地方環(huán)境保護立法問題研究

　　為了保障環(huán)境資源可持續(xù)使用，實現(xiàn)經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，我國不僅確立了環(huán)境保護的基本國策，以下是學習啦小編為你整理的地方環(huán)境保護立法問題研究，希望大家喜歡!

　　地方環(huán)境保護立法問題研究

　　中國地大物博，人口眾多，域內各地自然條件差異明顯，自然環(huán)境和自然資源分布不均衡，各區(qū)域經濟和社會發(fā)展水平存在較大的差異。為了保障環(huán)境資源可持續(xù)使用，實現(xiàn)經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，我國不僅確立了環(huán)境保護的基本國策，在憲法中規(guī)定了環(huán)境保護的重要內容，制定了環(huán)境保護基本法和污染防治、自然資源管理與保護方面大量的單行法律法規(guī)，且各地根據當地環(huán)境保護的需要還制定了很多的地方性環(huán)境法規(guī)。隨著環(huán)境問題的日趨嚴重和政府對環(huán)境管理力度的不斷加大，地方政府環(huán)境保護責任空前加重。地方環(huán)境法作為地方環(huán)境管理的重要法律依據和工具在中國環(huán)境保護中居于不可或缺的地位。加之我國政府確立了依法行政的行政管理理念，客觀上為地方環(huán)境立法建設奠定了實踐基礎。地方環(huán)境立法已成為地方立法機關非常重要的工作內容。由于受我國環(huán)境法理論研究導向和模式的制約[1]，關于地方環(huán)境立法諸理論問題的研究目前還處于比較欠缺和盲目的狀態(tài)，對于地方環(huán)境立法實踐問題的研究也沒有形成相對確定的系統(tǒng)和范式。特別是結合地方立法特點和地方自然環(huán)境特點，從理論上對地方環(huán)境立法進行系統(tǒng)研究的成果少之又少。對于研究中央環(huán)境立法和地方環(huán)境立法的關系(地方環(huán)境立法的地位)及權限劃分、地方環(huán)境立法的目的、地方環(huán)境立法依據、立法原則、立法價值取向、立法規(guī)劃、立法體系、立法程序、立法監(jiān)督及其科學性等理論問題研究不夠，對于理論研究的重要性和必要性認識不足?，F(xiàn)有理論研究既不能及時為地方環(huán)境立法實踐提供可資參考的理論依據，也不能及時從理論上解決地方環(huán)境法律實踐中迫切需要解決的具體問題，更不能適應我國地方環(huán)境法制建設的需要。而地方環(huán)境立法和法制的健康發(fā)展離不開深層次的理論探索，理論研究必須在價值層面以及理論分析上給立法實踐以指導，并應在外來學說與固有傳統(tǒng)之間尋找合理的平衡點。出于拓展我國環(huán)境立法理論視野，構筑地方環(huán)境法的科學體系，更好地服務于我國環(huán)境法制建設，更有力地保障和促進我國環(huán)境保護工作，實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。本文立足我國各地自然環(huán)境差異較大，經濟、社會發(fā)展水平各異及地方環(huán)境保護水平不一的實際，結合現(xiàn)有國家環(huán)境立法和地方環(huán)境立法的歷史和現(xiàn)狀，憑借法學和環(huán)境法現(xiàn)有基礎理論和可持續(xù)發(fā)展的思想，采用從實際出發(fā)，實事求是的研究態(tài)度，運用理論和實踐相結合的研究方法對地方環(huán)境立法的幾個問題分析研究。筆者也試圖把這個研究作為一種理論嘗試，從普遍意義上引起學界和地方立法機關對地方環(huán)境立法的重視。

