社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理現(xiàn)狀和問題
社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理現(xiàn)狀和問題
隨著《中華人民共和國社會保險法》于 2011 年 7 月 1 日的正式實施，如何依法行政、依法經(jīng)辦社會保險業(yè)務，進一步發(fā)揮機構(gòu)職能成為各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)面對的嚴峻挑戰(zhàn)。而認識各級經(jīng)辦機構(gòu)的管理現(xiàn)狀并解決其中的問題成為應對這一挑戰(zhàn)的前提條件。當前，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理中存在著征繳機構(gòu)不統(tǒng)一、基金管理和監(jiān)督機制未落實、服務意識弱化等問題。與國際上經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一辦理各險種業(yè)務的費用征繳模式和節(jié)約成本、提高效率、“以人為本”的服務理念還有不同程度的差距。
從行政設置和職能劃分來看，中國的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)分為中央和地方兩個層次。地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)包括省、地(市)和縣(區(qū))三級。省、地兩級負責指導和經(jīng)辦的雙重職能，縣(區(qū))一級主要負責經(jīng)辦工作，他們直接為參保單位和參保者個人辦理社會保險各項業(yè)務;也有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)還設有社會保障事務所作為業(yè)務平臺，從事社會保險經(jīng)辦工作。相對于縣(區(qū))一級經(jīng)辦機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)的社會保障事務所不僅因為行政區(qū)劃而更加貼近民眾，在業(yè)務種類上，更增加了除社會保險(障)之外諸如低保、勞動手冊、廉租房申請等各項民生需求。因此，后者的管理水平和服務水平直接決定了民眾的滿意程度。本文討論的重點便是地方層次的省、地(市)、縣(區(qū))一級經(jīng)辦機構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)社會保障事務所。
一、社會保險費征繳管理體制。
1999年國務院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定社會保險費的征收機構(gòu)由省、自治區(qū)和市人民政府規(guī)定，可以由稅務部門征繳，也可以由勞動和社會保障部門設立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征繳。到 2002 年上半年，相繼有部分省、自治區(qū)、市實行了稅務部門征繳。從全國來看，到目前為止，既有部分地區(qū)完全由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收，也有部分地區(qū)完全由稅務部門統(tǒng)一征收，還有的地區(qū)則由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務部門共同征收這三種情況并存的局面，并由此引發(fā)了如下問題：
1.征繳部門不統(tǒng)一，工作不易協(xié)調(diào)。目前，部分地區(qū)的稅務部門征繳社會保險費，不能依據(jù)《稅收征收管理法》，只能依據(jù)《社會保險費征收暫行條例》，而后者并沒有明確哪個部門是征繳主體。在社會保險費的征繳工作中，由于社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務部門要相互傳遞涉及征繳工作的多項信息，工作環(huán)節(jié)和工作量增多，在一些地區(qū)這兩個部門對社會保險征繳計劃很難達成共識，計劃下達難，兩個部門之間容易產(chǎn)生矛盾。
2.征繳管理和社會保險管理相脫節(jié)，參保人權益受損。社會保險從參保登記、繳費申報、基數(shù)核定到費用征繳、權益記錄以及待遇支付是一個有機整體。例如，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式的基本養(yǎng)老保險制度中，養(yǎng)老保險待遇與繳費情況相對應，且個人繳費記錄要伴隨參保人員一生。再如：居民基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險的待遇享受情況也與單位和個人繳費情況緊密掛鉤。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務部門同時征繳導致參保人員管理信息與繳費信息分別在兩個信息系統(tǒng)運行，由于兩個部門溝通不及時，造成本應統(tǒng)一的費用征繳信息流與基金流分割，影響個人賬戶記錄、社會保險關系轉(zhuǎn)移、退休待遇核定。同時，參保單位和個人對于往返于兩個部門之間意見頗多，不利于體現(xiàn)以人為本的服務理念，人為地增加了參保單位和個人的參保負擔。
二、社會保險基金管理。
(一)基金管理現(xiàn)狀和問題。
近幾年來，全國社會保險總收入都超過了 1 萬億，其中，2010年更是達到18 823億元。
老百姓的養(yǎng)命錢逐年在增加，一方面能起到穩(wěn)定民心的作用;另一方面也會引起民眾及社會各界更多的擔憂。而 2006 年的“上海社保案”更是讓全體民眾憂心忡忡。在此之后，盡管以上海為代表，全國許多地區(qū)紛紛在社會保險基金的財務管理中引入了“收支兩條線”的管理方式。然而，因為諸多因素的掣肘，這種管理方式并未有效落實。使得以下問題依然存在：
