北歐國家社會保障制度及對我國的啟示
北歐國家主要包括瑞典、芬蘭、挪威、丹麥和冰島等國，因這些國家同處于斯堪的納維亞半島地區(qū)，故通常被稱為斯堪的納維亞國家。由于自然環(huán)境、歷史發(fā)展、民族文化等方面的原因，這些國家在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)、社會、政治制度以及社會保障制度方面表現(xiàn)出相當(dāng)強(qiáng)的同一性，從而形成了所謂的斯堪的納維亞模式。其中，斯堪的納維亞模式的社會保障制度以“高稅費(fèi)、高福利”而著稱于世，在西方國家社會中具有重要影響，是當(dāng)今世界上社會保障制度幾種主要類型之一。
從工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程看，北歐國家晚于歐洲其他國家，真正的經(jīng)濟(jì)起飛是在第二次世界大戰(zhàn)之后，尤其是北海油田大規(guī)模開發(fā)以后。從經(jīng)濟(jì)增長速度看，20世紀(jì)90年代中期以前，北歐國家少有年份在世界各國處于領(lǐng)先地位。1950～1973年是芬蘭、瑞典和丹麥歷史上經(jīng)濟(jì)增長較快的時期，3個國家的GDP年均增速分別為4.94%、3。73%和3.81%，而同期歐盟14國(缺少盧森堡的統(tǒng)計資料)的年均增長速度為4.83%。除芬蘭略高外，瑞典和丹麥都低于歐盟14國平均水平1個百分點(diǎn)左右。在20世紀(jì)90年代初的經(jīng)濟(jì)蕭條時期，芬蘭和瑞典的經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，在歐洲成員國中經(jīng)濟(jì)下滑幅度最大，曾出現(xiàn)了連續(xù)幾年幅度較大的負(fù)增長。然而，自1994年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以來，三國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了較快增長，近十年來年均增長率都在歐盟14國的平均增長水平之上。加之人口增長緩慢，少有戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害，人均經(jīng)濟(jì)增長水平提高較快。 2003年按照當(dāng)期匯率換算，3個國家人均GDP水平分別為2.64萬美元、2.73萬美元和3.54萬美元，均排在世界各國人均水平的前10位，都可以稱之為世界上最富有的國家之一。
伴隨著穩(wěn)定的政治制度和漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，芬蘭、瑞典和丹麥等北歐國家的社會福利制度走過了平穩(wěn)發(fā)展、逐步完善的不同歷史階段。
19世紀(jì)以前是社會福利發(fā)展的萌芽時期。較之歐洲其他國家，北歐國家的工業(yè)化起步較晚，在社會福利方面發(fā)展也較晚。18世紀(jì)末期以前，雖然已有類似于其他國家的教會濟(jì)貧和有限社會救濟(jì)，但尚沒有政府的正式立法。19世紀(jì)以后政府開始在社會救濟(jì)方面發(fā)揮作用，但更多的是著眼于人道，而不是作為一項社會經(jīng)濟(jì)政策。
19世紀(jì)晚期到20世紀(jì)30年代是社會福利擴(kuò)展的時期。19世紀(jì)80年代以后，北歐國家開始有了社會福利計劃。到20世紀(jì)30年代，各國先后在工傷、疾病、養(yǎng)老、失業(yè)保險等諸多方面通過了立法。像芬蘭的養(yǎng)老金法，瑞典的失業(yè)保險法，挪威的養(yǎng)老金保險法、失業(yè)保險法等都是在20世紀(jì)30年代通過的。應(yīng)該說，20世紀(jì)30年代北歐國家初步確立了現(xiàn)代社會福利制度的基本架構(gòu)。
第二次世界大戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代初是現(xiàn)代社會福利體制建成和完善時期。50年代主要是完善社會福利體制本身，一方面確立了“公民權(quán)利、普遍性和統(tǒng)一性”三個原則；另一方面增添大量新的社會福利項目。60年代主要是完善社會福利標(biāo)準(zhǔn)，包括提高保險金和補(bǔ)貼金的水平以及制定科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)等。
20世紀(jì)70年代中期至今是社會福利體制的調(diào)整時期。主要是在新的社會經(jīng)濟(jì)形勢下，對已經(jīng)建立起來的社會福利項目進(jìn)行調(diào)整和改革。其中包括進(jìn)一步協(xié)調(diào)與統(tǒng)一諸多分散的福利項目。提高福利項目的作用和效率，尋求新的籌資方式等。調(diào)整的目標(biāo)不是從根本上改變或否定整個體制，而在于適應(yīng)新形勢的發(fā)展，使已有的社會福利體制更為有效、穩(wěn)固和完善。