　　地方環(huán)境立法的內涵

　　地方環(huán)境立法源于普遍意義上的立法。所謂立法(Legislation)同意于法的制定(enactment of law)是指國家機關依照其職權范圍通過一定程序制定(包括修改和廢止)法律規(guī)范的活動。其既包括擁有立法權的國家機關的立法活動，也包括被授權的其他國家機關制定從屬于法律的規(guī)范性法律文件的活動。[2]“立法”這一詞有時也指在立法過程中所產生的結果，即所制定的法律本身。在這一意義上，相當于制定法。[3]有的學者還認為，“立法是以政權的名義，由有權的政權機關依據一定程序、運用一定技術、為體現(xiàn)執(zhí)政階級的意志所進行的制定、認可、修改、補充和廢止具有普遍性、明確性、肯定性的并以特殊的政權強制力為后盾的社會規(guī)范活動，立法所體現(xiàn)的意志最終決定于社會物質生活條件。”[4]但 “一般意義上的立法，是指由特定的主體，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可、修改、補充和廢止法的活動，其直接目的是要產生和變更法這種特定的社會規(guī)范。[5]多數情況下”立法“的含義為制定法律的一系列活動的總稱。當然也可視具體語境把立法定義為法的制定活動或制定法本身。立法作為制定法的活動依據制定機關不同其效力有差異。我國環(huán)境立法依效力級別可分為中央環(huán)境立法和地方環(huán)境立法。中央環(huán)境立法是指國家權力機關和國家行政機關(國務院及各部、局)針對全國環(huán)境保護情況所進行的立法，其在全國具有普遍約束力。地方環(huán)境立法是指地方國家權力機關和地方行政機關依據中央立法，結合當地經濟、社會發(fā)展和環(huán)境保護需要所進行的立法。

　　就概念而言，地方環(huán)境立法是指我國各省、市、自治區(qū)的人民代表大會及其常務委員會，省、市、自治區(qū)人民政府依據憲法和法律的規(guī)定，根據本地區(qū)保護環(huán)境、合理開發(fā)、利用自然資源和自然環(huán)境、進行生態(tài)建設、防治污染和其他公害及環(huán)境管理的需要，依照法定職權和程序制定、認可、修改、補充和廢止地方環(huán)境法的活動。(文章中簡稱地方環(huán)境立法)。地方環(huán)境立法是我國環(huán)境立法的重要組成部分，也是地方立法的重要組成部分。研究和了解地方環(huán)境立法，不僅應將其納入我國的環(huán)境法體系，結合地方環(huán)境保護特點，運用環(huán)境法學基本理論進行廣泛深入地研究，而且還應將其作為我國立法體系中重要的組成部分，運用法學基本理論和立法學原理進行分析研究，并應當明確地方環(huán)境立法的內在涵義。

　　1、地方環(huán)境法具有法的基本屬性。法是國家制定或認可的，并由國家強制力保障實施的法律規(guī)范的總和。無論廣義的法還是狹義的法，作為行為規(guī)范其內涵一般均具有時間性、空間性、事實性、價值性等基本屬性。地方環(huán)境法也不例外。首先，就時間性而言地方環(huán)境法是一個歷史的范疇，其是地方立法機關根據國家和當地環(huán)境保護的現(xiàn)實要求制定的，反映一定時期內該地區(qū)內環(huán)境保護需要的地方性法規(guī)、規(guī)章。隨著當地科技水平提高、環(huán)境保護措施的完善、環(huán)境質量好轉及公眾環(huán)境意識的提高，該法律規(guī)范就可能因失去了其應有的價值而被修改，甚至廢止。但隨著當地環(huán)境質量的不斷惡化，該地也可能制定更為嚴格的環(huán)境法。在我國由于各地區(qū)經濟發(fā)展水平的差距，在同一時間的不同區(qū)域就保護同一環(huán)境因素的地方立法標準可能不同。在同一地區(qū)的不同時間關于保護同一環(huán)境因素的立法標準也可能不同[8].如關于大氣污染防治、水污染防治等方面的立法中一些具體的法律規(guī)范各地方法規(guī)的規(guī)定不同。在時間上地方環(huán)境立法同時受到國家立法、地方立法水平、環(huán)境因素狀況多種因素的制約。

