產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的條件、背景及其特點(diǎn)
一、制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的條件
從歷史的角度考察，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策都是在一定的社會條件下形成并取得成效的。這些條件可以分為一般條件和特殊條件。一般條件是指各國都有可能存在的條件，特殊條件是指一個國家特有的條件。
首先是經(jīng)濟(jì)條件，包括：
第一，具備市場經(jīng)濟(jì)基本要素。早已形成市場經(jīng)濟(jì)體制并崇尚自由競爭機(jī)制的英國、美國、德國、法國等自不必說，就是具有政府統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的日本也是在市場經(jīng)濟(jì)體制的框架中實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的。（注：眾所周知，由于各國的國情不同，市場經(jīng)濟(jì)體制也有不同的模式，而市場經(jīng)濟(jì)體制的共同點(diǎn)在于各種市場經(jīng)濟(jì)要素是否在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，至少在理論和觀念上對市場經(jīng)濟(jì)體制有共同的認(rèn)同感。）盡管由于政府的強(qiáng)力干預(yù)，使其市場機(jī)制經(jīng)常受到扭曲，但是這個框架中具備了以私有制為主體的獨(dú)立經(jīng)營的企業(yè)、生產(chǎn)要素市場特別是金融體系、市場中介組織等市場經(jīng)濟(jì)的基本要素，這與實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是根本不同的。
第二，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)競爭力相對薄弱。如上所述，實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策固然有彌補(bǔ)市場缺陷的原因，但是前提是當(dāng)時國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)競爭力相對薄弱，根本目的或者是基于提高本國的產(chǎn)業(yè)競爭力，或者是基于趕超先進(jìn)國家。美國歷史上兩次振興制造業(yè)、德國早期對幼稚產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、日本歷史上多次“產(chǎn)業(yè)振興”、后起發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家實(shí)行的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，都是在其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)競爭力比較薄弱的歷史條件下進(jìn)行的。
第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很不均衡。對于發(fā)展中國家來說，要么是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段由于殖民統(tǒng)治遺留的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，要么是由于實(shí)行趕超戰(zhàn)略和不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，需要不斷地按照客觀需要的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)來調(diào)整失衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)施所謂“適應(yīng)性”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。我國以往的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策多數(shù)是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的情況下被迫采取的，目的主要是緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)瓶頸”，是一種“補(bǔ)缺式”的產(chǎn)業(yè)政策。
第四，經(jīng)濟(jì)相對封閉。這里有兩種情況。一是在世界各國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不夠緊密的歷史條件下，一個國家的對外貿(mào)易、生產(chǎn)要素的流動、特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受國際經(jīng)濟(jì)影響較小，可以相對獨(dú)立地發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)而不必多慮國際社會可能的報復(fù)。早期發(fā)達(dá)的國家一般是在這種意義上的“相對封閉”條件下實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的。二是在世界各國經(jīng)濟(jì)通過國際貿(mào)易、國際資本流動、國際自然和科技資源轉(zhuǎn)移等途徑，已經(jīng)形成了越來越緊密的聯(lián)系，而由于政治的或經(jīng)濟(jì)的原因，一些國家采取了相對封閉發(fā)展戰(zhàn)略，并通過包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、貿(mào)易保護(hù)政策在內(nèi)的一系列政策措施，將國內(nèi)的市場和某些產(chǎn)業(yè)保護(hù)起來，在相對封閉的條件下進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)的相對封閉既是實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的條件，也是實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的結(jié)果。
