淺析我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管存在的問題及對(duì)策
一、當(dāng)前我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管存在的主要問題
?。ㄒ唬┳?cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)自律監(jiān)管缺位，協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)作受制于財(cái)政部門
根據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的規(guī)定，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是由注冊(cè)會(huì)計(jì)師組成的社會(huì)團(tuán)體并依法取得社會(huì)團(tuán)體法人資格。但目前的中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是一個(gè)半官方組織，而非民間自律性組織。首先，1995年中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和中國(guó)注冊(cè)審計(jì)師協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)行業(yè)聯(lián)合的通知中明確規(guī)定，聯(lián)合后的中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的選任，由財(cái)政部、審計(jì)署推薦，而不是會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；其次，聯(lián)合后的中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部，行政管理、黨團(tuán)關(guān)系、經(jīng)費(fèi)供給均掛靠財(cái)政部；再次，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)秘書處的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制須報(bào)財(cái)政部和國(guó)家人事部編制委員會(huì)批準(zhǔn)。各地方財(cái)政部門對(duì)地方協(xié)會(huì)的管理也基本沿襲財(cái)政部對(duì)中注協(xié)的管理方式。2002年11月，財(cái)政部決定將原委托中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)行使的行政管理職能予以收回，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)只履行行業(yè)自律服務(wù)職能。但是財(cái)政部門將注協(xié)作為下屬機(jī)構(gòu)的管理方式并未改變，注協(xié)的行政色彩并未完全消失，協(xié)會(huì)內(nèi)部實(shí)行行政化的運(yùn)作模式，協(xié)會(huì)工作人員的招聘錄用、工資待遇也仍然要由財(cái)政部門決定。注協(xié)的模糊身份影響了注協(xié)作用的發(fā)揮，也使我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管體制不順，從而影響監(jiān)管效力。
另外，中央與地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的關(guān)系有待進(jìn)一步理順。根據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和目前《中注協(xié)章程》中關(guān)于建立省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的規(guī)定，地方協(xié)會(huì)是受中注協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，但是，省級(jí)協(xié)會(huì)的監(jiān)管工作屬于省級(jí)財(cái)政部門的權(quán)限范圍。從表面上看，省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)承擔(dān)著對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行日常執(zhí)業(yè)監(jiān)管的工作，而實(shí)際上，各省、自治區(qū)、市的財(cái)政部門往往把省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)當(dāng)作下屬的一個(gè)事業(yè)單位，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)也就成為了一個(gè)集行政管理和行業(yè)自律于一身的管理機(jī)構(gòu)，注協(xié)更多的是執(zhí)行政府主管部門的行政命令，而易忽視會(huì)員的真正需要。
?。ǘ┱O(jiān)管部門眾多、職責(zé)不清導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)
根據(jù)目前我國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，財(cái)政部、審計(jì)署、證監(jiān)會(huì)等部門都具有對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政管理權(quán)，注協(xié)具有自律管理權(quán)。如此眾多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，本應(yīng)有很高的監(jiān)管效力。但是由于監(jiān)管部門之間職責(zé)權(quán)限不清楚，權(quán)力重復(fù)設(shè)置；監(jiān)管部門之間缺少正式的配合與協(xié)調(diào)機(jī)制，各個(gè)部門規(guī)章互相沖突，各自為政，各部門的監(jiān)管并沒有形成監(jiān)管合力。相反在監(jiān)督檢查中，屢屢出現(xiàn)重復(fù)檢查，各個(gè)部門檢查要求不一致甚至相互矛盾的情況，使事務(wù)所無所適從，給事務(wù)所帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，造成了社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。中注協(xié)在對(duì) 2005年事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的回顧與總結(jié)中指出，多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查仍然是影響事務(wù)所發(fā)展的主要外部因素之一。
