保險向企業(yè)年金制度過渡的指導(dǎo)意見，按照平穩(wěn)、有序、合規(guī)、安全的原則，指導(dǎo)企業(yè)年金基金管理機構(gòu)做好接收管理運營工作；總結(jié)第一批企業(yè)年金管理機構(gòu)資格認定工作經(jīng)驗，對有關(guān)機構(gòu)管理資格進行適當整合，適時進行第二批企業(yè)年金基金管理機構(gòu)資格認定；繼續(xù)完善企業(yè)年金配套政策，研究擬定企業(yè)年金集合計劃管理辦法，解決中小企業(yè)參加企業(yè)年金的實際問題；會同有關(guān)金融監(jiān)管部門、組織中介力量，對企業(yè)年金基金管理機構(gòu)內(nèi)控制度、市場運營等情況進行監(jiān)督檢查。

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