但是，歷來以高福利、高稅收著稱，曾經(jīng)“北歐病”纏身的北歐國家卻在21世紀(jì)初始拔世界競爭力較量的頭籌。2叩4年10月13日，芬蘭再次被達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇評選為“世界上最有競爭力的經(jīng)濟(jì)體”，這已經(jīng)是芬蘭連續(xù)三年獲此殊榮。而同時，瑞典獲得第三位、丹麥第五位、挪威第六位、冰島第十位。換句話說，北歐五國都居于世界最具競爭力國家的前十位。
二、芬蘭等北歐國家社會保障的主要制度和做法
(一)以維護(hù)全體公民的權(quán)益為根本原則。
北歐國家的社會保障制度經(jīng)歷了幾百年的繼承與發(fā)展，保障體系覆蓋范圍和福利標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但以維護(hù)全體公民的利益為基本原則這個核心沒有改變，至今仍體現(xiàn)在養(yǎng)老金、醫(yī)療保健等社會公共服務(wù)的各個方面。芬蘭社會事務(wù)和健康部高級顧問Cadn Lindqvist-Vinanen女士介紹說，芬蘭建立社會保障制度的宗旨，是建立起高水平的覆蓋全體國民的社會保障體系。具體表現(xiàn)在三個方面：(1) 維護(hù)全體國民的利益，每一個公民，包括國內(nèi)原有居民和滿足居住年限等有關(guān)規(guī)定要求的外來移民，都有權(quán)力享受相關(guān)的社會保障待遇。(2)保證公民平等，不依種族、階級、階層、性別的不同而區(qū)別對待，高收入者、低收入者以及無收入者均被融人同樣的福利體系之中。(3)注重個人的權(quán)利，每一項資助或者服務(wù)，甚至是對家庭的幫助，也具體到每一個個人。“不讓一個人掉隊”是北歐國家社會保障工作的最通俗目標(biāo)，在這個目標(biāo)下，現(xiàn)有居民無論是否曾被雇傭，達(dá)到一定年齡均可領(lǐng)取養(yǎng)老金；每個家庭都能得到政府提供的育兒津貼，以減輕他們撫養(yǎng)孩子的負(fù)擔(dān)；所有居民無論收入狀況、社會地位及其他情況有何不同，均可得到盡可能好的醫(yī)療服務(wù)。
近年來，為了避免高福利的社會保障滋生“懶人和不勞而獲者”，提高社會整體效率，芬蘭等北歐國家對社會福利制度建立的原則進(jìn)行了改革，使其在保障公民基本生存權(quán)力和發(fā)展條件的同時，還要符合以下原則：(1)居民享受社會保障的程度是合理的和滿足基本需要的；(2)這些社會保障措施在滿足公民生存基本需要的同時，能夠激發(fā)其勞動熱情和創(chuàng)造性，并鼓勵居民自助；(3)各級政府在提供社會保障方面的責(zé)任是明確的；(4)社會保障資金的籌集具有可承受的社會基礎(chǔ)。在這樣的基本原則之上，社會保障體系可以高效率地運(yùn)轉(zhuǎn)，在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障公民權(quán)益方面發(fā)揮重要的作用。
(二)建立內(nèi)涵豐富、覆蓋廣泛的社會保障體系。
經(jīng)過多年的實踐和發(fā)展，芬蘭等北歐國家已經(jīng)建立起一整套比較完善的社會保障體系。這套社會保障體系覆蓋范圍廣泛，包括教育資助、免費(fèi)醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、老人照料、養(yǎng)老金支付、殘疾人救助、單親父母津貼、家庭和兒童保護(hù)等方方面面，十分細(xì)致周到，可以說在北歐國家的福利制度下，居民從“搖籃”到“墳?zāi)?rdquo;都會得到國家的關(guān)照，都由政府給予基本的保障。
以芬蘭為例，芬蘭的社會保障體系分為三大部分：(1)預(yù)防性安全和健康政策；(2)社會和衛(wèi)生服務(wù)；(3)社會保險。涉及到從人的出生、嬰兒時期到老年的全過程，從預(yù)防疾病、事故，控制飲酒、抽煙開始，到實施基本免費(fèi)醫(yī)療；從免費(fèi)教育，到失業(yè)救濟(jì)再到免費(fèi)職業(yè)再培訓(xùn)；從兒童補(bǔ)助、單親父母津貼到養(yǎng)老金支付和老人照料，等等。政府提供的社會保障是全方位的。
瑞典的社會保障體系主要包括養(yǎng)老保險(年金制度)、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、社會福利津貼和其他社會補(bǔ)貼，每一項下都包含很多具體內(nèi)容，如社會福利包括老人福利、兒童福利、殘疾人福利和教育福利等。丹麥的社會保障也基本具有以上特點(diǎn)，只是在具體的保障標(biāo)準(zhǔn)上與芬蘭有所差別。
(三)保持占有國內(nèi)生產(chǎn)總值的較高比例。
據(jù)芬蘭社會保障和健康部官員介紹，隨著社會保障體系的逐步完善和涵蓋范圍的不斷擴(kuò)大，芬蘭社會保障支出額在20世紀(jì)80年代曾有過較快增長，90年代中期到后期增長緩慢，但最近幾年又呈現(xiàn)出快速增加的勢頭。按照2003年不變價換算，1980年支出總額約為150億歐元，而到2003年支出總額接近380億歐元，增長了近1.5倍。與此同時，社會保障支出占GDP的比例也在不斷提高。1980年以來，芬蘭的社會保障支出占GDP的比例一直保持在20%以上，90年代初高峰時期甚至超過30%。雖然近幾年社會保障支出占GDP的比例有所下降。但總體上仍然保持上升趨勢。芬蘭社會保障和健康部的專家分析，預(yù)計到2025年，社會保障支出占GDP的比例將超過30%。