　　其次，空間性，也就是地域性。地方環(huán)境立法是國家在一定空間范圍環(huán)境管理意志的體現(xiàn)，其僅在該空間內對與環(huán)境有關的環(huán)境資源開發(fā)、利用、保護和管理等行為發(fā)生效力。其所調整的社會關系也只局限于該特定空間內的人們在環(huán)境利用中所發(fā)生的社會關系。地方立法的管轄效力通常受到一定空間的限制，依照傳統(tǒng)法理，我們也可以將之稱為地方環(huán)境法的空間效力或地域范圍。因為我國各大區(qū)自然環(huán)境差異明顯，因此地域性也是地方環(huán)境立法最大的特點和標志。再次、就法的事實性而言，所有的法在邏輯上均與事實有關，其是對事實的肯定或否定，或者是以肯定或否定的事實為基礎進行的歸納。地方環(huán)境立法正是通過對地方環(huán)境保護的各個具體事實進行肯定或否定，從而對地方在環(huán)境保護中所形成的社會關系進行調整。還有，就價值性而言，法既是對社會性事實的肯定或否定，也是對社會理想和正確發(fā)展方向的指引。其通過對事實的歸納，用法律規(guī)范確定事實關系。并對事實關系中進步的政治價值、經濟價值和道德價值和社會價值給予渾然一體的共同支持和肯定[9].作為法律體系的重要組成部分，一方面環(huán)境法在時間性、空間性、事實性、價值性等各方面擁有一般法的基本特性，另一方面作為以與環(huán)境有關的社會關系為調整對象的法律，地方環(huán)境法是以基于特定地域自然環(huán)境資源開發(fā)、利用、保護、改善和管理而引起的社會關系作為調整對象，客觀上必然導致在立法中應該考慮法律的地域性特征。因此地方環(huán)境立法既具有一般法的共同性，也有其自身的特點。特別是在地域方面的特征反映了此類法律獨有的特殊性。

　　2、 地方環(huán)境立法屬于創(chuàng)設與變更權利、義務規(guī)則的活動。作為在一定時間和空間具有普遍效力的規(guī)范和規(guī)則，廣義的法包括習慣法。判例法和制定法，狹義的法可以僅指制定法。所謂“制定法最初是指君主的敕令，現(xiàn)在指由正式組成的立法機關根據預選規(guī)定的程序所頒布的法律，以及公共普遍法律、法規(guī)，地方法律、法規(guī)。”[10]我國學界認為制定法一般是指由國家立法機關根據法定的權限和程序制定和頒布的法律法規(guī)。狹義的制定法指全國人民代表大會及其會制定的法律和地方人民代表大會及其會制定的地方性法規(guī)。廣義的制定法既包括人民代表大會及其會制定的法律，也包括國院及各級人民政府頒布的行政法規(guī)。我們所理解和研究的環(huán)境法是廣義上的環(huán)境法。從外在形式上看，地方環(huán)境立法作為制定法的活動，是指我國各省、市、自治區(qū)及較大城市的權力機關即地方人民代表大會及其常務委員會和行政機關，即省級人民政府和較大城市的人民政府依據憲法和法律的規(guī)定，結合本地區(qū)環(huán)境資源狀況、生態(tài)建設、生態(tài)保護、污染防治及環(huán)境管理的需要，制定、認可、修改、補充和廢止環(huán)境法的活動。但從內在本質上講，地方環(huán)境立法是創(chuàng)設與變更權利與義務規(guī)則的活動，也是國家意志在地方具體環(huán)境保護事務中體現(xiàn)的過程[11].它是根據當地環(huán)境保護的特殊需要由國家地方有權立法機關根據實際情況，對國家環(huán)境法中沒有的而當地環(huán)境保護必須的制度進行創(chuàng)設。同于對國家立法中已有的規(guī)則根據當地客觀情況進行變更和修改。以利于更好地保護環(huán)境。

　　3、地方環(huán)境立法具有從屬性。首先，地方環(huán)境立法是依據國家法律規(guī)定的權限制定法的活動，其本身具有從屬性。我國憲法第5條第2款規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第100條規(guī)定，省級地方性法規(guī)必須在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定;《立法法》第63條規(guī)定，《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條均規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大城市的地方性法規(guī)必須在不同憲法和法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下制定[12].其次，從法律效力上看，地方環(huán)境法屬于下位法其不能與上位法相抵觸。地方環(huán)境立法必須嚴格依照我國憲法、立法法、地方組織法和環(huán)境保護基本法等相關法律的規(guī)定，并結合本地的經濟、社會、環(huán)境的實際情況進行。再次，就立法的動義上講，地方環(huán)境立法是對國家立法的補充和完善。其對當地環(huán)境保護中非常需要，但國家環(huán)境立法中尚沒有規(guī)定的事項進行創(chuàng)新性的立法;或者對國家現(xiàn)有環(huán)境法中比較原則性的不易操作的法律規(guī)范，通過地方立法進行分解和細化，使其更易理解、更具有可操作性;或者對國家已有法律規(guī)定，但不夠完善或不適應當地客觀情況的，結合當地情況通過地方立法加以完善。

