WTO與我國的司法審查制度
論文關鍵詞：WTO行政訴訟司法審查
論文摘要：WTO規(guī)則表面上是貿易規(guī)則，但實際上是以政府行為為約束對象，所以WTO規(guī)則主要是行政法規(guī)則。其中司法審查制度是通過成員國內的司法審查體制，給因政府行為受到不利影響的組織提供救濟的機會，以糾正違背WTO規(guī)則的政府行為，達到消除各種貿易壁壘的目的，最終實現(xiàn)全球貿易自由化。WTO要求其成員建立符合其規(guī)定的司法審查制度，這是WTO規(guī)則中最重要的制度。我國的司法審查制度在司法審查的范圍、原告資格、司法審查的標準、審判獨立等方面均應進行改革和完善，以適應WTO規(guī)則的要求。
WTO的宗旨在于通過消除各種國際貿易壁壘，實現(xiàn)全球化貿易自由化。各種國際貿易壁壘，主要來自其成員國的政府行為。WTO規(guī)則表面上是貿易規(guī)則，但實際上是以政府行為為約束對象——其所有23個協(xié)議都規(guī)范政府行為，其中21個協(xié)議直接與政府有關，所以WTO規(guī)則主要是行政法規(guī)則，其中最重要的是司法審查制度。因為WTO是通過成員國內的司法審查體制，給因政府行為受到不利影響的組織提供救濟的機會，以糾正違背WTO規(guī)則的政府行為，達到消除各種貿易壁壘的目的，最終實現(xiàn)全球貿易自由化，所以，缺乏司法審查制度，WTO的很多規(guī)則將成為空中樓閣。WTO要求其成員建立符合其規(guī)定的司法審查制度。中國的司法審查制度與WTO有何差距，以及如何縮小這種差距，是中國加人WTO后面臨的重要課題。
一、WTO與司法審查范圍
1、關于抽象行政行為
在我國，抽象行政行為免受司法審查。我國《行政訴訟法》第11條規(guī)定的受案范圍僅限于具體行政行為，第12條規(guī)定對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起行政訴訟的，法院不予受理。最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條的規(guī)定也將抽象行政行為從司法審查的范圍中予以排除。
WTO規(guī)則體系中GATS第6條第2款(a)項規(guī)定：“每個成員應維持或按照實際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務提供者的請求下，對影響服務貿易的行政決定作出迅速審查，并在請求被證明合理時給予適當?shù)难a救。”WTO對這里的“行政決定”雖未做明確的規(guī)定，但綜觀全文，可知是指成員國行政機關針對不特定的相對人作出的決定。…在我國，抽象行政行為是指針對不特定的對象制定和發(fā)布的普遍性行為規(guī)范，可見WTO規(guī)則規(guī)定的“行政決定”與我國的抽象行政行為的含義是相似的，這表明政府的抽象行政行為將成為司法審查的范圍。由此修改我國現(xiàn)行《行政訴訟法》就勢在必行了。
值得注意的是，WTO確定的司法審查原則并非是一個普遍適用的原則，WTO規(guī)定的司法審查范圍仍有一定的局限性，即只要求將其所規(guī)定的抽象行政行為——般是涉及貿易的抽象行政行為，納人司法審查的范圍。然而，抽象行政行為可以反復適用，一旦違法，更具危害性?，F(xiàn)實中，抽象行政行為存在混亂和違法的情況已是不爭的事實，主要原因是現(xiàn)行對抽象行政行為的一般監(jiān)督和備案監(jiān)督制度不能有效解決抽象行政行為本身的問題。從近年我國理論界和實務界討論的情況看，逐步擴大司法審查的范圍、淡化具體行政行為和抽象行政行為的劃分界限、將部分抽象行政行為納人司法審查的范圍，已是眾望所歸。1999年1O月1日實施的《行政復議法》先行一步，將部分抽象行政行為納人了行政復議的范圍。2001年河北律師喬占祥訴鐵道部春運票價上漲案也給了世人同樣的信號。因此，我國應以加人WTO為契機，修改《行政訴訟法》，不僅將有關貿易的抽象行政行為納人司法審查的范圍，而且將其他大量的抽象行政行為納人司法審查范圍。
2、關于行政終局裁決
我國在加人WTO議定書中承諾“如初始上訴權需向行政機關提出，則在所有情況下應有選擇向司法機關對決定提出上訴的機會”。也就是說，我國向WTO其他成員承諾了司法最終審查原則。終局裁決的行政行為是指法律規(guī)定的由行政機關最終裁決、不受司法審查的行政行為。司法最終審查原則并不排斥我國行政復議機構的存在，行政爭議依然可以先向復議機關申請復議，只是復議決定不具有終局性，這就要求對我國相關法律進行修改。我國《行政訴訟法》第12條第4項規(guī)定，“法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為”不屬于司法審查的范圍?！渡虡朔ā泛汀秾＠ā穼儆谥R產(chǎn)權法的范疇，為了與WTO規(guī)則相銜接，我國及時廢除了其中的復議終局制度，當事人對復議裁決不服，可以向人民法院起訴。新制定的反傾銷、反補貼、貨物進出口、技術進出口以及其他有關商品貿易和服務貿易的行政法規(guī)均規(guī)定了司法最終審查原則。
