中國(guó)糧食“政策型”波動(dòng)及政策轉(zhuǎn)型

【內(nèi)容提要】中國(guó)糧食市場(chǎng)存在“政策型”波動(dòng)現(xiàn)象，其根源在于“收入”目標(biāo)、“安全”目標(biāo)與政策成本的不協(xié)調(diào)甚至相互沖突。文章試圖構(gòu)建一個(gè)“三角動(dòng)力圈模型”對(duì)此進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上探討我國(guó)糧食政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與方向。糧食政策的轉(zhuǎn)型，就是要在市場(chǎng)化的條件下，切斷政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)中的動(dòng)力連接，結(jié)合直接補(bǔ)貼政策的改革與完善，建立政策目標(biāo)分離的、以數(shù)量調(diào)節(jié)為特征的、以最小政策成本為代價(jià)的糧食政策框架——“二元”穩(wěn)定模型。

【摘 要 題】時(shí)事評(píng)論

【關(guān) 鍵 詞】糧食政策/“政策型”波動(dòng)/“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”

【正 文】
20世紀(jì)70年代末以來(lái)，中國(guó)“賣糧難”、“買糧難”現(xiàn)象反復(fù)交替出現(xiàn)，糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)十分顯著，糧食市場(chǎng)陷入一種“短缺”與“過(guò)剩”交替發(fā)生的循環(huán)波動(dòng)之中，糧食政策陷入了“多了放、放了少、少了統(tǒng)”的怪圈，政府也為此付出了沉重的財(cái)政代價(jià)。中國(guó)糧食政策與糧食波動(dòng)是否存在深層次上的聯(lián)系？中國(guó)糧食波動(dòng)及糧食政策變遷的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制是什么？如何通過(guò)糧食政策的轉(zhuǎn)型，以更小的政策成本實(shí)現(xiàn)更有效的市場(chǎng)調(diào)控？本文試圖對(duì)這些問(wèn)題作一探討。

　　　　糧食“政策型”波動(dòng)：一個(gè)現(xiàn)象描述

改革開放以后，中國(guó)逐步改革統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的體制，提高糧食收購(gòu)價(jià)格，減少定購(gòu)數(shù)量，使糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)。1984年的豐收使糧食供給情況大為改觀，糧倉(cāng)爆滿，出現(xiàn)了第一次糧食“過(guò)剩”。1985年將“統(tǒng)購(gòu)”改為“合同定購(gòu)”，實(shí)行“倒三七”比例價(jià)，新政策對(duì)產(chǎn)量的拉動(dòng)力度減弱，隨即出現(xiàn)糧食生產(chǎn)的滑坡。 1988年至1989年初一段時(shí)間，有的地方庫(kù)存銳減，出現(xiàn)糧價(jià)猛漲的現(xiàn)象。之后國(guó)家迅速調(diào)整政策，再次提高糧食收購(gòu)價(jià)格，減少定購(gòu)數(shù)量，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)，到1990年再次出現(xiàn)糧食“過(guò)剩”的現(xiàn)象。在糧食供給較為寬裕的時(shí)期，國(guó)家進(jìn)一步深化了糧食流通體制改革。1993年，全國(guó)糧食經(jīng)營(yíng)放開，取消了定量定價(jià)供應(yīng)體制，向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌。但是不久又出現(xiàn)了糧食銷區(qū)庫(kù)存緊張、糧價(jià)暴漲等現(xiàn)象，影響迅速波及全國(guó)。以后在糧價(jià)暴漲的陰影和“布朗風(fēng)波”的影響下，政府進(jìn)一步加大了對(duì)糧食安全的關(guān)注，先后兩次大幅提高收購(gòu)價(jià)格，并開始實(shí)行保護(hù)價(jià)政策。從 1996年開始，糧食產(chǎn)量再次增長(zhǎng)，出現(xiàn)了連續(xù)幾年大豐收、庫(kù)存大增長(zhǎng)的局面，糧食價(jià)格持續(xù)低迷，形成第三次糧食“過(guò)剩”。2000年之后，為了解決新的 “過(guò)剩”問(wèn)題，國(guó)家在保護(hù)價(jià)政策上逐步退出，先是部分品種退出保護(hù)價(jià)，后來(lái)是部分地區(qū)進(jìn)行市場(chǎng)化改革。此外，國(guó)家還鼓勵(lì)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和退耕還林，糧田面積逐步減少，此后連續(xù)幾年雖產(chǎn)不足需，但糧食價(jià)格仍持續(xù)低迷，直至2003年10月，糧食價(jià)格才又突發(fā)攀升之勢(shì)。將20世紀(jì)80年代以來(lái)的糧食產(chǎn)量進(jìn)行移動(dòng)平均，可以觀察到三個(gè)波動(dòng)周期,
20世紀(jì)80年代以來(lái)糧食波動(dòng)經(jīng)歷的三個(gè)周期正好對(duì)應(yīng)了糧食政策調(diào)整的三個(gè)周期。拉動(dòng)性糧食政策使產(chǎn)量上升，而過(guò)剩的產(chǎn)量帶來(lái)的政策成本又對(duì)政策提出了調(diào)整的要求，調(diào)整后的政策對(duì)產(chǎn)量的拉動(dòng)作用下降，引起了產(chǎn)量下降，產(chǎn)量下降引起的市場(chǎng)波動(dòng)又促成了拉動(dòng)性糧食政策的再次出臺(tái)，拉動(dòng)性政策又一次使產(chǎn)量沖高……政策調(diào)整與糧食波動(dòng)如此循環(huán)往復(fù)?？梢?，中國(guó)糧食波動(dòng)與政策變動(dòng)密切相關(guān)，中國(guó)糧食市場(chǎng)存在“政策型”波動(dòng)現(xiàn)象。