　　4、地方環(huán)境立法必須納入統(tǒng)一立法機制。立法機制分為主體、權限、程序、解釋和監(jiān)督幾個構成要素。地方環(huán)境立法是以中國現(xiàn)有立法機制為運行軌跡，以強化地方環(huán)境保護為目標的立法活動。因此，在立法主體、權限、程序及法律解釋和立法監(jiān)督方面均應嚴格依法進行。首先，在立法主體和權限方面，關于全國性環(huán)境保護的事務由中央立法，屬于地方性環(huán)境保護事務由地方立法[13].地方環(huán)境立法的主體包括地方權力機關和地方行政機關。地方權力機關是指省、自治區(qū)、直轄市及較大的市[14]的人民代表大會及其常務委員會，其可以根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)。[15]地方行政機關是指省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府其可以根據法律、行政法規(guī)及本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章[16].目前，我國關于中央和地方環(huán)境立法權沒有詳細的劃分，但回顧我國中央和地方立法權力關系沿革，我們清晰地看到，新中國成立后的立法權行使經歷了從相對分散到高度集中再到適當分權的歷程。[17]我國中央立法和地方環(huán)境立法權限的劃分也如此。其次，在立法程序方面，地方環(huán)境立法必須堅持民主性、公正性和合法性的原則。嚴格按照法定程序進行，并應充分發(fā)揮公眾的積極性，保障公民參與地方立法的活動。在立法規(guī)劃、法案起草、審議準備、法案審議、表決通過[18]、公布生效以及修改、廢止各程序環(huán)節(jié)均要注重程序的民主性、公正性和合法性。充分體現(xiàn)地方立法程序所應有的特點，即規(guī)范性、主體的特定性、順序性和時間性。為了規(guī)范行政法規(guī)和規(guī)章制定程序，保證行政法規(guī)質量，我國于2001年11月16日頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》[19]對行政法規(guī)和行政規(guī)章的立項、起草、審查、決定、公布、解釋等作了比較全面的規(guī)定。并于同年12月14日頒布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，加強了對法規(guī)、規(guī)章的制定工作的監(jiān)督和管理。再次，在立法監(jiān)督方面，應增強對地方環(huán)境立法的監(jiān)督。地方立法監(jiān)督是指地方國家權力機關依照法律賦予的權限，在創(chuàng)制地方性法規(guī)過程中，為保證地方性法規(guī)與憲法、法律和行政法規(guī)不相抵觸，保證地方性法規(guī)的客觀公正，保障地方立法工作的順利進行而建立的制約監(jiān)督機制。立法監(jiān)督的主體是指特定主體即地方國家權力機關，其在監(jiān)督權限范圍內，依據一定的程序對有權機關制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及規(guī)章的活動實施監(jiān)察和督促。實踐中對地方環(huán)境立法的監(jiān)督應注重對立法的合法性、合理性等進行審查。其中合法性方面要對立法的立法權限、程序、內容進行審查。

　　地方環(huán)境保護立法緣由

　　21世紀，世界范圍內形成了多元化的環(huán)境法律體系。國際環(huán)境法、國家環(huán)境法、地方環(huán)境法成為最為普遍的環(huán)境保護法律體系模式。如果說國際環(huán)境立法是基于人類保護環(huán)境追求可持續(xù)發(fā)展的共同愿望，國家環(huán)境立法是基于國家主權而對環(huán)境進行全面管理和調控的意志的體現(xiàn)，那么，我們可以說，中國地方環(huán)境立法之緣起在客觀上主要基于不同地域的自然環(huán)境的較大差異和經濟、社會發(fā)展的不平衡，以及國家環(huán)境立法的不足。在主觀上主要基于國家對立法權的劃分和追求經濟、社會和環(huán)境協(xié)調發(fā)展，并在平等公正的前提下保護具有地緣特征的自然環(huán)境。首先，各地自然環(huán)境較大的差異導致環(huán)境問題產生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國家環(huán)境立法不能完全采用統(tǒng)一立法的方式對各地具體的環(huán)境保護進行全面規(guī)范。國家制定的適用于全國范圍的環(huán)境法只能從宏觀和普遍意義上最大可能地為我國的環(huán)境保護提供最基本的法律依據。非常具體的環(huán)境保護工作需要地方結合本地的客觀環(huán)境條件進行立法。例如，我國的大江河均有污染，但程度不同，地面徑流量差別很大，流域自然、經濟、社會也各有特點，僅依靠《中華人民共和國水污染防治法》不足以解決水污染防治問題。因此，各省、市、自治區(qū)結合自己的實際情況制定地方水污染防治條例是非常必要的。諸如此類的立法在地方環(huán)境法中具有普遍意義。其次，我國各大區(qū)經濟、社會發(fā)展存在較大差異，突出的環(huán)境問題的表現(xiàn)形式也不盡相同。實踐證明，現(xiàn)代工業(yè)化和經濟發(fā)展既是環(huán)境問題產生的原因，也是解決環(huán)境問題的依靠。環(huán)境問題的產生和解決和當地的經濟、社會發(fā)展密切相關。加之環(huán)境保護強調結合實際運用科學性、技術性、綜合性較強的綜合措施。這些也為地方環(huán)境立法提供了廣泛的立法資源和立法空間。再次，幾十年以來，我國的環(huán)境立法雖然得到了前所未有的發(fā)展，但和我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀及環(huán)境保護的要求相比還有一定的距離。特別是一些地區(qū)迫切需要解決的環(huán)境問題還不能排到立法的議事日程;有些環(huán)境問題在特定地區(qū)是迫切需要立法解決的問題，但其在全國并不具有普遍性;有些環(huán)境問題雖然在全國有普遍性，但在解決的方式上卻對立法的需求程度不同;有些在全國多數區(qū)域效果優(yōu)異的環(huán)境保護政策或管理制度要上升為在全國有普遍約束力的法律尚需求一定的過程[20].上述原因從主客觀兩方面為地方環(huán)境立法奠定了一定的基礎，并形成了地方環(huán)境立法產生和得以發(fā)展的原因。