其次是政治條件，包括：
第一，有強(qiáng)有力的政府。產(chǎn)業(yè)政策被認(rèn)為是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，影響資源配置的強(qiáng)力政策，所以制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的政府必須擁有：（1）相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源，如充足的財政收入、數(shù)量不菲的資產(chǎn)等；（2）相應(yīng)的政治資源，如完備的行政組織系統(tǒng)、高素質(zhì)的政府官員、政府政策和政令的權(quán)威性等。自由競爭時期.盡管經(jīng)濟(jì)自由主義主張政府只充當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)“守夜人”的角色，但是從重商主義者幫助西歐一些國家政府制定的旨在建立自己的工業(yè)、海運(yùn)業(yè)和對外貿(mào)易優(yōu)勢，到美國、德國、日本等實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策，都不是“守夜人”的職能所能做到的。進(jìn)入壟斷時期，隨著“凱恩斯革命”，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控成為各國政府的必要職能。盡管仍然存在著市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的種種論爭。以及在實(shí)踐中的左右搖擺，但是一個不爭的事實(shí)是，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，是市場經(jīng)濟(jì)國家還是體制轉(zhuǎn)軌國家，凡是實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的，都以一個強(qiáng)有力的政府作為主體。
第二，該國謀求快速發(fā)展或謀求強(qiáng)國地位。產(chǎn)業(yè)政策具有比財政貨幣政策更具有指向性的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。尤其在冷戰(zhàn)結(jié)束后，各主要大國之間的政治、軍事對抗逐步被科技經(jīng)濟(jì)實(shí)力的較量所取代，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的科技經(jīng)濟(jì)差距更加突出，提高產(chǎn)業(yè)競爭力成為一個國家謀求快速發(fā)展或謀求強(qiáng)國地位的關(guān)鍵之一。因此，不論是超級大國以及其他發(fā)達(dá)國家，還是具有后發(fā)優(yōu)勢的發(fā)展中國家，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策說到底都是在新的國際關(guān)系中尋求某種國際經(jīng)濟(jì)乃至政治地位的表現(xiàn)。
第三，國際政治格局具有發(fā)展空間。在美國、德國開始工業(yè)化的時候，世界政治的超級力量尚處于形成之中；而戰(zhàn)后的日本重新進(jìn)行工業(yè)化之際，美國已經(jīng)在世界政治、經(jīng)濟(jì)中扮演重要角色。正是在美國的庇護(hù)之下，日本以在軍事、政治上對美國的依賴為代價，得以完整地貫徹其工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。比如，1955年，經(jīng)美國批準(zhǔn)，日本在沒有對外國投資開放國內(nèi)市場的情況下加入GATT（關(guān)貿(mào)總協(xié)定）；1964年4月日本加入OECD（國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織），但是1967年7月以后，才陸續(xù)在少數(shù)行業(yè)開始自由化進(jìn)程，并且直到1973年5月才完全接受OECD關(guān)于資本流入的有關(guān)條款（仍有少數(shù)行業(yè)例外）。目前，世界政治力量的多極化和科技經(jīng)濟(jì)力量的單極化（美國），使國際事務(wù)變得更加錯綜復(fù)雜。特別是當(dāng)前世界上唯一的超級大國——美國試圖在國際政治格局中謀求“單邊主義”，在這樣的背景下，發(fā)展中國家包括體制轉(zhuǎn)軌國家獨(dú)立實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的空間已經(jīng)縮小。
再次是歷史條件，主要是一個國家處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?dú)v史階段，面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整和升級的歷史任務(wù)。美國南北戰(zhàn)爭（1861～1865年）前夕，全國人口80％以上還在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)在國民收入中仍占30.8％，制造業(yè)只占12.1％。這個時期美國面臨農(nóng)業(yè)革命和工業(yè)化的雙重歷史任務(wù)，政府在保證市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，采取了推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保護(hù)、支持制造業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。南北戰(zhàn)爭后十多年，19世紀(jì)70年代末，美國便在全國范圍內(nèi)完成了產(chǎn)業(yè)革命，由農(nóng)業(yè)國開始向工業(yè)國過渡。到1884 年，美國的工業(yè)生產(chǎn)比重已超過農(nóng)業(yè)而占51.95％，1890年，美國工業(yè)生產(chǎn)總值就達(dá)94.98億元，超過英國、法國和德國，躍居第一。同樣，德國、日本、韓國等國作為產(chǎn)業(yè)革命相對較晚的后起發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家，也是在工業(yè)化進(jìn)程中，在面臨重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提升本國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度的歷史條件下，為實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)達(dá)國家，采取了以保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、援助衰退產(chǎn)業(yè)為主線的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。