　　　　糧食“政策型”波動(dòng)的成因

　?。ㄒ唬?ldquo;三角動(dòng)力圈模型”——一個(gè)分析模型
中國(guó)糧食“政策型”波動(dòng)的形成機(jī)制可以用“三角動(dòng)力圈”模型來(lái)進(jìn)行模擬。
“三角動(dòng)力圈”模型的核心是“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”。農(nóng)民收入、糧食安全、政策成本構(gòu)成了糧食市場(chǎng)波動(dòng)的動(dòng)力框架。“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”三角形上部為兩個(gè)政策目標(biāo)，下部為政策成本。在此結(jié)構(gòu)中，“收入”目標(biāo)和“安全”目標(biāo)是串聯(lián)的，即“安全”目標(biāo)通過(guò)“收入”的實(shí)現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民收入的提高連帶地提高糧食產(chǎn)量，提高糧食安全保障度。這在價(jià)格政策上體現(xiàn)為提高收購(gòu)價(jià)，在補(bǔ)貼政策上表現(xiàn)為與糧食交售量相關(guān)的“掛鉤型”補(bǔ)貼。在政策目標(biāo)串聯(lián)的三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)下，政府以一定的政策成本提高農(nóng)民收入，提高其種糧積極性，通過(guò)這一過(guò)程拉動(dòng)糧食產(chǎn)量的提高。但是產(chǎn)量拉動(dòng)到了一定程度必然帶來(lái)“過(guò)剩”，這種“過(guò)剩”不僅影響農(nóng)民收入的增加，而且導(dǎo)致政策成本的劇增。此時(shí)政府無(wú)力支撐原有的政策體系，不得不對(duì)原來(lái)的拉動(dòng)政策進(jìn)行調(diào)整，以降低政策成本。由于政策目標(biāo)串聯(lián)結(jié)構(gòu)，新政策減弱了支撐作用，農(nóng)民收入下降，產(chǎn)量也下降，進(jìn)而影響到糧食安全。此時(shí)政府又會(huì)高度緊張，再次拾起政策目標(biāo)串聯(lián)結(jié)構(gòu)，通過(guò)加大政策投入提高農(nóng)民收入，以提高糧食產(chǎn)量，從而開啟了新一輪的政策循環(huán)和波動(dòng)周期。即政策目標(biāo)的串聯(lián)結(jié)構(gòu)使政策在實(shí)施到一定時(shí)期后產(chǎn)生高額的政策成本，而政策成本的約束使政策效用顯現(xiàn)的同時(shí)也提出了調(diào)整政策、降低政策成本的要求，從而形成了糧食生產(chǎn)波動(dòng)的“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”。
此外，生產(chǎn)波動(dòng)在市場(chǎng)中存在放大效應(yīng)。作用于生產(chǎn)領(lǐng)域的“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”，在流通領(lǐng)域沒(méi)有得到有效的穩(wěn)定性調(diào)整，甚至出現(xiàn)“逆向調(diào)節(jié)”，放大了市場(chǎng)波動(dòng)。