（三）監(jiān)管隊(duì)伍力量薄弱，手段、方法存在問題導(dǎo)致監(jiān)管效率低下
截至2005年底，我國(guó)共有事務(wù)所5300多家，執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師6.9萬余人。然而中注協(xié)履行監(jiān)管職能的監(jiān)管部?jī)H為9人，各省、市地方注協(xié)的監(jiān)管人員則更少，“多則4人，少則1人”。目前，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管人員的數(shù)量不夠，年齡結(jié)構(gòu)不合理；監(jiān)管人員的素質(zhì)不高，監(jiān)管工作人員中取得注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格，具有事務(wù)所工作經(jīng)驗(yàn)的很少，檢查經(jīng)驗(yàn)不足，不能及時(shí)準(zhǔn)確地形成檢查結(jié)論，影響了檢查工作的效果，在客觀上制約了監(jiān)管工作效率的提高。
我國(guó)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管還主要是事后的懲罰性監(jiān)管，對(duì)事前的預(yù)防性監(jiān)管重視不夠，預(yù)防性監(jiān)管制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。只注重執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量有重要影響的注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格取得及后續(xù)教育的監(jiān)管重視不夠，把關(guān)不嚴(yán)、流于形式。
二、解決當(dāng)前我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管問題的對(duì)策
?。ㄒ唬┐_立中注協(xié)的獨(dú)立地位
中注協(xié)的地位和身份問題是困擾我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的一個(gè)癥結(jié)所在。如何將中注協(xié)建立成一個(gè)完全獨(dú)立的自律組織，是首先要解決的問題。針對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況，筆者認(rèn)為應(yīng)采取如下措施：為保證中注協(xié)的合法性，設(shè)立時(shí)可以由政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，但與政府部門間不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，財(cái)政部為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)而并非管理機(jī)構(gòu)。中注協(xié)將在以下方面擁有自主權(quán)：在無需報(bào)告和批準(zhǔn)的情況下，決定管理理事會(huì)或委員會(huì)成員的任命方法；確定會(huì)員會(huì)費(fèi)和其它收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以滿足預(yù)算需要；雇傭員工，確定薪酬標(biāo)準(zhǔn)以吸引和留住人才。中注協(xié)應(yīng)以她自己認(rèn)為合適的方式運(yùn)轉(zhuǎn)，以履行其行業(yè)管理責(zé)任，并保持和發(fā)展其財(cái)務(wù)和組織能力。
財(cái)政部門可以采取對(duì)協(xié)會(huì)制定的章程、行業(yè)自律懲戒辦法、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則等進(jìn)行備案或?qū)徟?，選派代表參加協(xié)會(huì)的理事會(huì)、會(huì)員大會(huì)，定期或不定期聽取協(xié)會(huì)工作報(bào)告、監(jiān)督財(cái)務(wù)收支的使用等方式對(duì)注協(xié)進(jìn)行監(jiān)督管理。
（二）明確中注協(xié)與各地方注協(xié)的關(guān)系
由于我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)證書在全國(guó)范圍內(nèi)有效，所以建立一套在全國(guó)性機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)督管理下的、由地方機(jī)構(gòu)分別執(zhí)行的、通用的自律管理體制是非常重要的。這樣有利于保證各地注冊(cè)會(huì)計(jì)師提供的服務(wù)的一致性。因此，改變現(xiàn)有中注協(xié)與地方注協(xié)、地方注協(xié)與地方政府的關(guān)系也是十分必要的。應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的、全國(guó)性的協(xié)會(huì)，即“中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)”，各省、自治區(qū)、直轄市現(xiàn)有的地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)均改編為中注協(xié)的地方分會(huì)，各分會(huì)依照法律和中注協(xié)章程的規(guī)定，代表中注協(xié)行使在各地的行業(yè)自律管理權(quán)。各地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是中注協(xié)的分支機(jī)構(gòu)，直接歸中注協(xié)領(lǐng)導(dǎo)，與地方政府沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)由中注協(xié)委派，經(jīng)費(fèi)由中注協(xié)統(tǒng)一撥付，會(huì)員會(huì)費(fèi)由地方注協(xié)代收后交中注協(xié)統(tǒng)一管理，這樣就可以理順中注協(xié)與各地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)之間的關(guān)系，避免地方注協(xié)受當(dāng)?shù)卣臓恐啤?