目前與WTO直接沖突的我國有關行政終局裁決的規(guī)定主要有《行政復議法》第14條：“對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”。根據(jù)該條規(guī)定，國務院有行政最終裁決權，但是當裁決涉及到WTO與我國承諾中有關貿易的內容時，從履行我國對WTO的承諾看，該裁決應該可以進入司法審查，所以《行政復議法》需作出相應的修改。另外，《行政復議法》第3O條第2款關于自然資源的行政終局裁決的規(guī)定、《公民出境入境管理法》第15條、《外國人人境出境管理法》第29條第2款關于可以選擇行政復議和訴訟，一旦選擇了復議，則復議決定為終局裁決的規(guī)定與WTO雖然沒有直接相沖突，但司法最終審查是一個國家法治水平的體現(xiàn)，也是法治國家的基本理念之一，對所有行政行為進行司法最終審查是法治原則的應有之義。另外《稅收征收管理法》第56條規(guī)定，納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人只有在繳納相關款項后，才能申請行政復議，同時規(guī)定行政復議是行政訴訟的前置程序。如果稅務機關對當事人科以繳納巨額稅款的義務，則當事人可能由于無法繳納相關款項而無法申請復議，從而被剝奪通過司法審查尋求救濟的權利，這在本質上是與WTO司法審查的原則相沖突的。
二、WTO與司法審查的原告資格
司法審查是由原告啟動的，明確原告資格直接涉及到保護當事人訴權和司法審查的力度。WTO對訴權享有者的規(guī)定有三種情形：一是具體確定享有訴權的人。如TRIPS協(xié)定第41條第4項規(guī)定的訴權享有人為“參與程序的當事人”；二是以例示方式規(guī)定訴權享有人。如《補貼與反補貼措施協(xié)定》第23條規(guī)定的訴權享有人為“參與行政程序以及直接和自身受行政行為影響的所有利害關系人”；三是一般性地規(guī)定受影響的人。如GATS第6條第2項規(guī)定的訴權享有者為“受影響的服務提供者”?？傮w而言，享有訴權的人都是受有關行政行為影響的人。中國加入WTO議定書明確承諾享有訴權的人為“受到被復審的任何行政行為影響的個人或企業(yè)”，使用了受影響的任何人，足見享有訴權的人的范圍十分寬泛，超出了利害關系人的范疇。
我國行政訴訟法對原告的資格規(guī)定是“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。據(jù)此，原告資格的享有者僅限于行政行為的直接相對人。2000年3月8日公布實施的<最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條將原告資格的享有者明確擴大為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織”，理論上稱為“行政相關人”。
但是，在行政行為影響廣泛而不特定的企業(yè)或個人時，這些受影響的個人和企業(yè)是否都享有訴權，這是一個國際性難題，各國的做法各不相同。從發(fā)展的趨勢看，原告資格的限制是越來越少，有些國家已經(jīng)把起訴人是否與被訴行政行為有利害關系排除在原告資格的條件之外，這是因為行政訴訟在很大程度上是監(jiān)督行政主體依法行政，從這個意義上說，不管何人只要把不合法的行政行為訴至法庭，法庭就可以進行監(jiān)督，原告與被訴行為是否有利害關系不具有重要意義。在日本就有所謂的民眾訴訟，就不強調起訴人與被訴行政行為的利害關系。當然我國目前還處于社會主義初級階段，對原告資格沒有一定的限制未免太理想化，但總體而言，人世后，我國法律對原告資格再局限于嚴格意義上的“法律上的利害關系”，顯然也不現(xiàn)實。
三、WTO與司法審查的標準
WTO各協(xié)定文本中并未明確提及成員國內司法審查應當采取何種審查標準，但WTO協(xié)定對行政決定及審查行政決定的機制的規(guī)定體現(xiàn)了相關的要求。如GATS就明確規(guī)定，各成員國應確保對行政決定的審查程序在事實上會作出客觀和公正的審議。GATr還作出了對各成員國的行政救濟體制(即司法審查體制)進行國際審查的規(guī)定，如果受到要求，實施這種程序的締約國應當向全體成員提供有關這種程序的所有詳盡資料，以便所有成員判斷這種程序是否符合GATr的規(guī)定要求，而符合這種要求的重要標準就是這些程序和機制是否做到事實上的客觀公正。由此可見，WTO規(guī)則與我國司法審查標準的沖突，主要集中在合法性標準與合理性標準的沖突，及法定程序標準與正當法律程序標準的沖突。
