公共企業(yè)的效率與“私有化”問題研究
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[摘要]公共企業(yè)的效率及“私有化”問題一直是經(jīng)濟理論界關(guān)注的話題，多年來理論界對于這一話題的研究并沒有形成統(tǒng)一的看法。本文主要討論了公共企業(yè)的概念及特征、影響公共企業(yè)效率的原因及在公共企業(yè)“私有化”的過程中應(yīng)堅持怎樣的政策主張。
[關(guān)鍵詞]公共企業(yè)；效率；私有化；政策。
20世紀(jì)80年代以來，公共企業(yè)的效率及私有化問題一直是經(jīng)濟理論界關(guān)注的話題。對于中國而言，社會主義市場經(jīng)濟還處在一個不斷發(fā)展和完善的時期，全國范圍內(nèi)的公共企業(yè)的低效率狀況仍然廣泛存在。因此，在這樣的背景下，研究公共企業(yè)的效率問題、探索其“私有化”之機理具有重要的意義。
一、公共企業(yè)概念。
筆者認(rèn)為，公共企業(yè)指的就是，以公共利益為主導(dǎo)，為社會公眾提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為其主要經(jīng)營活動的，且具有一定營利目標(biāo)的，受到政府特殊管制措施所制約的經(jīng)濟實體。
二、公共企業(yè)低效率的原因分析。
公共企業(yè)在追求利潤目標(biāo)的同時還追求社會目標(biāo)，當(dāng)二者發(fā)生沖突時，公共企業(yè)理應(yīng)側(cè)重于后者?，F(xiàn)實中，很多公共企業(yè)效率不如私營企業(yè)高，有些甚至發(fā)生嚴(yán)重虧損，瀕于破產(chǎn)，理論和現(xiàn)實迫切要求我們對于公共企業(yè)的效率低下的原因作出分析并尋找出提高公共企業(yè)效率的有效途徑，因此分析其原因是首當(dāng)其沖的問題。
（一）產(chǎn)權(quán)界定不清。
眾所周知，不同的財產(chǎn)所有制形式會產(chǎn)生不同的激勵效應(yīng)，從而得到不同的經(jīng)濟效率。私人企業(yè)的財產(chǎn)所有者可依法自由地運用其個人財產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)的各種經(jīng)營活動，該活動產(chǎn)生的結(jié)果與其利益的獲取與損失密切相關(guān)。因此，這就促使他們會直接或間接地對企業(yè)員工及企業(yè)運營狀況進(jìn)行監(jiān)督，這就是激勵效應(yīng)的結(jié)果。這種機制確保了私人企業(yè)的高效運轉(zhuǎn)。然而，公共企業(yè)不存在這樣的機制。因為公共企業(yè)的根本所有人是廣大納稅者，政府官員作為其“代理人”執(zhí)行監(jiān)督的成本很高，且公共企業(yè)的經(jīng)營人員的報酬與企業(yè)績效之間通常并沒有建立起緊密的聯(lián)系，這就意味著私人企業(yè)中存在的那種激勵機制和約束機制在此都被大大削弱，由此必然造成公共企業(yè)的低效率。
?。ǘ╊A(yù)期目標(biāo)多元化。
公共企業(yè)往往有許多預(yù)期目標(biāo)，如提高混合產(chǎn)品、控制自然壟斷行業(yè)、獲取公共收入、維持就業(yè)水平等。公共企業(yè)的理想狀態(tài)就是既能實現(xiàn)利潤目標(biāo)，又能達(dá)到社會目標(biāo)。衡量目標(biāo)實現(xiàn)程度的指標(biāo)分別是財務(wù)收益和社會收益。但二者常常相互矛盾，存在一個反向關(guān)系。