從更為廣義的角度講，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長是在科技進(jìn)步加速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動頻繁的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)的。不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都面臨在經(jīng)濟(jì)全球化趨勢中，主動地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平的任務(wù)。只是由于各國的科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境的差異，其產(chǎn)業(yè)政策的地位、目標(biāo)、實(shí)施方式各有特點(diǎn)。
而特殊條件主要是指一國的歷史文化傳統(tǒng)、國民觀念等。例如日本之所以能夠在較長時期有效實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，除了上述一般性條件外，信任和服從政府集權(quán)的國民性，以及以民族主義為核心，動員社會資源集中到重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行“全民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”的意識。（注：見楊鵬《產(chǎn)業(yè)政策的陰影》，《經(jīng)濟(jì)管理文摘》2001年第20期）這種特殊條件是長期的歷史文化傳統(tǒng)的產(chǎn)物，其他國家很難效仿。但是，特殊條件屬于實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的充分條件，而不是必要條件。
二、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策面臨的新背景
既然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策都是在一定的社會條件下形成并取得成效的，那么考慮我國今后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策就應(yīng)分析所面臨的新的歷史背景和條件。20世紀(jì)末以來，不論國內(nèi)還是世界的經(jīng)濟(jì)格局都在發(fā)生重大的變化。其中最主要的是以下三個方面。
1.我國面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的歷史任務(wù)
我國在對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行“補(bǔ)缺”式的調(diào)整中實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長后，從20世紀(jì)90年代后期開始持續(xù)地小幅回落，從總量角度出現(xiàn)了前所未有的“總需求不足”。
而從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度看，我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位雖然不斷得到鞏固加強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品供給基本滿足國民經(jīng)濟(jì)的需要，但是技術(shù)含量低，相對成本高，勞動生產(chǎn)率低，比較利益下降等，使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展在開放的環(huán)境下面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；我國工業(yè)在基本擺脫了能源、交通、原材料“瓶頸”的制約后，早已存在的低水平重復(fù)建設(shè)，盲目發(fā)展一些市場業(yè)已飽和的加工工業(yè)的問題更加突出，在世界技術(shù)進(jìn)步加速的背景下，我國工業(yè)化進(jìn)程面臨著壓縮長線產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等任務(wù)，特別是提升技術(shù)裝備工業(yè)，成為我國工業(yè)化進(jìn)程中面臨的主要任務(wù)；我國第三產(chǎn)業(yè)雖然有了長足的發(fā)展，特別是商業(yè)餐飲業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展更是世人矚目，但是第三產(chǎn)業(yè)一方面總體比例仍然與我國的人均GDP不相稱，另一方面許多服務(wù)產(chǎn)業(yè)不能滿足社會業(yè)已存在的需求，如生活服務(wù)業(yè)、各類信息咨詢服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、金融服務(wù)業(yè)等。特別是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展不足如各種形式的中介服務(wù)，代理、代辦、經(jīng)紀(jì)、拍賣等代理性服務(wù)，會計(jì)、評估、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、廣告、計(jì)算機(jī)、市場調(diào)查等專業(yè)性服務(wù)等。