　?。ǘ?ldquo;三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”的歷史觀察
改革開放后，中國(guó)糧食政策總的來(lái)看是市場(chǎng)化取向，但也經(jīng)歷了三次“收”、“放”的反復(fù)，糧食產(chǎn)量也經(jīng)歷了三個(gè)“上升一下降”的周期。
1.第一周期的政策變動(dòng)與生產(chǎn)波動(dòng)（1979～1985年）。
從這一時(shí)期來(lái)看，政策目標(biāo)是提高農(nóng)民收入、提高糧食產(chǎn)量，從而保證糧食安全，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)的兼顧。十一屆三中全會(huì)指出，“農(nóng)業(yè)這個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，這些年來(lái)受到了嚴(yán)重的破壞，目前就整體來(lái)說(shuō)還十分薄弱”，“必須首先調(diào)動(dòng)我國(guó)幾億農(nóng)民的積極性，在經(jīng)濟(jì)上關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上保證他們的民主權(quán)利”。1979年糧食購(gòu)銷價(jià)格從夏糧上市時(shí)提高20％，超購(gòu)部分在這個(gè)基礎(chǔ)上再加價(jià)50％，同時(shí)規(guī)定銷價(jià)一律不動(dòng)。在政策的拉動(dòng)下糧食產(chǎn)量不斷提高，到1984年達(dá)到4.07億噸，糧食過(guò)剩成為全局性的問(wèn)題，集中表現(xiàn)為廣泛的賣糧難、儲(chǔ)糧難和運(yùn)糧難。為此政府也付出了高昂的政策成本，1984年財(cái)政補(bǔ)貼比1979年增長(zhǎng)了174.41％，其中收購(gòu)性補(bǔ)貼增長(zhǎng)了212.46％。在糧食豐收的情況下，糧食安全效用下降，政府面臨政策成本的壓力，政策目標(biāo)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了游離，政策的著眼點(diǎn)向減輕財(cái)政壓力傾斜。從1985年起，取消糧食統(tǒng)購(gòu)，改為合同定購(gòu)。定購(gòu)的糧食，國(guó)家確定按“倒三七” 比例計(jì)價(jià)收購(gòu)（即三成按原來(lái)的統(tǒng)購(gòu)價(jià)，七成按原來(lái)的超購(gòu)價(jià)），定購(gòu)以外部分可以自由上市。“85糧改”當(dāng)年，財(cái)政補(bǔ)貼比上年下降13.59％，其中收購(gòu)性補(bǔ)貼下降19.15％；同時(shí)，糧食產(chǎn)量下降2820萬(wàn)噸，降幅達(dá)6.93％，是1978年以來(lái)降幅最大的年份。這樣，中國(guó)糧食政策在“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”下完成了第一次拉動(dòng)與衰減的循環(huán)，糧食產(chǎn)量也出現(xiàn)了由升到降的波動(dòng)周期。
2.第二周期的政策變動(dòng)與生產(chǎn)波動(dòng)（1986～1993年）。
糧食流通體制經(jīng)過(guò)1985年短暫放開的市場(chǎng)化改革過(guò)程后，在糧食供求驟然緊張的形勢(shì)下，又退回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上。這期間，無(wú)論是合同定購(gòu)還是國(guó)家定購(gòu)，在糧食購(gòu)銷方面實(shí)際上都是雙軌運(yùn)營(yíng)：對(duì)一部分糧食流通繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃控制，對(duì)另一部分糧食流通放開經(jīng)營(yíng)，讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)。在合同定購(gòu)的政策框架內(nèi)，1986年以來(lái)在定購(gòu)數(shù)量、價(jià)格等方面都采取了一些調(diào)整措施：一是提高合同定購(gòu)的糧食價(jià)格，連續(xù)5年調(diào)高糧食定購(gòu)價(jià)格，1989年水稻、小麥和玉米的合同定購(gòu)價(jià)比 1985分別提高了43.4％、14.2％和21.8％；二是調(diào)減合同定購(gòu)基數(shù)，在1985年790億公斤基礎(chǔ)上減少了36.7％；三是委托代購(gòu)和“議轉(zhuǎn)平”，大幅度地調(diào)減糧食的定購(gòu)基數(shù)后，國(guó)家平價(jià)銷售的缺口由議價(jià)糧彌補(bǔ)（“議轉(zhuǎn)平”）。雖然1985年后，糧食生產(chǎn)連續(xù)數(shù)年徘徊不前，但是在政策的不斷拉動(dòng)之下，再次出現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的高峰。
1990年，糧食又獲得了大豐收，產(chǎn)量達(dá)到4.46億噸，重新出現(xiàn)了“賣糧難”的問(wèn)題。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼也達(dá)到了歷史高峰，比1985年增長(zhǎng)了160％，其中收購(gòu)性補(bǔ)貼增長(zhǎng)了60％。此時(shí)，政策成本已超過(guò)政府可以承受的極限，降低財(cái)政壓力成為迫切的需要。這一階段，政策變革的直接動(dòng)機(jī)是政府想甩掉不堪重負(fù)的巨額財(cái)政補(bǔ)貼包袱。1993年，在1991年和1992年部分地區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)行保量放價(jià)、購(gòu)銷同價(jià)政策，規(guī)定中央和地方財(cái)政減下來(lái)的糧食加價(jià)、補(bǔ)貼款要全部用于建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。由于糧食市場(chǎng)的放開，沿海發(fā)達(dá)省市的農(nóng)民開始將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源更多地投入到盈利水平高的產(chǎn)業(yè)，從而導(dǎo)致沿海局部地區(qū)糧食產(chǎn)量下降。1993年，浙江、福建和廣東糧食播種面積分別比前一年減少10％、5％和8％，當(dāng)年三省糧食總產(chǎn)分別下降8％、5％、10％。匯率并軌、地區(qū)間的封鎖加上當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)供應(yīng)短缺，使東南沿海地區(qū)糧價(jià)迅速上漲，并且很快蔓延至全國(guó)。由于獨(dú)立儲(chǔ)備制度缺位，政府無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)控制市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，于是又回歸到行政手段上。以上是中國(guó)糧食產(chǎn)量在“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”作用下的第二次拉動(dòng)與衰減的循環(huán)。
3.第三周期的政策變動(dòng)與生產(chǎn)波動(dòng)（1994～2003年）。
1994年，“保量放價(jià)”政策被束之高閣，一些原有做法又被啟用。1994年四種糧食（小麥、稻谷、玉米、大豆）的綜合平均定購(gòu)價(jià)提高44.4％，“保量放價(jià)”成了“提價(jià)定購(gòu)”。至此，1992～1993年開始的價(jià)格自由化嘗試在短短不到一年的時(shí)間內(nèi)便迅速逆轉(zhuǎn)，最終于1994年下半年又回到價(jià)格雙軌的體制中。1994年，布朗的《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)？》在國(guó)內(nèi)外引發(fā)了激烈討論。在經(jīng)歷了糧價(jià)飛漲及“布朗風(fēng)波”以后，政府對(duì)糧食安全更為關(guān)注，并采取保護(hù)價(jià)政策拉動(dòng)產(chǎn)量的提高：1993年開始建立糧食保護(hù)價(jià)制度；1997年將糧食保護(hù)價(jià)制度擴(kuò)大到完成定購(gòu)任務(wù)后的農(nóng)民余糧；1998年5月實(shí)行“三項(xiàng)政策”，在高價(jià)位敞開收購(gòu)農(nóng)民所有余糧。在此期間，經(jīng)過(guò)兩年的提價(jià)，收購(gòu)保護(hù)價(jià)已相當(dāng)于1993年的205.2％。這一時(shí)期，政府的政策意圖仍然是通過(guò)提高農(nóng)民收入增強(qiáng)其種糧積極性，從而保證糧食安全。但這一次與前兩次不同的是，政府十分關(guān)注政策成本，特別是1998年的保護(hù)價(jià)政策中，政府試圖在不支付政策成本的條件下通過(guò)國(guó)有企業(yè)壟斷收購(gòu)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的提高。但由于事實(shí)上壟斷無(wú)法實(shí)現(xiàn)，政策的實(shí)際成本仍在發(fā)生，只是暫時(shí)以潛在的政策成本存在。因此，這一時(shí)期的政策目標(biāo)和政策成本仍然符合“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”。
其后，在產(chǎn)量達(dá)到一定高度以后，出于保護(hù)農(nóng)民收入的目標(biāo)考慮，繼續(xù)執(zhí)行保護(hù)價(jià)政策，在串聯(lián)的“收入”、“安全”目標(biāo)結(jié)構(gòu)下，持續(xù)的保護(hù)價(jià)政策使供過(guò)于求問(wèn)題更為嚴(yán)重（注：保護(hù)價(jià)政策的主要目的在于保護(hù)眼下農(nóng)民收入，但是由于“掛鉤型”的保護(hù)價(jià)政策沒(méi)有割斷農(nóng)民收入和糧食安全（產(chǎn)量）的聯(lián)系，保護(hù)價(jià)政策在保護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)，也帶來(lái)了過(guò)剩產(chǎn)量的進(jìn)一步累積。所以從政策結(jié)構(gòu)來(lái)看，此時(shí)仍然深陷在“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”的桎梏中。）。累積的過(guò)剩產(chǎn)量伴隨著沉重的政策成本，最后在財(cái)力的約束下，使保護(hù)價(jià)政策逐步退卻。與此相對(duì)應(yīng)，糧食產(chǎn)量在20世紀(jì)90年代末至2003年10月以前一直呈下降的態(tài)勢(shì)。至此，中國(guó)糧食產(chǎn)量在政策變動(dòng)的影響下經(jīng)歷了上升和下降的第三個(gè)周期。