因此，在現(xiàn)實中，利潤目標(biāo)和社會目標(biāo)就往往發(fā)生背離，這必然面臨一個取舍的問題，就是在目標(biāo)多元化的情況下區(qū)分優(yōu)先順序的問題。由于取舍得不通，造成了公共系統(tǒng)各個部門之間因為追求自身利益而發(fā)生的沖突與爭端。而各方都會利用其各自掌控的資源對公共企業(yè)施加影響，結(jié)果令其首要目標(biāo)難以確定。目前許多專家、學(xué)者都認(rèn)為這是導(dǎo)致公共企業(yè)低效率的一個重要原因。
三、公共企業(yè)的“私有化”是解決其效率的重要途徑。
通常人們認(rèn)為“私有化”是能夠提高公共企業(yè)的效率的，但并不是所有的公共企業(yè)效率都可以通過私有化來實現(xiàn)。因為有一些公共企業(yè)必須有國家來主管、來承辦，私人的企業(yè)是無法承擔(dān)或承辦的，這些行業(yè)往往都是涉及國計民生的領(lǐng)域。另外還考慮到公共利益問題，為了保障公共利益的實現(xiàn)，某些行業(yè)就必須由國家站在更高的層次來主辦或承擔(dān)。如國防等。
?。ㄒ唬┕财髽I(yè)的“私有化”為解決其效率問題創(chuàng)造條件。
公共企業(yè)的“私有化”可以解決公共企業(yè)的下述問題。
第一，解決公共企業(yè)壟斷性特征與競爭機制缺乏問題。“私有化”
以后，市場競爭對企業(yè)形成巨大壓力，迫使其降低成本、改進(jìn)技術(shù)、開拓市場。把公共企業(yè)置身于一個競爭性的環(huán)境中，市場經(jīng)濟環(huán)境下的優(yōu)勝劣汰規(guī)律會迫使企業(yè)自覺優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，努力降低成本，盡可能提高自身的效率，以防止被所在的市場淘汰。從實證學(xué)角度看也是如此，比如20世紀(jì)80年代，英國將競爭性公共企業(yè)宇航公司、石油公司、電報和無線電公司等出售給個人就獲得了巨大的成功。
第二，解決公共企業(yè)缺乏降低成本的內(nèi)在壓力的問題。一方面，公共企業(yè)的活動絕大多數(shù)是不計成本而且即使計算成本也是很難做到精確的，這導(dǎo)致公共企業(yè)長期缺乏成本的觀念，更缺乏節(jié)約成本的意識；另一方面，在許多情況下，公共企業(yè)的產(chǎn)出是無形的，其質(zhì)和量缺乏確定性和可量度性，如國防、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，其效益都是很難用貨幣尺度去分析衡量的。這又使得利潤的概念難以在公共企業(yè)或部門中形成。所以公共企業(yè)中，成本與收入的不確定性與割斷性使得公共資源的低效率配置程度大大增加了。
?。ǘ崿F(xiàn)公共企業(yè)的“私有化”需堅持的政策主張。
1）維護(hù)公共企業(yè)的公共性。公共企業(yè)是具有公共性的經(jīng)濟實體。
公共性是公共企業(yè)一個根本性的要求，也是其首要的特性。如果作為公共企業(yè)而不考慮公共利益問題，把追逐利潤作為其第一要務(wù)的話，那么這個企業(yè)就不能被稱其為公共企業(yè)。所以，即使公共企業(yè)要私有化，但前提是公共利益必須要被保證，只有在保證大眾的公共利益的前提下，才可以為了提高公共企業(yè)的效率以及提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量、產(chǎn)量及提高公共服務(wù)的質(zhì)量而去把公共企業(yè)“私有化”。這里需要明確的是公共企業(yè)“私有化”的目的是為了讓大眾公共利益更好的得到實現(xiàn)或獲得更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而不是為了使公共企業(yè)獲得更多的經(jīng)濟利益而損害公共利益。公共性這個原則時刻不能被忽略，是必須要堅持的原則，否則公共企業(yè)將會變成追逐利潤的真正的私有化企業(yè)。2）多元的社會監(jiān)督是必要保證。