以總需求不足為標(biāo)志，我國在歷經(jīng)20多年高速經(jīng)濟(jì)增長后到了必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)口，否則我們不僅不能改變在國際分工體系中處于垂直分工的不利地位，而且還會拉大與發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)技術(shù)上的差距，影響我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。我國今后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要特點(diǎn)已經(jīng)不是適應(yīng)性的填平補(bǔ)齊，而是加快工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，用技術(shù)創(chuàng)新成果改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體升級。
2.經(jīng)濟(jì)全球化的實(shí)質(zhì)
經(jīng)濟(jì)全球化實(shí)質(zhì)上是一場以發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)，跨國公司為主要動力的世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)全球化的演進(jìn)過程中，世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生重組和調(diào)整。第一次是在20世紀(jì)50年代，美國的鋼鐵、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向日本、原西德等國轉(zhuǎn)移，同時率先集中力量發(fā)展半導(dǎo)體、通信和電子計(jì)算機(jī)等新興的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。第二次是在20世紀(jì)60年代和70年代，日本、原西德等國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向集成電路、精密機(jī)械、精細(xì)化工、家用電器和汽車等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，同時把一部分勞動密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新興工業(yè)化國家和地區(qū)。從20世紀(jì)70年代末80年代初開始，世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又進(jìn)入新一輪重組。勞動密集型和一般技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)從“亞洲四小龍”轉(zhuǎn)移到我國和東盟國家。“亞洲四小龍”等新興工業(yè)化國家和地區(qū)發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，美、日和歐洲發(fā)達(dá)國家則發(fā)展知識密集型產(chǎn)業(yè)。以微電子技術(shù)、新能源、新材料為中心的新技術(shù)迅速產(chǎn)業(yè)化，建立起知識密集型產(chǎn)業(yè)。
這一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不但表現(xiàn)在一些產(chǎn)業(yè)的整體轉(zhuǎn)移，更重要的是同一產(chǎn)業(yè)的一部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，在這次世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大體上采取兩種形式，一是發(fā)達(dá)國家之間，通過跨國公司之間的相互交叉投資，企業(yè)兼并，在更大的經(jīng)濟(jì)規(guī)?；A(chǔ)上配置資源，開拓市場，更新技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家間的技術(shù)和資金密集產(chǎn)業(yè)的升級。二是發(fā)達(dá)國家把勞動和資源密集型的產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，特別是把這些產(chǎn)業(yè)包括高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的勞動密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。
當(dāng)一國與外部發(fā)生經(jīng)濟(jì)往來時，必定會引起內(nèi)部資源配置效率和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的顯著變化。毋庸置疑，經(jīng)濟(jì)全球化中我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同樣會受到與外部經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的國際貿(mào)易、國際金融和國際直接投資三個方面的影響。這就是我國今后實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的國際背景。
3.WTO規(guī)則與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的空間