　?。ㄈ┱咦儎?dòng)與生產(chǎn)波動(dòng)的計(jì)量分析
1.政策變量的選擇與階段的劃分。
在“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”的分析中，重要的是要研究政策力度與產(chǎn)量波動(dòng)的關(guān)系。為了便于進(jìn)行計(jì)量分析，必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞縼?lái)反映政策的力度。
在20世紀(jì)90年代初以前政府通過(guò)提高收購(gòu)價(jià)、減少定購(gòu)數(shù)量等方式促進(jìn)糧食生產(chǎn)，這一時(shí)期由于銷價(jià)不變，政府對(duì)提高購(gòu)價(jià)后形成的倒掛給予補(bǔ)貼，減少定購(gòu)糧引致的平價(jià)糧缺口通過(guò)“議轉(zhuǎn)平”等方式解決，因此，政策的力度可通過(guò)收購(gòu)性補(bǔ)貼規(guī)模（在這里也包括“議轉(zhuǎn)平”差價(jià)（注：雖然“議轉(zhuǎn)平”差價(jià)是對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼，但由于其形成是對(duì)定購(gòu)糧缺口的替代，實(shí)際上其數(shù)額的增加反映了收購(gòu)環(huán)節(jié)農(nóng)民收入的提高。））來(lái)反映。收購(gòu)性補(bǔ)貼刻畫了政策力度的大小，因此可選擇收購(gòu)性補(bǔ)貼作為購(gòu)銷同價(jià)前的政策變量。
對(duì)于購(gòu)銷同價(jià)以后特別是實(shí)行保護(hù)價(jià)后，由于沒(méi)有完整的收購(gòu)性補(bǔ)貼額作為計(jì)量依據(jù)，只能通過(guò)政府收購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差乘以收購(gòu)量得出模擬的補(bǔ)貼數(shù)。但由于數(shù)據(jù)可得性的限制，這一方案無(wú)法操作。替代的辦法是通過(guò)政策性貸款的規(guī)模來(lái)計(jì)量政策力度。保護(hù)價(jià)水平高、收購(gòu)量大則政策力度大，反之則小。在保護(hù)價(jià)政策下，政府沒(méi)有通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，而是通過(guò)貸款來(lái)支付收購(gòu)資金，因此，政策性的收購(gòu)貸款規(guī)?？煞从痴咦饔玫牧Χ?。收購(gòu)貸款和財(cái)政補(bǔ)貼之間存在內(nèi)在聯(lián)系，收購(gòu)貸款中存在潛在的政策成本，這種潛在政策成本在一定條件下將向財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化（每一次糧食清查審計(jì)都是對(duì)前一階段財(cái)務(wù)掛賬的財(cái)政確認(rèn)）。因此，選擇政策性貸款作為政策變量與選擇收購(gòu)性補(bǔ)貼作為變量在邏輯上是一脈相承的。