?。ㄈ┟鞔_財(cái)政部、中注協(xié)、政府監(jiān)管部門職責(zé)劃分
財(cái)政部為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在財(cái)政部?jī)?nèi)部成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理的部門，該部門下設(shè)若干職能部門和專業(yè)委員會(huì)，將分散于財(cái)政部會(huì)計(jì)司、監(jiān)督檢查局、條法司等部門的相關(guān)職責(zé)收歸該部門管理。這種方式便于集中人力、物力，進(jìn)行信息整合、資源整合；便于與證監(jiān)會(huì)、中注協(xié)等其他監(jiān)管主體進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通。
對(duì)于事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的日常檢查，由注協(xié)牽頭負(fù)責(zé)。每年在擬定檢查計(jì)劃時(shí)，省級(jí)注協(xié)應(yīng)主動(dòng)與財(cái)政廳（局）、審計(jì)部門等溝通協(xié)調(diào)，共同確定檢查事務(wù)所名單。由于注協(xié)無權(quán)將檢查業(yè)務(wù)延伸至企業(yè)，因此必要時(shí)，政府也可派員參加組成聯(lián)合檢查組，使檢查能夠深入企業(yè)調(diào)查取證，以提高檢查效率和準(zhǔn)確性。財(cái)政部也可采取對(duì)經(jīng)注協(xié)檢查的事務(wù)所進(jìn)行抽查的方式來監(jiān)督注協(xié)的檢查質(zhì)量。對(duì)于違規(guī)事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰，注協(xié)應(yīng)進(jìn)行自律懲戒，對(duì)于達(dá)到行政處罰程度的還要報(bào)財(cái)政部門處理。
財(cái)政部對(duì)事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管應(yīng)實(shí)施重點(diǎn)檢查，例外監(jiān)管。例外監(jiān)管的范圍就是那些客戶出現(xiàn)重大問題、有重要線索、有重大前科的事務(wù)所。
為消除行政權(quán)力的重復(fù)配置，提高行政權(quán)的配置效率，應(yīng)效仿律師行業(yè)的做法，取消工商部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政管理權(quán)。
證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等政府監(jiān)管部門不應(yīng)對(duì)事務(wù)所進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，只在對(duì)其所轄企業(yè)進(jìn)行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)事務(wù)所的審計(jì)報(bào)告未能揭示企業(yè)存在的問題時(shí)，可延伸對(duì)相關(guān)事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的有關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查。
財(cái)政部、中注協(xié)、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管主體之間應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，建立協(xié)作機(jī)制。以召開聯(lián)席會(huì)議、建立網(wǎng)上信息通道等形式，協(xié)調(diào)檢查計(jì)劃，通報(bào)檢查結(jié)果，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高監(jiān)管效率。
?。ㄋ模┨岣弑O(jiān)管人員素質(zhì)，改進(jìn)監(jiān)管手段和方法
1.政府監(jiān)管部門和注協(xié)應(yīng)建立一套嚴(yán)格的監(jiān)管人員選拔制度。監(jiān)管人員原則上應(yīng)通過考試選拔，必須具有與注冊(cè)會(huì)計(jì)師相當(dāng)?shù)闹R(shí)水平，并有一定年限的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，且品行端正、誠(chéng)信守法。監(jiān)管部門應(yīng)該對(duì)監(jiān)管工作人員進(jìn)行后續(xù)培訓(xùn)，使其不斷學(xué)習(xí)和更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)技能和素質(zhì)以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展；應(yīng)建立激勵(lì)約束機(jī)制，爭(zhēng)取在待遇、住房、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題上有所突破，以吸引和留住人才。