以加入WTO為標(biāo)志，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的空間已經(jīng)發(fā)生明顯變化。從國際規(guī)則來看，烏拉圭回合和迅猛發(fā)展的經(jīng)濟(jì)全球化改變了以往實(shí)行的國際規(guī)則，一些在 20世紀(jì)中葉實(shí)施的國際規(guī)則在21世紀(jì)則不再被允許。比如自20世紀(jì)50至70年代，日本、韓國當(dāng)局政府通過關(guān)稅和配額等手段大規(guī)模對特殊產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，嚴(yán)重阻礙了外國直接投資（FDI）發(fā)揮作用，但是盡管日、韓兩國的某些做法違背了GATT關(guān)于自由貿(mào)易的基本原則，它們也如愿地加入到這一國際組織當(dāng)中。而中國在歷經(jīng)十余年的漫長談判，最終加入WTO之后，必須對外開放貿(mào)易和直接投資領(lǐng)域，其開放程度是上一世紀(jì)50—70年代發(fā)展中國家前所未有的，外國投資者將在一些以前完全被禁止的部門享受國民待遇，并且諸如貿(mào)易數(shù)量限制等產(chǎn)業(yè)政策手段將不再允許使用。
三、產(chǎn)業(yè)（結(jié)構(gòu)）政策的新動向
在國際國內(nèi)新的背景下，各國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策并非是一種必須摒棄的政府經(jīng)濟(jì)政策，而是在本國基本國情的基礎(chǔ)上適應(yīng)條件的變化，因而具有一些新的動向。
1.關(guān)于美國“沒有產(chǎn)業(yè)政策”的產(chǎn)業(yè)政策
眾所周知，美國歷史上有著較長時期經(jīng)濟(jì)自由主義傳統(tǒng)，奉行自由企業(yè)制度。與日本、歐洲一些國家相比，美國政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)的程度較低，以趕超和政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策不被重視，而且在其權(quán)威主流的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作中，只見財政政策和貨幣政策，產(chǎn)業(yè)政策概念并不存在。但這并不意味著美國政府在其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動中無所作為。（注：從歷史上看，美國政府早在19世紀(jì)末通過的第一個反壟斷法——謝爾曼法就屬于產(chǎn)業(yè)組織政策的內(nèi)容。）經(jīng)過戰(zhàn)后幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面美國傳統(tǒng)的汽車、鋼鐵等行業(yè)遇到嚴(yán)重的困難，另一方面美國產(chǎn)業(yè)遇到了日本、西歐及其他國家強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)，特別是戰(zhàn)后日本政府通過系統(tǒng)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策而取得的巨大成就，迫使并吸引美國在對待產(chǎn)業(yè)政策的基本態(tài)度上有所變化。
盡管美國仍然不主張政府過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動，但政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整至少在兩個方面有所作為：一是為各產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境和秩序。繼謝爾曼法之后，美國又陸續(xù)頒布了經(jīng)過修改和補(bǔ)充的克萊頓法（1949年）和賽勒—— 凱爾法（1950年），至今仍是美國反托拉斯的重要法律依據(jù)。另外，美國的雙層司法體制（依靠州財政的各州司法體系和獨(dú)立于各州之外，依靠聯(lián)邦財政的聯(lián)邦司法體系），美國憲法中的商務(wù)條款（規(guī)定只有聯(lián)邦政府才有權(quán)規(guī)制州與州之間的商務(wù)）以及最高法院判例，對打破國內(nèi)地方貿(mào)易保護(hù)主義，確保美國國內(nèi)統(tǒng)一大市場的形成起了決定性作用。二是政府十分重視在科技研發(fā)、教育方面的作用。從19世紀(jì)開始，政府就長期為農(nóng)業(yè)研究注入資金并致力于農(nóng)業(yè)推廣。二戰(zhàn)后，美國研究與開發(fā)政策的一個重要方面就是支持軍用技術(shù)轉(zhuǎn)向民用，為鼓勵私人企業(yè)從事研究開發(fā)投資，政府長期以來還從稅收上予以支持。據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料，1994年在美國全部研究開發(fā)資金中，由聯(lián)邦政府出資的比重略高于三分之一，特別是基礎(chǔ)研究方面，占到近60％。1994年克林頓總統(tǒng)簽署了題為《為了國家利益發(fā)展科學(xué)》的政策文件，要求所有聯(lián)邦部門都應(yīng)在各自領(lǐng)域支持基礎(chǔ)研究和教育。正因?yàn)閷φ畬萍冀逃母叨戎匾暫托兄行У呐e措，使得美國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在世界處于領(lǐng)先地位。
面向21世紀(jì)，美國政府認(rèn)為：“市場是我們經(jīng)濟(jì)的中心，但是市場總是不能很好地運(yùn)行并且不能恰當(dāng)?shù)貪M足美國人的所有需要，甚至經(jīng)濟(jì)需要。正是在那時，政府能夠提供幫助。例如，面對日益增長的收入不平等，政府能盡更大的努力去增加教育機(jī)會，以便使貧窮的惡性循環(huán)不永久存在。“他們也承認(rèn)”政府不能解決所有的社會問題，并且它也確實(shí)不能在一夜之間解決更永久性的問題。但是，即使收益不能立即明顯體現(xiàn)出來，政府也必須繼續(xù)對未來投資。只有通過這樣的投資，緩慢的生產(chǎn)力增長和日益增加的不平等等長期問題才能被解決。“他們提出”政府的經(jīng)濟(jì)政策，包括擴(kuò)大市場，在人力資本、有形資本和技術(shù)資本上投資，使政府更有效率，減少預(yù)算赤字。（注：1996年2月美國《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報告》。）從中我們不難看出，美國政府是在維護(hù)市場信條的原則基礎(chǔ)上，將繼續(xù)從彌補(bǔ)市場缺陷、提高競爭力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會均衡發(fā)展的角度對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，并影響其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是保持高科技產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先地位。