其實，根據(jù)芬蘭社會保障和健康部提供的資料，不僅北歐國家，歐盟成員國中經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的國家社會保障支出占GDP的比例都很高。2002年這一比例最高的是瑞典，約為32.5%，其次是法國(30.6%)、德國(30.5%)、丹麥(30%)，芬蘭為26.4%，而歐盟15國平均水平為 27.5%。相比之下，歐盟東擴(kuò)后新加入的國家這一比例要低很多(見表1)。
(四)政府、雇主和個人共同為社會保障買單。
長期以來，北歐國家的社會保障所需資金籌措一直是采取多元渠道，即由政府、雇主、個人和保險市場共同負(fù)擔(dān)。不同國家政府、雇主和被保險個人在社會保障財政來源中所占比例的不同，反映出他們在社會保障制度中所承擔(dān)責(zé)任的差別。從表2中可以看出，北歐等國社會保障財政來源主要依靠中央和地方政府財政，這部分來源在社會保障資金中占40%以上，丹麥則超過60%。在瑞典和芬蘭，雇主繳納的社會保障費(fèi)在社會保障資金來源中占第二位，而個人繳費(fèi)和保險市場所承擔(dān)的責(zé)任相對較少。這也是福利型社會保障制度的普遍特點(diǎn)，只不過北歐國家表現(xiàn)得更為明顯。丹麥與瑞典、芬蘭有所不同，保險所占比例相對較高，約為社會保障支出總額的20%，而雇主繳納資金比重不到10%。
然而，隨著北歐國家社會保障制度的逐步發(fā)展和完善，政府、雇主和個人社會保障責(zé)任地位卻在不斷發(fā)生變化。20世界90年代蘇聯(lián)解體，對當(dāng)時主要對蘇聯(lián)輸出貿(mào)易的北歐國家打擊很大，經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)大幅度下滑，甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。那幾年雇主在社會保障方面的支出明顯減少，而政府和社會保險的支出明顯加大。近年來，北歐國家政府在實施公共服務(wù)方面出現(xiàn)了“社會分擔(dān)化”趨勢，即發(fā)揮更多的市場和社會力量參與公共服務(wù)。盡管政府仍然是社會保障制度的第一責(zé)任人，但其所承擔(dān)的責(zé)任正在不斷減少，尤其是中央政府財政支出減少較多。而作為社會保障制度第二責(zé)任者的雇主所承擔(dān)的責(zé)任卻在不斷增加，個人和保險市場分擔(dān)的責(zé)任也在加大。例如芬蘭，1995年政府財政占社會保障財政來源的45.8%，2002年這一比例下降到42.4%；而雇主繳費(fèi)比例則由37.7%上升到39.2%。2005年芬蘭社會保障資金預(yù)算為418億歐元，其中政府預(yù)算內(nèi)支出只有148億歐元，不到總預(yù)算金額的35%。
(五)明確劃分中央與地方政府在社會保障管理中的職責(zé)。
社會保障管理職責(zé)在各級政府間的劃分，是社會保障管理體制的重要方面。北歐四國在社會保障管理中中央與地方職權(quán)的劃分十分明確。
丹麥政府分為中央、縣和地方政府三級，有14個縣，275個地方政府?？h和地方政府是相對獨(dú)立的，具有政治、法律上的管理權(quán)和自己的稅基。中央政府負(fù)責(zé)制定政策、標(biāo)準(zhǔn)、計劃、實施轉(zhuǎn)移支付等宏觀調(diào)控，地方政府承擔(dān)社會保障管理的主要職責(zé)。
中央政府承擔(dān)著制定社會保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)和政策，制定和頒布社會保障法律，在全國范圍內(nèi)調(diào)節(jié)社會保障資金的責(zé)任。對社會保障事業(yè)的管理主要依靠兩方面的手段履行職責(zé)，并對各縣和地方政府的社會保障事業(yè)進(jìn)行調(diào)控。一是通過統(tǒng)一的法律，全國都要遵守《社會救助法》，該法規(guī)定了社會保障的范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。各級政府都要按照法律的規(guī)定和承諾具體實施社會保障管理。實際情況表明縣和地方政府都能較好地履行法律，并根據(jù)當(dāng)?shù)毓姷男枰?，不斷改進(jìn)社會保障的服務(wù)水平。二是通過中央財政的轉(zhuǎn)移支付制度。中央財政收入的20%用于轉(zhuǎn)移支付，中央政府通過這種制度對地區(qū)間的社會保障財力進(jìn)行調(diào)節(jié)，以達(dá)到社會福利均等化的目標(biāo)。
大多數(shù)社會保障職責(zé)是由最基層的地方政府承擔(dān)，包括老年人的照顧和服務(wù)、嬰兒家庭補(bǔ)貼、殘疾人康復(fù)和照料、失業(yè)救濟(jì)(沒有繳納社保費(fèi)的失業(yè)人員)、生病津貼以及社會養(yǎng)老金分配等?？h級政府負(fù)責(zé)地方政府不承擔(dān)的一些特殊社保職責(zé)，包括對部分或全部喪失勞動力的家庭救助、擁有多子女家庭的補(bǔ)助等。由于社會保障是基層政府的職責(zé)，所以縣和地方政府的公務(wù)員占政府公務(wù)員總數(shù)的75%。關(guān)于社會保障收入的來源，縣和地方政府都有自己的稅收。由于地區(qū)之間存在經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展差距，各地方的稅率水平不同，最高稅率和最低稅率相差9個百分點(diǎn)。有些地方政府的收入通常不能彌補(bǔ)本身的支出，所以其收入的1／3左右來自中央和上級政府收入返還和補(bǔ)助。