由于選擇的政策變量不同，下文以1991年為界，劃分為兩個(gè)階段來(lái)進(jìn)行分析。第一階段（1980～1990年）包括了糧食生產(chǎn)“上升—下降—上升”這1.5個(gè)周期。第二階段（1991～2003年）包括了糧食生產(chǎn)“下降—上升—下降”另1.5個(gè)周期，以上兩階段包括了三個(gè)糧食波動(dòng)周期，其中第二周期（1986～1993年）被分別劃在第一階段末和第二階初。
2.1980～1990年政策對(duì)生產(chǎn)影響的計(jì)量驗(yàn)證。
從中國(guó)歷年糧食產(chǎn)量的序時(shí)數(shù)據(jù)可以看出，中國(guó)糧食產(chǎn)量呈長(zhǎng)期增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這主要是受優(yōu)質(zhì)品種及農(nóng)藥、化肥等技術(shù)因素的影響。在分析糧食生產(chǎn)波動(dòng)時(shí)，應(yīng)在對(duì)長(zhǎng)期趨勢(shì)進(jìn)行剔除的基礎(chǔ)上計(jì)算產(chǎn)量變異率。產(chǎn)量趨勢(shì)剔除方程為：Y[，t]＝α[，0]＋β[，1]T[，t]（T[，t]為趨勢(shì)變量，α[，0]、β[，1]為待估參數(shù)），剔除長(zhǎng)期趨勢(shì)后的絕對(duì)波動(dòng)幅度即為回歸方程的殘差ε[，t]，相對(duì)波動(dòng)指數(shù)即變異率I.F.＝。
糧食產(chǎn)量受自然因素和政策因素雙重影響，在下面的分析中，自然因素以受災(zāi)面積表示，政策因素以政策性貸款表示。通過(guò)EVIEWS對(duì)1980～1990年的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，得到：
Y[，t]＝0.157316X[，t]－0.08832Z[，t]－0.007831C
　　　　　?。?.008）（－1.00473）（－0.009875）
R[2]＝0.743485；AR[2]＝0.679356
其中，Y[，t]為t年的產(chǎn)量變異率，X[，t]為t年的收購(gòu)性補(bǔ)貼變異率（根據(jù)糧食企業(yè)財(cái)務(wù)資料計(jì)算，并通過(guò)物價(jià)指數(shù)進(jìn)行了折算），Z[，t]為t年的受災(zāi)面積變異率。結(jié)果顯示，收購(gòu)性補(bǔ)貼和糧食產(chǎn)量變異率呈顯著正相關(guān)關(guān)系，受災(zāi)面積和糧食產(chǎn)量變異率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。以上結(jié)果說(shuō)明，以收購(gòu)性補(bǔ)貼變動(dòng)刻畫的政策作用對(duì)糧食產(chǎn)量變動(dòng)有較大的影響，且政策因素的影響大于自然因素的影響，波動(dòng)主要是由政策造成的。
3.1991～2003年政策對(duì)生產(chǎn)影響的計(jì)量驗(yàn)證。
這期間，糧食生產(chǎn)經(jīng)歷了下降、拉升、下降這1.5個(gè)周期。其中，1991～1993年是向購(gòu)銷同價(jià)逐漸轉(zhuǎn)變的時(shí)期，政策力度不易計(jì)量，因此本文將這一時(shí)期作為背景進(jìn)行處理，即在1993年供求緊張的背景下，分析1993年以后政策拉動(dòng)對(duì)產(chǎn)量的影響。另外，2001～2003年是部分地區(qū)進(jìn)行市場(chǎng)化改革試點(diǎn)、直接補(bǔ)貼試點(diǎn)的階段，隨著市場(chǎng)化改革的試點(diǎn)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在保護(hù)價(jià)政策退卻中的政策調(diào)整，政策性貸款等政策力度指標(biāo)不具備典型意義。因此，對(duì)于第二階段，本文剔除了前、后各三年，選擇1994～2000年作為樣本區(qū)間，這一區(qū)間包含產(chǎn)量拉升和下降的較為完整的過(guò)程，具備典型意義。在此期間，自然因素以受災(zāi)面積表示，政策因素以收購(gòu)性補(bǔ)貼表示。通過(guò)EVIEWS 軟件對(duì)1994～2001年的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，得到：
Y[，t＋1]＝0.131306X[，t]－0.31579Z[，t＋1]＋2.437697C
　　　　　　（3.443325）（－1.32408）　 （1.814959）
R[2]＝0.761931；AR[2]＝0.642896
其中，Y[，t＋1]為t＋1年的產(chǎn)量變異率，X[，t]為t年的貸款變異率（根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算，經(jīng)物價(jià)指數(shù)調(diào)整），Z[t＋1]為t＋1年的受災(zāi)面積變異率，Y、Z均滯后一年。結(jié)果顯示，政策性貸款規(guī)模和下一年的糧食產(chǎn)量變異率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，受災(zāi)面積和糧食產(chǎn)量變異率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。以上結(jié)果說(shuō)明，以政策性貸款變動(dòng)刻畫的政策作用對(duì)下一期糧食產(chǎn)量波動(dòng)有較大的影響。
兩個(gè)階段的計(jì)量結(jié)果的一個(gè)較大區(qū)別在于：第二階段的政策作用影響下一期的產(chǎn)量，而第一階段的政策作用影響當(dāng)期的產(chǎn)量。這說(shuō)明隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的不斷深入，本期的政策會(huì)對(duì)農(nóng)民下一期的種植意向產(chǎn)生較大的影響。