2.日本產(chǎn)業(yè)政策的地位和變化
作為實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策最為突出的日本在進(jìn)入21世紀(jì)之際，并沒有因?yàn)閬喼藿鹑谖C(jī)后所出現(xiàn)的問題而放棄用產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“傳統(tǒng)”。在通產(chǎn)省一份名為《21世紀(jì)產(chǎn)業(yè)政策的展望》的報告中，以產(chǎn)業(yè)政策為核心描繪了今后25年日本經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的途徑和方式。在這份被稱之為“21世紀(jì)日本經(jīng)濟(jì)社會的處方 ”的報告中，將世界政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化概括為“市場的世界一體化”和“生態(tài)環(huán)境、資源、能源的制約”。在這種條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要源泉是技術(shù)革新，尤其是信息技術(shù)和生化技術(shù)，為此通產(chǎn)省還制定了《產(chǎn)業(yè)技術(shù)戰(zhàn)略》。
與從前的產(chǎn)業(yè)政策相同之處在于：第一，有明確的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。報告認(rèn)為支持經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在繼續(xù)強(qiáng)化制造業(yè)大國地位的同時，更強(qiáng)調(diào)制造業(yè)與信息產(chǎn)業(yè)的結(jié)合（SET-WARE產(chǎn)業(yè)），同時開發(fā)宇宙和海洋等所謂“邊疆產(chǎn)業(yè)”、“高齡化社會產(chǎn)業(yè)”、“環(huán)境產(chǎn)業(yè)”、“感性產(chǎn)業(yè)（娛樂、時裝、休閑業(yè)等）”。第二，仍然強(qiáng)調(diào)國家在技術(shù)進(jìn)步和成長產(chǎn)業(yè)的培育中的重要地位，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)、官、學(xué)”一體化和協(xié)同作戰(zhàn)的重要作用。
當(dāng)然，由于國內(nèi)外條件的變化，尤其是對日本經(jīng)濟(jì)蕭條不振原因的反思，日本提出應(yīng)以一種新型的制度體系以適應(yīng)全球一體化和信息技術(shù)進(jìn)步的要求。日本現(xiàn)行的制度體系被稱之為“自我完結(jié)型”，即相對封閉的組織制度。“泡沫經(jīng)濟(jì)”的發(fā)生.企業(yè)的低效率都與這種組織制度有密切關(guān)系，它已經(jīng)不完全適應(yīng)21世紀(jì)的要求。而新的制度體系被稱之為“解放連帶型”，即提高信息、機(jī)會和評價體系的開放性，并且在全社會分散費(fèi)用和風(fēng)險，使其最小化。這個新體系的特點(diǎn)除了仍然強(qiáng)調(diào)政府的實(shí)際作用外，就是改變20世紀(jì)50年代以來強(qiáng)調(diào)的“團(tuán)隊(duì)精神”、“企業(yè)中心社會”、“組織優(yōu)先”等理念，提出產(chǎn)業(yè)政策要面向“自力的個人”，實(shí)現(xiàn)“多元參與的社會”。另外，產(chǎn)業(yè)政策將從單純的國內(nèi)政策改變?yōu)?ldquo;國內(nèi)、國際一體化”，包括更多地參與國際組織并吸收海外人才。（注：黃曉京《通產(chǎn)省完了嗎？》，《經(jīng)濟(jì)管理文摘》 2001年第20期。）
3.我國今后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的特點(diǎn)
我國作為一個尚未完成工業(yè)化的發(fā)展中國家，處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和更深地融入世界經(jīng)濟(jì)背景下，政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策也必然有與以前不同的特點(diǎn)。我們認(rèn)為，最主要的特點(diǎn)可能是：
第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策作用的基礎(chǔ)是轉(zhuǎn)型中的市場經(jīng)濟(jì)體制。改革開放以來，我國政府曾于1979—1984年和1988—1991年對失衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行較大調(diào)整。這兩次調(diào)整都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架內(nèi)進(jìn)行的，主要是運(yùn)用行政性的手段，通過調(diào)整固定資產(chǎn)投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和價格、財政、信貸等政策進(jìn)行的。 20世紀(jì)90年代，我國明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的市場化方向。1994年頒布的《九十年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，就是在市場化改革初期政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革以來第三次重大調(diào)整的綱領(lǐng)性文件?！毒V要》所明確的制定產(chǎn)業(yè)政策的原則之一是“符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，充分發(fā)揮市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置的基礎(chǔ)性作用”。