芬蘭和瑞典也都是三級政府機(jī)構(gòu)，中央政府、省(郡)級政府和城市政府。中央政府負(fù)責(zé)全國社會福利和社會服務(wù)方面的法規(guī)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，制定涉及社會公共安全、職業(yè)健康和預(yù)防性、應(yīng)急性社會政策和措施，也有一部分中央財政資金用于平衡地區(qū)差別。省級政府負(fù)責(zé)國家福利和社會服務(wù)政策方針在本地區(qū)范圍內(nèi)落實的細(xì)則和補(bǔ)充，并提供醫(yī)療保健等具體服務(wù)。城市政府具體負(fù)責(zé)社會服務(wù)和措施的落實。各級政府都明確有各自的稅收來源。無論是哪一級政府，在社會保障服務(wù)上的職責(zé)都是提供最基本的福利，滿足低收人家庭的基本需要，如基本醫(yī)療、基本社會服務(wù)和基礎(chǔ)教育等，更多的福利收入則由雇主和社會保險來承擔(dān)。
芬蘭國家層面參與社會保障管理的部門很多，政府系列內(nèi)以社會事務(wù)和健康部為主，還有財政部、勞工部、環(huán)境部、農(nóng)業(yè)和森工部政府部門等。除政府部門之外，還有很多專門機(jī)構(gòu)以及基金、協(xié)會等分別在社會保障的不同領(lǐng)域參與管理。如保險監(jiān)督局、失業(yè)求助局、輻射和核安全局、國家醫(yī)藥管理局、社會保險協(xié)會、國家公共健康協(xié)會、芬蘭職業(yè)健康協(xié)會、養(yǎng)老金管理中心、失業(yè)保險基金、芬蘭勞動環(huán)境基金、國家福利健康研究發(fā)展中心、國家福利和健康產(chǎn)品管理機(jī)構(gòu)等。社會事務(wù)和健康部下設(shè)保險、家庭和社會事務(wù)、健康、職業(yè)安全和健康、計劃財務(wù)等部門，分別與不同的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系和協(xié)調(diào)。
(六)依法實施全民的社會保障。
北歐國家在社會保障方面的法律體系非常健全，大到憲法、小到實施細(xì)則，各級政府通過有關(guān)立法，作為實施社會保障政策和措施的依據(jù)。憲法保障每一個公民的基本權(quán)益，而具體的法規(guī)明確每一種社會保障項目的目的、原則、標(biāo)準(zhǔn)和實施辦法。無論是養(yǎng)老金還是醫(yī)療保健，都有一系列的法律條文，針對不同的保障對象，做出不同的具體規(guī)定。如在養(yǎng)老保險方面，芬蘭1937年頒布了國家養(yǎng)老金法，1956年對國家養(yǎng)老金法進(jìn)行了重新修訂，1961年頒布了職工養(yǎng)老金法，1970年出臺了個體從業(yè)人員養(yǎng)老金法、農(nóng)場主養(yǎng)老金法，2005年又對職工養(yǎng)老金方案進(jìn)行了改革。在醫(yī)療保健方面，芬蘭1972年建立了基本衛(wèi)生保健法，1989年制定了特殊醫(yī)療照料法，1990年出臺了精神醫(yī)療保健法，1992年又對社會福利和衛(wèi)生保健收費(fèi)制定了專門的法規(guī)。每一項法律法規(guī)，內(nèi)容都十分具體，不僅規(guī)定了公民享受社會保障的資格和權(quán)力，也規(guī)定了實施社會保障措施的政府的責(zé)任和義務(wù)。例如根據(jù)芬蘭的基本衛(wèi)生保健法，城市政府有如下責(zé)任：(1)對城市居民進(jìn)行衛(wèi)生保健事宜的指導(dǎo)和教育，包括孕婦和兒童的醫(yī)療保健和家庭醫(yī)療保健計劃的指導(dǎo)；(2)為市民提供體檢和醫(yī)學(xué)觀察設(shè)施；(3)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┽t(yī)療處置、門診治療、住院治療和家庭護(hù)理服務(wù)；(4)為學(xué)校、學(xué)生和職工提供醫(yī)療保健服務(wù)；(5)為有需要的市民提供精神醫(yī)療保健服務(wù)；(6)為有需要的病人提供救護(hù)車輛。就是在這樣詳盡明了的法律條文下，保證了整個社會保障制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和順利實施。
(七)確保養(yǎng)老金的足額征收和保值增值。