　?。ㄋ模?ldquo;三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”效應(yīng)在糧食市場(chǎng)的放大
從前面的分析可以看出，“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”只串聯(lián)了“收入”目標(biāo)和“安全”目標(biāo)，沒(méi)有整合“穩(wěn)定”目標(biāo)，缺乏穩(wěn)定性的調(diào)控政策，在政策目標(biāo)和政策成本的相互作用下引起了產(chǎn)量波動(dòng)。這種產(chǎn)量波動(dòng)直接影響了糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定。從我國(guó)的糧食政策來(lái)看，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)往往是市場(chǎng)發(fā)生波動(dòng)后的應(yīng)對(duì)之策。從總體的政策設(shè)計(jì)上看，穩(wěn)定目標(biāo)未能列入首要的目標(biāo)。雖然在某些特殊時(shí)期，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)成為首要的、第一位的目標(biāo)，但這些都是在拉高產(chǎn)量以保證糧安全、提高價(jià)格以提高農(nóng)民收入的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，市場(chǎng)供求失衡時(shí)采取的穩(wěn)定補(bǔ)救措施。從中國(guó)糧食政策實(shí)施的客觀結(jié)果來(lái)看，其穩(wěn)定市場(chǎng)的目標(biāo)是潛在的、從屬的。因此，穩(wěn)定性政策是在 “三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”之外的，是對(duì)“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”引起的波動(dòng)的彌補(bǔ)，是一種事后的對(duì)策。這種對(duì)策在事后的作用是有限的。同時(shí)，由于資產(chǎn)選擇心理的影響，生產(chǎn)的波動(dòng)在市場(chǎng)中存在天然的放大效應(yīng)，追漲殺跌的心理因素不僅放大了農(nóng)民的存糧波動(dòng)，而且影響到糧食經(jīng)營(yíng)者的庫(kù)存波動(dòng)，即糧食價(jià)格上漲時(shí)惜售，糧食價(jià)格下跌時(shí)拋售，這些又都放大了生產(chǎn)波動(dòng)。在存在通貨膨脹時(shí)，這一現(xiàn)象更為嚴(yán)重，如不對(duì)糧食市場(chǎng)進(jìn)行有效調(diào)控，市場(chǎng)波動(dòng)將更為劇烈。雖然政府為平抑市場(chǎng)波動(dòng)付出了很大的努力，但儲(chǔ)備調(diào)節(jié)及進(jìn)出口調(diào)節(jié)由于體制原因，不僅調(diào)控效果不佳，甚至發(fā)生“逆向調(diào)節(jié)”的現(xiàn)象，進(jìn)一步放大了波動(dòng)。這是“政策型”波動(dòng)的另外一個(gè)層面。