從一定意義上說，我國制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策正是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的組成部分，是開始用宏觀經(jīng)濟(jì)政策的間接方式取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的直接方式，是開始縮小而不是擴(kuò)大政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。當(dāng)然，由于90年代初我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上仍然保持了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的格局，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施不可避免地帶有濃厚的行政干預(yù)色彩。在體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，產(chǎn)品服務(wù)價格的大部分放開，勞動力、資本、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素市場的初步建立，預(yù)算、稅收、外匯、投資、信貸等宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革，國有企業(yè)改革的攻堅(jiān)，社會保障體系的建立，政府經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的改革等重大舉措，都深刻地改變著我國資源配置的機(jī)制。以往的兩種體制、兩種機(jī)制并存所產(chǎn)生的矛盾雖然依然存在，但是將趨于減弱。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整正在由單純的政府導(dǎo)向向發(fā)揮市場基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用和政府導(dǎo)向作用并存的方向轉(zhuǎn)變，調(diào)控手段則正在由主要靠行政手段，向經(jīng)濟(jì)、法律手段結(jié)合必要行政手段的方向轉(zhuǎn)變。
第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策功能的多重性。支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)整和援助衰退產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，是以往產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的主要功能。在新的歷史條件下，這些功能可以繼續(xù)發(fā)揮，但是要進(jìn)行調(diào)整和增加。
第三，制定產(chǎn)業(yè)政策主體的多元化。我國以往產(chǎn)業(yè)政策的制定是由中央政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門牽頭并協(xié)調(diào)，各專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門為骨干，地方政府、大型國有企業(yè)、行業(yè)協(xié)會參與。隨著經(jīng)濟(jì)體制和國家行政機(jī)構(gòu)改革，各專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門基本取消，各類企業(yè)成為市場經(jīng)濟(jì)的主體，行業(yè)協(xié)會開始發(fā)揮市場中介的作用，地方政府擁有更多的實(shí)際資源和政策資源。因此，制定產(chǎn)業(yè)政策的主體除了要由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下綜合經(jīng)濟(jì)管理部門牽頭和協(xié)調(diào)外，要實(shí)現(xiàn)“官、產(chǎn)、學(xué)”結(jié)合的主體多元化。要在改造具有官方色彩的行業(yè)協(xié)會的基礎(chǔ)上，由行業(yè)協(xié)會代表行業(yè)各類企業(yè)（包括內(nèi)資控制的非國有企業(yè)）參與產(chǎn)業(yè)政策的制定。在行業(yè)內(nèi)舉足輕重的特大型企業(yè)、各方面的專家（包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、科學(xué)家、技術(shù)專家等）也應(yīng)通過固定的渠道和方式參與產(chǎn)業(yè)政策的制定，如加強(qiáng)和擴(kuò)大政策審議會等研究咨詢機(jī)構(gòu)，使制定的產(chǎn)業(yè)政策科學(xué)、可行。地方政府在繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，參與全國產(chǎn)業(yè)政策的制定，并協(xié)調(diào)地區(qū)各個行業(yè)、企業(yè)的關(guān)系，為實(shí)施既定的產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)造必要的外部環(huán)境。相對中央政府來說，地方政府在制定產(chǎn)業(yè)政策過程中應(yīng)有與其控制的資源相應(yīng)的發(fā)言權(quán)。
第四，政策手段的規(guī)范性。隨著我國加入WTO，宏觀經(jīng)濟(jì)政策手段要遵循和運(yùn)用WTO的基本原則和規(guī)則，并要有相應(yīng)的法律法規(guī)保障。以前那種封閉的、行政手段為主、缺乏法律保障的政策手段，要進(jìn)行清理和調(diào)整，代之以開放的、符合對我國有約束力的國際規(guī)則的、以經(jīng)濟(jì)、法律等間接手段為主的政策手段。同時注意各種政策手段、法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配套。
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