芬蘭職工養(yǎng)老金和失業(yè)金的收取有一部分是強(qiáng)制性的。一個理念依據(jù)是每一個有勞動能力的人都應(yīng)該參加工作，賺取養(yǎng)老金，以保證退休以后的生活水平不降低。芬蘭養(yǎng)老金的繳納標(biāo)準(zhǔn)是平均工資的22%左右，其中4.5%由個人支付，其余大部分由雇主繳納。養(yǎng)老金的發(fā)放是一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而不論你在工作時是政府部門的部長還是普通工人。過去的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是職工平均工資的60%，由于工資是各種扣除之后的所得，現(xiàn)在改為平均總收入的60%。芬蘭國家財政建立有國家養(yǎng)老金，主要是補(bǔ)助那些低收人家庭。享受的條件是年滿16歲以后連續(xù)在國內(nèi)居住40年，自從芬蘭加入歐盟以后，在歐盟成員國內(nèi)居住的時間也可以計算在內(nèi)。每個享受國家養(yǎng)老金的人得到的補(bǔ)助金額不一樣，根據(jù)個人收入的變化進(jìn)行增加或減少，如果收入水平達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，就不再享受。
瑞典在2001年對養(yǎng)老保險體系進(jìn)行了改革，從原來完全由國家管理轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜芾砗退饺斯芾硐嘟Y(jié)合，從現(xiàn)收現(xiàn)付制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制相結(jié)合?，F(xiàn)在的養(yǎng)老保險體系由以下幾個部分組成：(1)保證養(yǎng)老金，主要保障對象是收入很低或沒有工資收人的人，資金來源于一般稅收。(2)收入型養(yǎng)老金，繳費(fèi)率為個人工資收入的16%，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制度。(3)基金制養(yǎng)老金，繳費(fèi)率為個人工資收入的2.5%，全部進(jìn)入個人賬戶，實行完全積累制。個人有權(quán)決定養(yǎng)老金的投資渠道，可以全權(quán)委托給瑞典基金制養(yǎng)老金管理局進(jìn)行投資，也可以自己投資到在瑞典注冊的六百多個基金之中的5個基金。(4)職業(yè)養(yǎng)老金，是由雇主和雇員通過協(xié)商分別按雇員工資收入的一定比例的資金建立補(bǔ)充養(yǎng)老金賬戶，可以進(jìn)行投資運(yùn)作，在個人退休后領(lǐng)取，以提高生活水平。(5)私人養(yǎng)老金，是通過個人購買商業(yè)保險，為將來自己的退休生活進(jìn)行自愿儲蓄。其中第一、二、三部分是基本養(yǎng)老保險，第四部分是補(bǔ)充養(yǎng)老保險，都屬于國家法定養(yǎng)老保險。
北歐國家老齡化趨勢在不斷加快，因此在社會保障各項支出比例中，養(yǎng)老金所占比例增長最快。例如芬蘭1980年養(yǎng)老金支出占GDP的比例約為2%左右，2000年提高到了9%，提高近7個百分點(diǎn)。據(jù)芬蘭社會保障和健康部專家分析，未來養(yǎng)老金數(shù)量還將保持一定的增長速度。預(yù)計2010年養(yǎng)老金支出占GDP的比例將超過10%，2030年將超過15%，到2050年，養(yǎng)老金在社會保障支出中的比例將接近一半。老齡化問題給北歐各國的發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也給政府實施公費(fèi)醫(yī)療、養(yǎng)老保險等福利制度增加了難度。為了解決這一問題，芬蘭政府采取的措施之一是推遲退休年齡，從60歲推遲到65歲。
芬蘭養(yǎng)老金的投資運(yùn)作是多樣化的，可以交由保險公司，也可以企業(yè)自己設(shè)立養(yǎng)老基金，根據(jù)保險公司條例自己進(jìn)行運(yùn)作。企業(yè)的就業(yè)人數(shù)超過1000人，就可以自行成立養(yǎng)老基金，也可以幾個企業(yè)主聯(lián)合成立基金。芬蘭的保險公司不多，主要是由銀行進(jìn)行養(yǎng)老金投資運(yùn)作。養(yǎng)老金保險與其他保險完全分開，為了保證安全，法律還規(guī)定了養(yǎng)老金在證券、股票、貸款、投資等各種投資方向的百分比。所有保險公司對于養(yǎng)老金投資的固定回報率是一致的，但在分紅上有區(qū)別，對于大公司可能會考慮歷史上的各種因素，提高分紅比例。近年來，養(yǎng)老保險的平均投資回報率為3.5%左右。
瑞典基金制養(yǎng)老金管理局作為瑞典的養(yǎng)老金的主要投資管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收入型養(yǎng)老金中結(jié)余部分(緩沖基金)的投資和基金制養(yǎng)老金中個人委托其管理的養(yǎng)老金的投資。其投資范圍和投資比例沒有任何限制，可以投資于全球市場，為其降低投資風(fēng)險提高收益提供了有利條件。2001年底其投資組合為17%瑞典股票、65%全球股票、9%指數(shù)化政府債券、4%對沖基金、4%私營公司股票和1%現(xiàn)金。其中，40%資產(chǎn)為主動式投資，60%資產(chǎn)為被動式投資。養(yǎng)老金管理局直接管理20%的資產(chǎn)，主要集中在指數(shù)化債券和瑞典股票市場的主動式投資，其余80%的資產(chǎn)是委托給外部的投資管理人進(jìn)行投資。
(八)健全有約束的失業(yè)金領(lǐng)取制度。