　　我國地方環(huán)境立法產生和發(fā)展大概經歷以下幾個階段。 第一階段，1949年至1973年。此階段我國環(huán)境立法的重點在于保護自然資源，防止環(huán)境破壞。地方環(huán)境立法并沒有提到議事日程上。第二階段，1979年至1989年。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》的頒布，標志著我國歷史上第一部環(huán)境保護法產生。在此基礎上我國相繼制定和頒布了污染防治和自然資源管理方面的單行法律法規(guī)，圍繞國家立法各地也開始制定地方環(huán)境立法。但此時期的地方環(huán)境立法主要是以國家的環(huán)境立法思路為指導，配合國家立法制定更為具體的地方環(huán)境保護法實施條例和環(huán)境管理規(guī)章。[21]第三階段1990至今。1989年我國在對1979年環(huán)境法試行修改的基礎上頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，并在此基礎上采用廢、改、立的方式建立了中國環(huán)境法體系。目前我國已形成了比較完整的環(huán)境法體系。受我國法制建設速度和環(huán)境立法發(fā)展大背景[22]的影響，我國地方環(huán)境立法發(fā)展非常迅速。據統(tǒng)計資料顯示，僅1997年至2001年，我國各地共制定環(huán)境保護地方性法規(guī)122件，地方政府規(guī)章530件，各地環(huán)保部門會同有關部門制定重要規(guī)范性文件1000多件。目前我國地方環(huán)境立法多是以國家現(xiàn)有立法為直接依據，根據當地環(huán)境保護需要開展立法。在立法質量方面，各地環(huán)境立法更加突出地方特色，更加注重可操作性。如北京市重點針對機動車污染防治，黑龍江省突出居民生活環(huán)境的保護，上海加強對第三產業(yè)的環(huán)境管理，重慶強化三峽庫區(qū)污染防治，云南加強高原湖泊的污染治理，海南和廣西加快了海洋環(huán)境保護，陜西針對石油天然氣開發(fā)的環(huán)境保護，新疆、西藏突出自然生態(tài)保護，先后制定和頒布了一大批具有鮮明地方特色的地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。[23]山西省太原市頒布了《二氧化硫排污交易管理辦法》，山東和陜西等省還針對環(huán)境行政人員的行政情況制定了環(huán)境保護違法行為行政處分辦法，廣東省、山東省、江蘇省浙江省、上海市等省市也針對 環(huán)境法執(zhí)行和政績考查等進行了地方立法。這些地方性環(huán)境法不僅細化了國家環(huán)境立法的內容，彌補了中央環(huán)境立法的不足，而且還適應地方環(huán)境保護的需要，創(chuàng)造性地填補了中央立法的空白。