1、合法性標準與合理性標準。我國<行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，第54條規(guī)定“濫用職權”和“行政處罰顯失公正”可以作為具體行政行為被撤銷的原因?？梢姡覈痉▽彶槭且院戏ㄐ詫彶闉樵瓌t，合理性審查為例外。其中濫用職權雖然是我國司法審查明確規(guī)定的一項審查標準，但在司法實踐中并未取得獨立地位，法院幾乎從不僅以“濫用職權”為由判決撤銷具體行政行為，即使有時將其作為判決理由，往往也與“事實不清、證據(jù)不足”或“適用法律錯誤”并列，而未用其于本來意義因此，我國法院審查合理性的情形事實上只有一種即“行政處罰顯失公正”。‘2孟德斯鳩在《論法的精神》中有一句至理名言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”隨著法治的發(fā)展，明顯的違法并不占大多數(shù)，大量的違法實際上存在于自由裁量領域。面對廣泛存在的自由裁量權司法審查所能做的就是擴大其審查的范圍。順應WTO的要求，在司法審查中確立合理性審查原則是法治的要求。當然，合理性審查要解決程度的問題司法機關在控制行政自由裁量權上一方面應當積極作為，另一方面也要有所克制，以完全理想的標準要求行政行為的合理性將使行政效率不復存在，從而無法發(fā)揮行政權的功能和權威。
2、法定程序標準與正當法律程序標準。西方法治國家普遍建立了以正當程序原則為核心的行政程序制度，這一制度同樣體現(xiàn)于西方法治國家主導下制定的WTO規(guī)則中。WTO雖然沒有明確使用正當程序一詞，但貫穿了正當法律程序的理念。如TRIPS第4l條第2款規(guī)定：“有關知識產(chǎn)權的執(zhí)法程序應公平和公正。它們不應不必要的繁瑣或費用高昂，也不應規(guī)定不合理的期限或導致無端的遲延”。這些規(guī)定確立了公平、公正的程序原則，也就是正當法律程序原則。美國法官道格拉斯對正當程序有精辟的論斷，稱它是“決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”。從我國的實踐看，行政主體在行使行政權時只被要求遵循“法定程序”，而我國并沒有一部統(tǒng)一的《行政程序法》，所以只要遵循現(xiàn)有不多的單行行政法律法規(guī)規(guī)定的程序，甚至實踐中還掌握為只要遵循法律法規(guī)規(guī)定的強制性程序或對相對人權利義務影響較大的程序，只要不違反“法定程序”，但違反正當法律程序要求則并不構成程序違法。從WTO要求來看，“法定程序”不應是法律法規(guī)規(guī)定的具體的行政程序，而應當是符合法律精神和原則的行政程序。
四、WTO與審判獨立
WTO規(guī)則和我國的承諾都要求司法機關“獨立于負責行政執(zhí)法的機構”，這在我國就是審判獨立一方面，這是“自己不做自己案件的法官”這一法治原則的體現(xiàn)，另一方面是為了充分發(fā)揮成員國內的司法審查體制的功能，從而有效監(jiān)督WTO成員貿易有關的政府行為，消除國際貿易壁壘，促進全貿易自由化。這就是WTO要求裁判機構公正獨的原因所在。
WTO對司法獨立的要求是比較抽象的，對司獨立的衡量沒有像關稅減讓那樣有量化標準，但決不是沒有標準。西方法治國家在三權分立的體下，司法獨立有公認的標準，如司法權的權威是依其超然、中立、理性和不偏不倚而建立的，司法獨立性有賴于其裁決的終局性，司法只服從法律和只對法律負責，法律解釋權是司法權的有機組成部分，法官和法院的經(jīng)濟來源要有保障等，這些都是國際上關于司法獨立的量化標準。我國《行政訴訟法》第條規(guī)定：“人民法院對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”但從實際案件的受理、審判及執(zhí)行看，審判權受到很多方面的預和影響，實際上并不獨立。出現(xiàn)這種情況的原很多，但我國法院的設置體制和法官的選任晉升理制度充滿地方化和行政化色彩是主要原因，這制度下法院在人財物各方面都受制于地方政府，地方政府對法院的干預也就在所難免。這一切都決定了我國法院很難做到審判獨立。雖然最高人民法通過司法解釋，在案件的管轄上采取了一定的措施提高了案件的級別管轄，但這只是權宜之計，并沒有達到WTO對裁判機構獨立和公正的要求。目前理論界比較認同的解決辦法是在最高人民法院和省級人民法院設立巡回法庭，或借鑒許多大陸法系家的經(jīng)驗設立相對獨立的行政法院，其目的都是為了擺脫現(xiàn)有法院設置體制和法官選任晉升管理制度的地方化和行政化色彩，從人財物上保障審判獨立的真正實現(xiàn)。
總之，人世后，中國的行政法將面臨重大變革而以WTO基本法律原則所體現(xiàn)的整個價值觀念將是重塑我國行政法律制度的必由之路。