芬蘭失業(yè)金的來源渠道主要有兩個：一是政府財政支付；二是工會等組織發(fā)放，工會等組織的資金來源是雇主和個人繳納的失業(yè)基金。個人可以選擇是否加入工會、是否繳納失業(yè)基金，但是雇主一定要繳納，這是法律規(guī)定。無論個人加入與否，工會對每一個人都有支付失業(yè)金的義務(wù)。失業(yè)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為平均總收入水平的45%左右，對于低收人人群，領(lǐng)取失業(yè)金的數(shù)量可能達(dá)到工資收入的90%，而高收入者則低于50%。芬蘭支持自主創(chuàng)業(yè)，對于自主創(chuàng)業(yè)的人每天補(bǔ)助 23.4歐元，如果公司破產(chǎn)了，仍然可以加入工會領(lǐng)取失業(yè)金。
為了避免養(yǎng)“懶人”，芬蘭規(guī)定每個人一次失業(yè)天數(shù)為500天，在500天內(nèi)領(lǐng)取失業(yè)金，超過500天則只享受勞動力市場援助，額度與給個人創(chuàng)業(yè)的補(bǔ)助差不多，即每天23.4歐元。這個勞動力市場援助是8年前建立的，有明確政策規(guī)定享受人的條件，但是沒有規(guī)定享受年限，因此也帶來了弊端，有的人連續(xù)領(lǐng)取了8年?，F(xiàn)在已經(jīng)有議員向議會提出，要求修改這項法律規(guī)定。目前的解決辦法是要求每一個失業(yè)的人參加勞動培訓(xùn)，否則就會停止領(lǐng)取這項補(bǔ)助。丹麥也有類似的規(guī)定，要求失業(yè)人員在失業(yè)期間每個月寫一份就業(yè)申請，表明你的技能、特長和希望就業(yè)的崗位。中央和省政府設(shè)有勞動力市場委員會，市政府設(shè)有就業(yè)指導(dǎo)辦公室，免費(fèi)為失業(yè)人員提供各種培訓(xùn)，幫助尋找工作。從這點(diǎn)可以看出，芬蘭等北歐國家在完善的“保障”制度上還附有一套“約束”機(jī)制，懶人和不勞而獲者不會長期得到照顧。同時，國民普遍受教育程度高，國民素質(zhì)也相應(yīng)得到提高，懶人和不勞而獲與社會價值格格不入，會遭到社會鄙棄。所以只要有勞動能力，沒有人甘愿長期依賴別人生活，靠社會養(yǎng)活，這也是多年來芬蘭等北歐國家福利水平高而失業(yè)率不是很高的原因之一。
從1990年開始，芬蘭建立了失業(yè)緩沖基金，數(shù)額約為失業(yè)金的3%左右。由于每年的財政預(yù)算通過議會批準(zhǔn)以后不能輕易改動，但如果當(dāng)年經(jīng)濟(jì)形勢不好，企業(yè)破產(chǎn)增加，失業(yè)人數(shù)就會上升，相應(yīng)的財政稅收也會受到影響，兩方面的原因致使原有失業(yè)金預(yù)算很難實現(xiàn)或者不夠用，這時候失業(yè)緩沖基金就可以發(fā)揮作用。
(九)財政資金以提供服務(wù)為主，社會保險以提供資金為主。
與其他歐美國家不同，北歐國家被視為服務(wù)型國家，它們提供福利更多的并非現(xiàn)金轉(zhuǎn)付，而是提供服務(wù)，典型的例子是那些日托幼兒園和養(yǎng)老院，以及地方政府組織的照顧老人或病人的場所。北歐國家的這些社會福利部門雇傭了大量的勞動力，這與任何歐美國家相比都是一個相當(dāng)高的比例。因此，北歐國家在社會、醫(yī)療和教育等公共部門的雇傭率最高，這些部門中大約90%的雇員由政府雇傭，形成對比的是在其他歐洲國家這一數(shù)字為40%～80%。北歐國家也由此開辟出一些新的工作領(lǐng)域，創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會。例如芬蘭，在社會保障部門工作的人數(shù)逐年增長，2001年達(dá)到24萬人以上(見表3)。瑞典中央一級勞動力市場委員會有工作人員1400多人，各城市共有325個就業(yè)辦公室，工作人員7000多人。與財政資金以提供服務(wù)形式為主不同，像養(yǎng)老金、失業(yè)金等福利項目，則以提供資金為主，也有時適當(dāng)?shù)靥峁┮恍┓?wù)。
三、北歐國家社會保障制度和做法對我國的啟示
北歐國家社會保障制度的實施有其特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。(1)社會保障制度是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅強(qiáng)化了勞動分工，也帶來了更大的勞動風(fēng)險，它削弱了以前由家庭和社區(qū)執(zhí)行的保障功能，因而在客觀上要求政府建立社會性的保障制度；經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)為高福利制度的建立提供了保證，只有在全社會積累起足夠的物質(zhì)財富，國家才有能力為全民福利的實施提供充足的財政支持。(2)福利制度是和社會基本結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的。北歐社會是一個同質(zhì)性較強(qiáng)的社會，農(nóng)村和城市之間并沒有特殊的差別，也不存在城鄉(xiāng)之間的制度壁壘。只有在這種社會結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性的前提下，全民統(tǒng)一的社會福利政策才能建立起來并且得以順暢地實施。(3)全面福利制度的實施必須具備堅實的民主基礎(chǔ)，由于各種社會和歷史的原因，北歐社會一直傳承著一種民主的精神，其民族傳統(tǒng)中所包含的許多原則，例如公眾參與，公眾選擇、公眾決定的原則，構(gòu)成了現(xiàn)代民主，現(xiàn)代福利國家制度的重要內(nèi)容，在這種廣泛的民主精神的影響下，北歐四國的社會統(tǒng)治者為了贏得人民的支持，就必須對人民表現(xiàn)出一些仁愛，就必須關(guān)心人民的福利，這也是現(xiàn)代福利國家制度創(chuàng)立的社會根源。