　　地方環(huán)境保護立法依據

　　我國法律體系是以憲法為根本大法，以部門法為基本支撐，以單行法為組成要素的具有內在聯(lián)系的統(tǒng)一的整體。地方立法必須依據中央立法和不違背中央立法，才能保證立法的有效性，從而實現(xiàn)國家立法的統(tǒng) 地方環(huán)境立法首先應當以中央立法為依據，這是立法的前提條件。我國地域廣闊，各地的自然環(huán)境差異較大，環(huán)境問題嚴重程度和表現(xiàn)形式有所不一，環(huán)境保護的迫切性和所采用的措施也不完全相同。公眾的環(huán)境意識和環(huán)境保護的觀念有較大的差距。加之在經濟、社會發(fā)展水平、方面我國東、西、南、北、存在較大差距。因此，要制定科學可行的地方環(huán)境法規(guī)，應當考慮各地環(huán)境資源保護的實際情況及經濟、社會、環(huán)境發(fā)展需要。

　　生態(tài)發(fā)展的需要。區(qū)域經濟發(fā)展學認為，一個地區(qū)的發(fā)展目標確定后，可以通過環(huán)境立法來制約、引導地區(qū)經濟的發(fā)展。進行環(huán)境立法與制定環(huán)保政策的目的是促進經濟、社會和環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展，保護人體健康。法律控制雖然是使經濟得以持續(xù)發(fā)展所必不可少的手段，但它同樣會影響地區(qū)經濟的發(fā)展。一個區(qū)域對環(huán)境質量的控制稍加嚴格，則企業(yè)用于環(huán)保的投資便將大幅度上升。例如，對空氣的凈化程度要求愈嚴格，則愈需要增添許多精密復雜的控制凈化設備，而環(huán)保的投資的效用是長遠的、社會的，它關系至區(qū)域內動植物今后的生存和發(fā)展、居民的健康與幸福，但卻很少能直接服務于提高勞動生產率或增加企業(yè)的產出。其結果，企業(yè)用于環(huán)保設備的投資愈多，產品生產成本就愈高，有市場上的竟爭力就弱。社會希望企業(yè)加強對污染控制，而企業(yè)則希望盡量在這方面少花錢，把損失轉嫁給社會。使社會或是蒙受污染之害，或是這它承擔責任。如果給企業(yè)的環(huán)保負擔過重，超過了它的承受能力，則企業(yè)只能倒閉或外遷。其經果會給當地經濟帶來不良后果，也會影響社會的安寧[24].因此，地方環(huán)境立法必須結合地方經濟、社會和生態(tài)發(fā)展的需要，科學地協(xié)調發(fā)展與環(huán)保之間的關系[25].不可脫離實際情況制定不能實現(xiàn)立法目的的地方環(huán)境法。同時，也要結合當地實際防止自內外兩方面對地方環(huán)境的不良影響。

　　地方環(huán)境保護立法特征

　　地方環(huán)境立法是一項龐大的系統(tǒng)工程，通過立法可以加強政府各部門在環(huán)境保護中的合作與協(xié)調。確立在統(tǒng)一管理、分工負責管理的管理體制下，確保各部門能夠依法積極參與環(huán)境保護的事務，各社會成員能明確自己環(huán)境保護方面的權利與義務。地方環(huán)境立法具有一般環(huán)境立法的特點，和國家環(huán)境立法及其他方面的立法相比其還具有以下特征：

　　(一)依法性。地方環(huán)境立法的所有內容和程序必須符合國家法律的要求，不得和國家法律發(fā)生沖突。基于中央和地方對立法使用權的配置和劃分，環(huán)境立法分為中央立法和地方立法[26].中央環(huán)境立法也即國家環(huán)境立法，其效力屬于上位法，地方環(huán)境立法是下位法。地方環(huán)境立法的上位法表現(xiàn)為憲法、立法法、環(huán)境保護基本法等部門法，其中環(huán)境保護方面的中央立法是地方環(huán)境立法的直接法律依據。從理論上講，我國是單一制國家，中央授予地方擁有立法權。但地方在行使立法權時仍要強調中央的統(tǒng)一領導，維護國家法制的統(tǒng)一。我國憲法第5條規(guī)定，國家維護法制的統(tǒng)一和尊嚴，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。地方環(huán)境立法應當始終保持和中央立法的高度一致……作為下位法的地方環(huán)境立法必須服從上位法，并在其指導下制定地方法。一方面通過地方法的實施更好地解決環(huán)境保護中的具有地方性的特殊問題，另一方面，通過地方立法填補國家法律、法規(guī)的立法空白，制定解決地區(qū)性特殊環(huán)境問題為目標的立法。