　　　　中國(guó)糧食政策的轉(zhuǎn)型

從上面的分析可以看出，在“掛鉤型”補(bǔ)貼政策下，“安全”目標(biāo)和“收入”目標(biāo)相串聯(lián)，二者與政策成本一起構(gòu)成互相推動(dòng)的動(dòng)力結(jié)構(gòu)——“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”，這是糧食“政策型”波動(dòng)的根源?；ハ啻?lián)的“安全”和“收入”目標(biāo)，在糧食短缺時(shí)是統(tǒng)一的。但在糧食過(guò)剩時(shí)，兩者的沖突則十分明顯：雖然此時(shí)安全度高，但由于供過(guò)于求，農(nóng)民增收存在壓力，除非有足夠的財(cái)力維持高額的補(bǔ)貼，否則產(chǎn)量的增加不一定會(huì)保證農(nóng)民收入的提高。若繼續(xù)以高額的補(bǔ)貼來(lái)維持農(nóng)民收入，則將持續(xù)拉高產(chǎn)量，引致更為高昂的政策成本。政策成本的約束不斷地要求政策發(fā)生變動(dòng)。這種內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，使這種政策安排成為一種不穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，一般只能作為短期的應(yīng)急措施，而不應(yīng)作為長(zhǎng)期的政策框架。為此，在中國(guó)糧食市場(chǎng)化改革的今天，必須對(duì)糧食政策實(shí)行轉(zhuǎn)型。

　　（一）中國(guó)糧食政策的轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)——“二元”穩(wěn)定模型
近年來(lái)，我國(guó)在對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼方式上進(jìn)行了直接補(bǔ)貼改革。但是，就目前各地的直補(bǔ)實(shí)踐而言，要么是單一掛鉤型直補(bǔ)，要么是單一脫鉤型直補(bǔ)，不能解決多重政策目標(biāo)的沖突問(wèn)題。為消除“政策型”波動(dòng)，應(yīng)在“安全”目標(biāo)和“收入”目標(biāo)相分離（注：這種分離是指政策目標(biāo)的分離，而不是手段的分離。收入效應(yīng)是糧食安全目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，在市場(chǎng)化條件下，糧食“安全”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須通過(guò)收入效應(yīng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這種收入來(lái)源是“調(diào)控”型補(bǔ)貼；但是農(nóng)民“收入”的政策目標(biāo)不是通過(guò)基于“調(diào)控”型補(bǔ)貼的收入效應(yīng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是通過(guò)與產(chǎn)量不掛鉤的“收入”型補(bǔ)貼來(lái)實(shí)現(xiàn)。“調(diào)控”型補(bǔ)貼屬“安全”目標(biāo)范疇，“收入”型補(bǔ)貼屬“收入”目標(biāo)范疇。）的基礎(chǔ)上，建立目標(biāo)并聯(lián)的、“二元”穩(wěn)定的糧食政策結(jié)構(gòu)，在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用前提下，以相機(jī)抉擇的具體政策安排分別對(duì)“安全”和“收入”進(jìn)行調(diào)控。這種政策結(jié)構(gòu)不僅割斷了目標(biāo)結(jié)構(gòu)中的動(dòng)力連接，具有自穩(wěn)定性，而且將“穩(wěn)定”目標(biāo)分別整合在“安全”和“收入”目標(biāo)之中，即在“穩(wěn)定”的條件下分別實(shí)現(xiàn)“安全”和 “收入”目標(biāo)。這種政策結(jié)構(gòu)使政策成本與政策目標(biāo)直接對(duì)應(yīng)，在市場(chǎng)化逐步規(guī)范的條件下實(shí)現(xiàn)成本可控，從而以最小的政策成本實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定”、“安全”和“收入 ”多重政策目標(biāo)。
糧食流通市場(chǎng)化是“二元”穩(wěn)定結(jié)構(gòu)賴以存在的制度環(huán)境。實(shí)行糧食流通市場(chǎng)化，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府只是對(duì)市場(chǎng)的缺陷進(jìn)行有限的彌補(bǔ)，能由市場(chǎng)解決的政府絕不包辦。這樣就減少了資源配置中的扭曲和浪費(fèi)，同時(shí)也縮小了政策成本的范圍，從而使政府能以較小的政策成本達(dá)到糧食政策的多重目標(biāo)。
在農(nóng)民收入上，原來(lái)單一地靠提高價(jià)格、加大政策成本投入，造成一時(shí)的、脈沖式的增長(zhǎng)。而農(nóng)民收入目標(biāo)在市場(chǎng)化的環(huán)境下應(yīng)通過(guò)三個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是穩(wěn)定的市場(chǎng)；二是財(cái)政補(bǔ)貼的政策支持；三是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。這既使政策成本的范圍縮小，又使支持政策在財(cái)力上具有可持續(xù)性。
在糧食安全上，以往過(guò)分注重本國(guó)的現(xiàn)期產(chǎn)量，存在產(chǎn)量最大化偏好，不僅造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且使糧食安全無(wú)以為繼，最終危及糧食安全。因此，必須以合理的政策成本來(lái)保障可持續(xù)的糧食安全。轉(zhuǎn)型后，糧食政策的安全目標(biāo)，應(yīng)通過(guò)建立以儲(chǔ)備為核心、進(jìn)口為補(bǔ)充、生產(chǎn)能力后備為基礎(chǔ)的安全保障體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一體系的本質(zhì)在于出現(xiàn)波動(dòng)或者危機(jī)時(shí)有可靠的增量供給可資利用，而不是追求現(xiàn)期的產(chǎn)量最大化。因此，有效的產(chǎn)量調(diào)控十分必要。對(duì)此，可結(jié)合儲(chǔ)備吞吐，配套推行“有選擇的糧食休種”制度，通過(guò)“掛鉤型”補(bǔ)貼在邊際上進(jìn)行有效的調(diào)控。若出現(xiàn)糧食相對(duì)過(guò)剩，政府一方面可吸納儲(chǔ)備，另一方面可對(duì)特定的地區(qū)實(shí)施糧食休種（允許種植其他非糧食作物），休種土地作為糧食生產(chǎn)后備資源，政府對(duì)實(shí)行糧食休種地區(qū)的農(nóng)戶給予糧食休種補(bǔ)貼；當(dāng)糧食短缺時(shí)，則進(jìn)行相反操作。通過(guò)“有選擇的糧食休種”制度設(shè)計(jì)，視實(shí)際情況相機(jī)抉擇，實(shí)現(xiàn)糧食儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力后備的聯(lián)動(dòng)，從而在著眼于穩(wěn)定的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)糧食安全。（注：這里是假設(shè)封閉條件下的調(diào)控方式，如果在開放條件下，進(jìn)口能發(fā)揮較大的調(diào)節(jié)功能，相機(jī)抉擇的產(chǎn)量調(diào)控范圍將進(jìn)一步縮小。）