為了保證公共利益能夠得到充分的實現(xiàn)和維護(hù)，政府監(jiān)管與公共企業(yè)自律及公民和民間組織對于公共企業(yè)的監(jiān)督就必須相結(jié)合，不能只靠一方面的監(jiān)督，單方面的監(jiān)督必然會出現(xiàn)監(jiān)督不到位或缺失監(jiān)督的情況出現(xiàn)。公共企業(yè)的自我監(jiān)督和自律不僅是由公共企業(yè)的公共性質(zhì)、行為守則和倫理價值觀決定的，同時也是政府和公眾對于公共企業(yè)的一種訴求。公共企業(yè)自我監(jiān)督和公共企業(yè)本身自律是公共企業(yè)強化其公共責(zé)任的理想方式，也同時增強了公共企業(yè)承擔(dān)公共責(zé)任的主動性和自覺性?？傊瑸榇_保公共利益的實現(xiàn)及公共企業(yè)認(rèn)真履行自己的公共責(zé)任，政府監(jiān)管必不可少，同時還應(yīng)強調(diào)公共企業(yè)自身的道德自律，建立和完善公共企業(yè)承擔(dān)公共責(zé)任的保障機制及來自多元的社會監(jiān)督機制，從而才能確保公眾公共利益得以維護(hù)。3）創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。為了提高公共企業(yè)的效率和降低成本，充分實現(xiàn)大眾的公共利益，就要在一些領(lǐng)域適當(dāng)引入競爭機制，放寬管制，將私人企業(yè)引入公共領(lǐng)域的同時，也將公共企業(yè)推到競爭的行列隊伍中去，同時為它們共同創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，這樣將會使得公共企業(yè)想盡辦法去提高自己的效率來適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律。如仍不能提高其公共企業(yè)的效率，那將會面臨效率更高的公共企業(yè)將會取而代之。
?。蹍⒖嘉墨I(xiàn)］。
[1]史際春。國有企業(yè)法論。中國法制出版社，1997.
[2]朱柏銘。公共經(jīng)濟學(xué)。浙江大學(xué)出版社，2002.
[3][英]簡·萊恩。公共管理。中國青年出版社，2004.
[關(guān)鍵詞]公共企業(yè)；效率；私有化；政策。
20世紀(jì)80年代以來，公共企業(yè)的效率及私有化問題一直是經(jīng)濟理論界關(guān)注的話題。對于中國而言，社會主義市場經(jīng)濟還處在一個不斷發(fā)展和完善的時期，全國范圍內(nèi)的公共企業(yè)的低效率狀況仍然廣泛存在。因此，在這樣的背景下，研究公共企業(yè)的效率問題、探索其“私有化”之機理具有重要的意義。
一、公共企業(yè)概念。
筆者認(rèn)為，公共企業(yè)指的就是，以公共利益為主導(dǎo)，為社會公眾提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為其主要經(jīng)營活動的，且具有一定營利目標(biāo)的，受到政府特殊管制措施所制約的經(jīng)濟實體。
二、公共企業(yè)低效率的原因分析。
公共企業(yè)在追求利潤目標(biāo)的同時還追求社會目標(biāo)，當(dāng)二者發(fā)生沖突時，公共企業(yè)理應(yīng)側(cè)重于后者?，F(xiàn)實中，很多公共企業(yè)效率不如私營企業(yè)高，有些甚至發(fā)生嚴(yán)重虧損，瀕于破產(chǎn)，理論和現(xiàn)實迫切要求我們對于公共企業(yè)的效率低下的原因作出分析并尋找出提高公共企業(yè)效率的有效途徑，因此分析其原因是首當(dāng)其沖的問題。
（一）產(chǎn)權(quán)界定不清。