不同于北歐國家，目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況是生產(chǎn)力不甚發(fā)達(dá)，物質(zhì)基礎(chǔ)相對薄弱；在全社會范圍內(nèi)尚未完全實現(xiàn)工業(yè)化，城鄉(xiāng)之間存在著明顯的二元社會結(jié)構(gòu)；人口眾多，人均所占有的物質(zhì)資源相對較少；社會的民主基礎(chǔ)仍然比較薄弱。這些問題的存在給我國建立全民福利的社會保障制度帶來了嚴(yán)重的制約，但是作為一個社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制國家，為全體國民建立起良好社會保障體系和制度，是各級政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。北歐國家在社會保障制度建立和實施中的一些做法，為我國現(xiàn)行社會保障深化改革提供了寶貴的啟示。
1.建立具有“普遍性”特征的社會保障體系。北歐國家社會保障制度遵循的是“公民權(quán)利”和“普遍性”原則，因為由政府稅收資金提供的社會保障應(yīng)是居民生存法定的基本保障，其受益對象應(yīng)該是包括全體公民。然而，目前我國的社會保障基本上是對工薪收入者實行全面保險，對其他人實行社會救濟(jì)，這是一種不完全的社會保障制度。特別是目前尚未納入社會保障體系的，主要是包括農(nóng)民和農(nóng)民工在內(nèi)的弱勢群體。他們中的大多數(shù)人最需要社會保障，卻又最難加入現(xiàn)存制度體系。這個矛盾不解決，就無從最大限度地保證社會公平，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。因此，盡快在我國建立起覆蓋全體公民的社會保障體系，是貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。在已經(jīng)基本建立起最低生活保障制度的城市，進(jìn)一步完善社會保障制度，運(yùn)用國家財政、民間和市場資源推進(jìn)各項公共社會福利，發(fā)展優(yōu)撫安置和各種補(bǔ)充保障事業(yè)，將社會保障制度覆蓋到全體社會成員，包括所有進(jìn)城務(wù)工人員。在農(nóng)村，現(xiàn)階段完善以社會救助為核心的社會保障體系，完善義務(wù)教育和非義務(wù)教育學(xué)生的資助制度，建立農(nóng)村最低生活保障制度和多層次的醫(yī)療保障制度。我國農(nóng)村地區(qū)人口老齡化趨勢、農(nóng)民收入的地區(qū)與個體差異、人口的流動性和城市化進(jìn)程，決定了農(nóng)村社會保障模式必須是一個多元的、結(jié)合正式和非正式制度的整合型保障體系，是以非納費(fèi)型社會救助制度、土地保障制度、家庭保障制度為基本保障制度，以納費(fèi)型養(yǎng)老保險制度、商業(yè)養(yǎng)老保險制度和個人儲蓄為重要組成部分的動態(tài)調(diào)整的、綜合的制度體系，并考慮未來分步與城鎮(zhèn)社會保障體系接軌。
2.制定社會保障標(biāo)準(zhǔn)要“循序漸進(jìn)”。北歐國家社會保障體系的建立經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展完善的過程，許多項目的建立與完善經(jīng)歷了比較長的時間，比如瑞典和芬蘭的養(yǎng)老保險制度，自19世紀(jì)晚期提出，直到20世紀(jì)30年代末才得以通過。像養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等都經(jīng)歷了一個從自愿參加、收入調(diào)查到義務(wù)性和統(tǒng)一性體制的長時間的過渡。我國是一個擁有近13億人口的大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，不可能在短期內(nèi)建立起一個全面的高福利的社會保障體系。北歐國家由自愿性向義務(wù)性過渡以及自愿性與義務(wù)性相結(jié)合的做法，以及滿足公民基本生活需要和考慮社會可承受能力的原則，對我國的社會保障制度改革與發(fā)展有著重要的參考意義。社會保障的一個重要特點(diǎn)，就是某些措施一旦出臺，基線一旦確立，就只能上升難于下降，因此應(yīng)該采取“低起點(diǎn)、漸進(jìn)式”的發(fā)展方式，社會保障水平的確立要充分考慮我國的基本國情，適應(yīng)我國的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)實力，遵循社會保障水平與經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)的客觀準(zhǔn)則，科學(xué)合理地界定社會保障的分配標(biāo)準(zhǔn)和總體水平。同時，建立開放性的社會保障體系，鼓勵社會成員通過儲蓄投保等方式參加政府提供的社會保障體系之外的個人保險。