1.社會保險費的坐收坐支。按照“收支兩條線”的管理，社會保險費征繳之后進入基金收入戶，而基金支出戶負責待遇發(fā)放等各種支出項目，且這兩個賬戶之間還需經(jīng)過財政部門直接監(jiān)管的財政專戶。然而，全國很多地區(qū)依然存在社會保險費征繳之后并未經(jīng)過這三個賬戶且直接支取的所謂“坐收坐支”現(xiàn)象。
2.社會保險基金擠占和挪用的問題。社會保險基金作為公共資金本應專款專用，任何組織和個人不得侵占或者挪用?，F(xiàn)實情況卻是：部分地區(qū)沒有將社?；甬斪龉操Y金，對基金的重要性認識不夠，將其作為地方性的資金。甚至存在社會保險基金被挪用作財政支出和違規(guī)投資的現(xiàn)象。
即便是于 2011 年 7 月 1 日生效的《中華人民共和國社會保險法》在相應條款當中也存在不足。首先，該法并未引入“收支兩條線”的基金管理方式，這使得“收支兩條線”僅限于人力資源和社會保障部門以及各地的行政法規(guī)，其法律約束力明顯不足。其次，該法中盡管規(guī)定了社會保險基金不得違規(guī)投資運營、挪用;財政和審計部門的監(jiān)管;社會保險監(jiān)督委員會的設立和監(jiān)督職能;經(jīng)辦機構(gòu)對基金管理的信息披露機制。但卻未對發(fā)生上述情況之后該如何懲罰做出具體規(guī)定。
因此，難以從法律方面有效解決以上問題。
(二)對策建議。
普遍推行并落實“收支兩條線”的基金管理方式;并強化監(jiān)管力量，落實監(jiān)管責任，構(gòu)建主輔分明、多重監(jiān)管的基金監(jiān)管結(jié)構(gòu)。“收支兩條線”的基金管理方式早已建立，缺的是普遍推行并落實;行政部門、財政、審計早已參與監(jiān)管環(huán)節(jié)，《社會保險法》也明確要求建立社會保險監(jiān)督委員會，同樣也缺少落實。
2010 年全國社會保險基金收入已接近 2 萬億，理應強化并落實相關監(jiān)管力量，以滿足社?；疬\營、管理的需要。在監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)方面，構(gòu)建一個主輔分明、多重監(jiān)管的基金監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)。人力資源和社會保障行政部門是社會保險基金監(jiān)督的主體，從制定相關政策開始，對社?；疬\營的全過程進行全方位的監(jiān)督;財政部門的監(jiān)督主要通過對財政專戶的管理來進行，對基金的財務制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督;審計監(jiān)督依法對社會保險基金資金管理及使用情況進行事后的審計監(jiān)督。
各部門的監(jiān)督各有側(cè)重，在相關的監(jiān)管領域，都要履行好各自的職責。
三、服務理念、服務意識和服務態(tài)度。
(一)現(xiàn)狀和問題。
社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在運行和管理當中，相當一部分機構(gòu)和工作人員尚未形成“服務型政府”“、公共服務”的工作理念，缺乏“以人為本”、為民服務的意識，相反，“主仆不分”的意識和現(xiàn)象依然普遍。在接待參保者個人和單位時，許多經(jīng)辦機構(gòu)和工作人員服務態(tài)度生硬、語言粗俗;自恃了解和掌握相關政策而對服務對象的詢問或質(zhì)疑冷嘲熱諷;經(jīng)辦機構(gòu)或部門之間相互踢皮球;將服務對象晾在一邊，置之不理;因辦理程序復雜而推諉、拖延。在工作時間安排上向其他政府部門看齊，“朝九晚五”、周末雙休，因而工作時間和服務對象的工作時間重疊，很多時候參保者個人需要在工作時間請假來辦理業(yè)務。
即使請假，又因為經(jīng)辦機構(gòu)中午午餐及休息時間兩三個小時，有效服務時間進一步壓縮而多次往返。這樣不合理的時間安排給服務對象造成極大的不便。以上種種現(xiàn)象使得長期以來形成的所謂“門難進、臉難看、事難辦”現(xiàn)象未得到根本性的改變。值得一提的是，作為地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)向民眾進一步延伸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)社會保障事務所，近年來為集中辦事流程而在社會保險經(jīng)辦之外增加的諸如低保、公共就業(yè)服務咨詢、廉租房申請等便民服務項目也因為上述現(xiàn)象的存在而未能收到應有的服務效果，民眾對服務的滿意度不高。
(二)對策建議。
1.樹立“社會保險業(yè)務經(jīng)辦是提供公共服務”的服務理念。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是由財政供款、免費為參保單位和參保者個人提供經(jīng)辦服務的專門機構(gòu)，是服務型政府履行公共服務職能的重要機構(gòu)，是社會基本公共服務體系的組成部分，這些機構(gòu)提供的服務是不折不扣的公共服務。
2.社會保險業(yè)務經(jīng)辦要實現(xiàn)“以人為本”的服務意識和服務方式。市場經(jīng)濟中的買方市場時刻體現(xiàn)顧客偏好，由此成為公共服務理念的源泉。建設服務型政府，由政府提供公共服務的價值觀正是基于這一認識而提出的。服務型政府提供公共服務要求將服務對象(即參保者個人和企業(yè))視為顧客，公共資源的使用必須以人為本，以滿足顧客(服務對象)需求為己任，提供服務的滿意度應盡量不受服務提供者的主觀意識和態(tài)度的影響。為此，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應強化“以人為本”的服務意識并通過內(nèi)部考核來規(guī)范工作人員的服務態(tài)度和服務方式，才能杜絕辦事推諉、拖拉、態(tài)度生硬和踢皮球等常見現(xiàn)象。也正是因為“以人為本”服務意識的建立，經(jīng)辦機構(gòu)才能夠合理安排工作時間方便服務對象。具體建議是：借鑒郵局和銀行等窗口服務行業(yè)的工作時間。這些服務行業(yè)上班時間早、中午照常辦理業(yè)務、周末單休、節(jié)假日休息時間較短，因而其有效服務時間較長。