眾所周知，不同的財產(chǎn)所有制形式會產(chǎn)生不同的激勵效應(yīng)，從而得到不同的經(jīng)濟效率。私人企業(yè)的財產(chǎn)所有者可依法自由地運用其個人財產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)的各種經(jīng)營活動，該活動產(chǎn)生的結(jié)果與其利益的獲取與損失密切相關(guān)。因此，這就促使他們會直接或間接地對企業(yè)員工及企業(yè)運營狀況進(jìn)行監(jiān)督，這就是激勵效應(yīng)的結(jié)果。這種機制確保了私人企業(yè)的高效運轉(zhuǎn)。然而，公共企業(yè)不存在這樣的機制。因為公共企業(yè)的根本所有人是廣大納稅者，政府官員作為其“代理人”執(zhí)行監(jiān)督的成本很高，且公共企業(yè)的經(jīng)營人員的報酬與企業(yè)績效之間通常并沒有建立起緊密的聯(lián)系，這就意味著私人企業(yè)中存在的那種激勵機制和約束機制在此都被大大削弱，由此必然造成公共企業(yè)的低效率。
?。ǘ╊A(yù)期目標(biāo)多元化。
公共企業(yè)往往有許多預(yù)期目標(biāo)，如提高混合產(chǎn)品、控制自然壟斷行業(yè)、獲取公共收入、維持就業(yè)水平等。公共企業(yè)的理想狀態(tài)就是既能實現(xiàn)利潤目標(biāo)，又能達(dá)到社會目標(biāo)。衡量目標(biāo)實現(xiàn)程度的指標(biāo)分別是財務(wù)收益和社會收益。但二者常常相互矛盾，存在一個反向關(guān)系。
因此，在現(xiàn)實中，利潤目標(biāo)和社會目標(biāo)就往往發(fā)生背離，這必然面臨一個取舍的問題，就是在目標(biāo)多元化的情況下區(qū)分優(yōu)先順序的問題。由于取舍得不通，造成了公共系統(tǒng)各個部門之間因為追求自身利益而發(fā)生的沖突與爭端。而各方都會利用其各自掌控的資源對公共企業(yè)施加影響，結(jié)果令其首要目標(biāo)難以確定。目前許多專家、學(xué)者都認(rèn)為這是導(dǎo)致公共企業(yè)低效率的一個重要原因。
三、公共企業(yè)的“私有化”是解決其效率的重要途徑。
通常人們認(rèn)為“私有化”是能夠提高公共企業(yè)的效率的，但并不是所有的公共企業(yè)效率都可以通過私有化來實現(xiàn)。因為有一些公共企業(yè)必須有國家來主管、來承辦，私人的企業(yè)是無法承擔(dān)或承辦的，這些行業(yè)往往都是涉及國計民生的領(lǐng)域。另外還考慮到公共利益問題，為了保障公共利益的實現(xiàn)，某些行業(yè)就必須由國家站在更高的層次來主辦或承擔(dān)。如國防等。
?。ㄒ唬┕财髽I(yè)的“私有化”為解決其效率問題創(chuàng)造條件。
公共企業(yè)的“私有化”可以解決公共企業(yè)的下述問題。
第一，解決公共企業(yè)壟斷性特征與競爭機制缺乏問題。“私有化”
以后，市場競爭對企業(yè)形成巨大壓力，迫使其降低成本、改進(jìn)技術(shù)、開拓市場。把公共企業(yè)置身于一個競爭性的環(huán)境中，市場經(jīng)濟環(huán)境下的優(yōu)勝劣汰規(guī)律會迫使企業(yè)自覺優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，努力降低成本，盡可能提高自身的效率，以防止被所在的市場淘汰。從實證學(xué)角度看也是如此，比如20世紀(jì)80年代，英國將競爭性公共企業(yè)宇航公司、石油公司、電報和無線電公司等出售給個人就獲得了巨大的成功。
第二，解決公共企業(yè)缺乏降低成本的內(nèi)在壓力的問題。一方面，公共企業(yè)的活動絕大多數(shù)是不計成本而且即使計算成本也是很難做到精確的，這導(dǎo)致公共企業(yè)長期缺乏成本的觀念，更缺乏節(jié)約成本的意識；另一方面，在許多情況下，公共企業(yè)的產(chǎn)出是無形的，其質(zhì)和量缺乏確定性和可量度性，如國防、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，其效益都是很難用貨幣尺度去分析衡量的。這又使得利潤的概念難以在公共企業(yè)或部門中形成。所以公共企業(yè)中，成本與收入的不確定性與割斷性使得公共資源的低效率配置程度大大增加了。