2.為了有效地改變業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的不利局面，應(yīng)利用和發(fā)揮好業(yè)務(wù)報(bào)備的“探雷器”作用，實(shí)行跟蹤檢查。目前業(yè)務(wù)報(bào)備方面，注協(xié)已著手做了不少工作，但有些工作還可以繼續(xù)完善，具體體現(xiàn)在：靈活設(shè)置業(yè)務(wù)報(bào)備的時(shí)間，事務(wù)所可在完成業(yè)務(wù)時(shí)就進(jìn)行報(bào)備，以便適時(shí)跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題。對(duì)于報(bào)備的程序，建議在事務(wù)所接受業(yè)務(wù)簽訂業(yè)務(wù)約定書時(shí)，對(duì)基本情況（包括應(yīng)收審計(jì)費(fèi)等）進(jìn)行初次報(bào)備，以便在事前起到監(jiān)督的作用，而在做完審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行二次報(bào)備，這樣可以起到事后檢查的作用。對(duì)于報(bào)備表表格建議設(shè)計(jì)成數(shù)據(jù)庫(kù)的形式，以便通過數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行查詢比較；增加說明性的欄目，以提醒報(bào)備閱讀者及后任注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)時(shí)需要注意的事項(xiàng)。
3.發(fā)揮好談話提醒制度的作用。目前注協(xié)的談話提醒制度主要是針對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師有涉嫌違法、違規(guī)等行為時(shí)通過談話提醒的方式予以警示，發(fā)現(xiàn)線索，然后進(jìn)行處理。而筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大談話提醒制度的范圍，把它作為一項(xiàng)事前的防范性日常管理制度，而不是事后的調(diào)查制度。如可以將談話制度分為定期和不定期兩種形式，定期談話形式可以根據(jù)事務(wù)所的規(guī)模和業(yè)務(wù)性質(zhì)規(guī)定在一年內(nèi)的談話次數(shù)和時(shí)間，談話內(nèi)容應(yīng)包括事務(wù)所的日常事務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理、質(zhì)量控制、人員思想動(dòng)態(tài)等各個(gè)方面，幫助事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師樹立正確的執(zhí)業(yè)理念、把握行業(yè)動(dòng)態(tài)、發(fā)現(xiàn)潛在問題，防患于未然；不定期談話形式則可以根據(jù)需要隨時(shí)進(jìn)行，如在與本行業(yè)相關(guān)的國(guó)家法律法規(guī)發(fā)生重大變化時(shí)，通過談話了解事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)新規(guī)定的理解和采取的應(yīng)對(duì)措施，以確定是否需要提供必要的幫助和指導(dǎo)。
4.開發(fā)業(yè)務(wù)監(jiān)管軟件、改進(jìn)后續(xù)教育培訓(xùn)工作。開發(fā)業(yè)務(wù)監(jiān)管軟件是業(yè)務(wù)監(jiān)管的一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，應(yīng)盡快開發(fā)全國(guó)通用的監(jiān)管軟件，可以節(jié)約各地自行開發(fā)的成本，形成全國(guó)的業(yè)務(wù)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。建議財(cái)政部門和注協(xié)對(duì)信息系統(tǒng)實(shí)行資源共享，不再重復(fù)建立相應(yīng)的制度和系統(tǒng)，既降低監(jiān)管成本，也減輕注冊(cè)會(huì)計(jì)師和事務(wù)所的雙重報(bào)送負(fù)擔(dān)。職業(yè)后續(xù)教育準(zhǔn)則的制定及實(shí)施是注協(xié)實(shí)施行業(yè)自律的一項(xiàng)重要職責(zé)，為鞏固和擴(kuò)大后續(xù)教育，筆者認(rèn)為注協(xié)應(yīng)采取如下措施：首先應(yīng)完善后續(xù)教育的制度建設(shè)，制定職業(yè)后續(xù)發(fā)展實(shí)施情況報(bào)備（個(gè)人和事務(wù)所）的具體要求；制定針對(duì)課程提供者和學(xué)習(xí)者的要求；為每一位個(gè)人會(huì)員建立職業(yè)后續(xù)發(fā)展的主要信息庫(kù)；與業(yè)務(wù)監(jiān)管結(jié)合，確保對(duì)職業(yè)后續(xù)發(fā)展要求成為事務(wù)所監(jiān)督的一部分。其次應(yīng)根據(jù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的特點(diǎn)，積極拓展后續(xù)教育的手段和方法，大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育等方式，擴(kuò)大受教育面、降低教育成本?！ ?
[參考文獻(xiàn)]
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