　?。ǘ?ldquo;二元”穩(wěn)定模型下的補(bǔ)貼政策——“二元”直補(bǔ)體系

“二元” 穩(wěn)定模型將政策目標(biāo)進(jìn)行了分離，直接補(bǔ)貼政策的施行也為這種分離提供了可能。在“二元”穩(wěn)定模型下，直補(bǔ)體系也應(yīng)是“二元”的，其結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1　“二元”直補(bǔ)體系系統(tǒng) 農(nóng)民收入直補(bǔ)系統(tǒng)(脫鉤型) 糧食安全直補(bǔ)系統(tǒng)(掛鉤型)
政策目標(biāo) (市場(chǎng)穩(wěn)定條件下)提高農(nóng)民收入 (市場(chǎng)穩(wěn)定條件下)保證糧食安全
方式 和農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)民收入保險(xiǎn)相結(jié)合 和訂單農(nóng)業(yè)或休種計(jì)劃相結(jié)合
補(bǔ)貼依據(jù) 農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積 訂單商品量或休種面積
適時(shí)適度 根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可能逐步提高 根據(jù)預(yù)警信息相機(jī)抉擇
制度基礎(chǔ) 糧食流通市場(chǎng)化，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用
技術(shù)基礎(chǔ) 信息充分化，建立全國(guó)糧食產(chǎn)銷預(yù)警預(yù)測(cè)信息平臺(tái)
在“二元”直補(bǔ)體系中，農(nóng)民收入目標(biāo)被分離出來(lái)。農(nóng)民收入直補(bǔ)不能只對(duì)糧食進(jìn)行補(bǔ)貼，而應(yīng)針對(duì)農(nóng)民的耕地面積（計(jì)稅面積）進(jìn)行補(bǔ)貼。這種“脫鉤型”補(bǔ)貼有利于農(nóng)民進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高種植業(yè)收入，而不會(huì)誤導(dǎo)農(nóng)民單向擴(kuò)大糧食生產(chǎn)，造成增產(chǎn)不增收的所謂“貧困化”增長(zhǎng)。糧食安全補(bǔ)貼體系，則在以儲(chǔ)備為核心的糧食安全體系基礎(chǔ)上，結(jié)合“有選擇的糧食休種”制度，通過(guò)“掛鉤型”補(bǔ)貼在邊際上對(duì)產(chǎn)量進(jìn)行有效的調(diào)控。
總之，中國(guó)糧食市場(chǎng)反復(fù)交替出現(xiàn)“賣糧難”、“買糧難”的波動(dòng)是一種“政策型”波動(dòng)，其深層動(dòng)因在于“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”的存在。“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”的系統(tǒng)性偏誤在于以價(jià)格控制為特征的、政策目標(biāo)串聯(lián)的政策結(jié)構(gòu)。要解決“政策型”波動(dòng)問(wèn)題，必須針對(duì)“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”實(shí)行政策轉(zhuǎn)型，將“收入”和“安全”目標(biāo)進(jìn)行分離，在二者的并聯(lián)結(jié)構(gòu)中整合“穩(wěn)定”目標(biāo)，由“三角動(dòng)力結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;二元”穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，同時(shí)以“二元”直接補(bǔ)貼體系與之相配套，建立起政策目標(biāo)分離、以數(shù)量調(diào)節(jié)為特征、以最小政策成本為代價(jià)的糧食政策體系，從而消除“政策型波動(dòng)”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定”、“收入”和“安全”的多重政策目標(biāo)。

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