?。ǘ崿F(xiàn)公共企業(yè)的“私有化”需堅持的政策主張。
1）維護(hù)公共企業(yè)的公共性。公共企業(yè)是具有公共性的經(jīng)濟實體。
公共性是公共企業(yè)一個根本性的要求，也是其首要的特性。如果作為公共企業(yè)而不考慮公共利益問題，把追逐利潤作為其第一要務(wù)的話，那么這個企業(yè)就不能被稱其為公共企業(yè)。所以，即使公共企業(yè)要私有化，但前提是公共利益必須要被保證，只有在保證大眾的公共利益的前提下，才可以為了提高公共企業(yè)的效率以及提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量、產(chǎn)量及提高公共服務(wù)的質(zhì)量而去把公共企業(yè)“私有化”。這里需要明確的是公共企業(yè)“私有化”的目的是為了讓大眾公共利益更好的得到實現(xiàn)或獲得更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而不是為了使公共企業(yè)獲得更多的經(jīng)濟利益而損害公共利益。公共性這個原則時刻不能被忽略，是必須要堅持的原則，否則公共企業(yè)將會變成追逐利潤的真正的私有化企業(yè)。2）多元的社會監(jiān)督是必要保證。為了保證公共利益能夠得到充分的實現(xiàn)和維護(hù)，政府監(jiān)管與公共企業(yè)自律及公民和民間組織對于公共企業(yè)的監(jiān)督就必須相結(jié)合，不能只靠一方面的監(jiān)督，單方面的監(jiān)督必然會出現(xiàn)監(jiān)督不到位或缺失監(jiān)督的情況出現(xiàn)。公共企業(yè)的自我監(jiān)督和自律不僅是由公共企業(yè)的公共性質(zhì)、行為守則和倫理價值觀決定的，同時也是政府和公眾對于公共企業(yè)的一種訴求。公共企業(yè)自我監(jiān)督和公共企業(yè)本身自律是公共企業(yè)強化其公共責(zé)任的理想方式，也同時增強了公共企業(yè)承擔(dān)公共責(zé)任的主動性和自覺性?？傊瑸榇_保公共利益的實現(xiàn)及公共企業(yè)認(rèn)真履行自己的公共責(zé)任，政府監(jiān)管必不可少，同時還應(yīng)強調(diào)公共企業(yè)自身的道德自律，建立和完善公共企業(yè)承擔(dān)公共責(zé)任的保障機制及來自多元的社會監(jiān)督機制，從而才能確保公眾公共利益得以維護(hù)。3）創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。為了提高公共企業(yè)的效率和降低成本，充分實現(xiàn)大眾的公共利益，就要在一些領(lǐng)域適當(dāng)引入競爭機制，放寬管制，將私人企業(yè)引入公共領(lǐng)域的同時，也將公共企業(yè)推到競爭的行列隊伍中去，同時為它們共同創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，這樣將會使得公共企業(yè)想盡辦法去提高自己的效率來適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律。如仍不能提高其公共企業(yè)的效率，那將會面臨效率更高的公共企業(yè)將會取而代之。
?。蹍⒖嘉墨I(xiàn)］。
[1]史際春。國有企業(yè)法論。中國法制出版社，1997.
[2]朱柏銘。公共經(jīng)濟學(xué)。浙江大學(xué)出版社，2002.
[3][英]簡·萊恩。公共管理。中國青年出版社，2004.