3.社會保障政策和措施應(yīng)該“制度化”。北歐社會福利體制的發(fā)展是建立在社會立法基礎(chǔ)之上的，政府依法提供社會保障服務(wù)是依法行政的一個重要組成部分。而我國在社會保障方面的高層次立法幾乎沒有，目前作為社?；鹜顿Y運(yùn)營的主要法規(guī)依據(jù)，《全國社保基金投資管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)是2001年以財政部、勞動和社會保障部兩部長令的形式頒布的?？陀^地說，《暫行辦法》對規(guī)范運(yùn)作發(fā)揮過積極作用，但它畢竟訂立于社?；鸩輨?chuàng)時期，諸多方面有待改進(jìn)。(1)立法層次低?！稌盒修k法》僅是部門規(guī)章，在缺少上位法依據(jù)的情況下，不利于確實保證基金安全。(2)適用范圍窄。社?；鸸ぷ鳡可娴椒椒矫婷妫稌盒修k法》僅對財政部、勞動和社會保障部這兩個監(jiān)管部門與社?；饡年P(guān)系做出了規(guī)定。(3)保障措施少?！稌盒修k法》注意的是社?；鸬耐顿Y運(yùn)營，對諸如基金的戰(zhàn)略儲備性質(zhì)、籌資及支取、社?；饡臋C(jī)構(gòu)性質(zhì)與定位等一系列重大問題，均未及做出合理適當(dāng)?shù)囊?guī)定。在“依法治國”成為全社會共識的時代背景下，社?；鹩蟮媒】悼焖俚陌l(fā)展，完善法律環(huán)境已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。完善社會保障立法應(yīng)該成為我國法制建設(shè)和建立社會保障制度的重中之重，通過立法，確定我國社會保障制度的基本原則、適用范圍、基本制度、籌資方式，明確管理機(jī)構(gòu)和管理辦法等，使社會保障制度能夠真正實現(xiàn)以法制為依托，以法律為保障。
4.建立長效的社?；鸨Ｖ翟鲋禉C(jī)制。作為有中國特色社會保障制度的重要組成部分，全國社保基金是國家重要的財力儲備，主要用于彌補(bǔ)將來人口老齡化高峰時期的社會保障需要，因此社?；鸬陌踩c否極為重要。然而，確保社保基金安全的關(guān)鍵在于能否提高基金投資收益率，實現(xiàn)保值增值。北歐國家養(yǎng)老金籌措和運(yùn)作方式值得借鑒?？梢酝ㄟ^直接投資收益穩(wěn)定、盈利性好的基礎(chǔ)設(shè)施和固定資產(chǎn)，或進(jìn)入不動產(chǎn)抵押二級市場等多種方式，拓展適合養(yǎng)老保險基金安全性、盈利性、流動性特點(diǎn)的投資渠道，科學(xué)確定投資組合和策略，建立規(guī)范化、科學(xué)化的長效保值增值機(jī)制。嚴(yán)格各種保險金的管理，確保基金的保值增值。芬蘭建立失業(yè)緩沖基金的做法也有其重要的現(xiàn)實意義，通過緩沖基金，平抑經(jīng)濟(jì)波動對失業(yè)救濟(jì)的影響，減輕短期內(nèi)失業(yè)人數(shù)增加對財政支出的壓力。
5.將社會保障納入國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃。北歐國家社會保障支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值中占有相當(dāng)高的比例，是各級政府財政預(yù)算的重要內(nèi)容。我國各級政府也應(yīng)將社會保障納入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃，在財政預(yù)算中明確規(guī)定社會保障支出的數(shù)量、用途和具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。貫徹基本社會保障只能滿足低收人家庭基本生活的原則，把改革企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與建立多層次的社會保障體系緊密結(jié)合起來，確保離退休人員基本養(yǎng)老金和失業(yè)人員救濟(jì)金的發(fā)放，積極推行城市居民最低生活保障制度，盡快建立適合社會主義新農(nóng)村特點(diǎn)的社會保障制度。在國家宏觀政策指導(dǎo)下大力發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險，同時發(fā)揮商業(yè)保險補(bǔ)充作用。中央政府在社會保障中的主要職責(zé)應(yīng)是制定和頒布社會保障法律法規(guī)，并依法監(jiān)督社會保障的實施；地方政府具體操作與管理社會保障的事務(wù)。本著政企分開的原則，將社會基金的投資運(yùn)作，交由保險公司負(fù)責(zé)。將立法者與執(zhí)法者分開、行政管理與基金管理分開，有利于執(zhí)法的公正性，更有利于政府加強(qiáng)對社會保障的宏觀管理。