　　(二)自主性。地方立法機關在維護國家法制統(tǒng)一的基礎上，應當充分發(fā)揮地方立法機關的主動性、積極性。地方立法機關可以在自己立法職權范圍內按照當地環(huán)境保護的需要和環(huán)境保護規(guī)劃的安排，自主決定地方環(huán)境立法的規(guī)劃、計劃、立法項目和具體安排[27].從立法權上給予地方立法機關一定的自主性有利于地方法律地科學制定。傳統(tǒng)的地方立法多是依據國家立法的規(guī)定，對國家立法進行具體化、仔細化、本土化。我國各地環(huán)境保護的實際情況十分復雜。一是要依據當地環(huán)境污染和資源利用的現(xiàn)狀。因為各地在自然和社會發(fā)展方面存在一定的差異，如以環(huán)境污染為例，有的地區(qū)主要表現(xiàn)為嚴重的水污染、有的表現(xiàn)為大氣污染、有的存在放射性污染，而有的地方可能在上述幾方面均有不同程度的問題，故在立法時應結合污染防治與資源開發(fā)、利用、保護、改善及環(huán)境管理的實際情況，有針對性地立法。二是要依據所采用的環(huán)境保護措施和環(huán)境保護水平的現(xiàn)狀，結合環(huán)境保護的應有目標進行立法。特別是針對地方環(huán)境問題嚴重的情形和控制需要制定具有地方特色的環(huán)境法規(guī)?？傊?，不可落后于國家立法，也不可盲目超前立法但在地方環(huán)境立法中地方立法機關應當充分發(fā)揮在立法中的自主性，結合當地的實際情況和環(huán)境保護的要求進行全面地自主立法。

　　(三)超前性。超前性是相對于國家整體立法而言的。環(huán)境保護受制于經濟和社會發(fā)展，不同的發(fā)展水平需要有相應的制度約束和規(guī)范。地方環(huán)境立法可以在以國家立法為基本依據，結合當地經濟、社會和環(huán)境保護的實際情況，在立法中適當地超前立法。這種超前是以國家立法為基本參照而言。地方超前立法作為一種制度在國內外已有大量的先例。如日本環(huán)境廳在1980年草擬了《環(huán)境影響評價法案》但由于財經、企業(yè)界的反對而未得到國會的批準。但在中央的統(tǒng)一立法尚制度沒有正式出臺以前，地方早已對環(huán)境影響評價進行立法規(guī)定和實施。如福崗縣頒布的《開發(fā)事業(yè)的環(huán)境保全對策綱要》、川崎市頒布的《環(huán)境影響評估條例》等均屬于此類。又如我國國家環(huán)境立法中尚沒有關于“排污權交易”、“水權交易”、“行政首長環(huán)境保護職責”等方面的立法，但對上述幾方面我國已有非常成功的具有超前性的地方立法范例[28].另外，筆者認為，地方立法可以超前于國家立法的經驗，應當在中國西部作為生態(tài)保護立法的重要內容有選擇性地進行推廣。如關于森林資源和林地所有權的立法，關于退耕還林、退耕還草的立法，荒山荒地承包立法，自然資源開采和使用立法，城市污染防治市場化等方面應在西部進行制度創(chuàng)新進行具有并超前性的立法。我國在環(huán)境保護方面各地發(fā)展所具有的不均衡性決定了地方環(huán)境立法可以采用適當的超前性。其有利于及時將各地環(huán)境管理中

　　(四)靈活性。地方立法的靈活性是相對于國家立法的原則性而言的。中國是一個不發(fā)達但正在飛速發(fā)展的大國，國家環(huán)境立法一方面必須考慮全國整體經濟社會發(fā)展水平和環(huán)境保護的共同需要，另一方面必須要考慮全國環(huán)境保護中所采取的技術手段的整體水平，考慮全國環(huán)境保護發(fā)展的速度。因此必然導致國家環(huán)境立法相對比較原則，法律制定、修改的時間也相對慢長。地方經濟、社會發(fā)展和環(huán)境保護水平是地方立法的客觀基礎，其能迅速地反映當地環(huán)境保護的立法需要。依據地方環(huán)境保護具有差異性，多層次性，多重點性，地方經濟發(fā)展具有靈活性特點，地方環(huán)境立法機關應當充分運用廢、改、立的手段，靈活地把握當地經濟、社會等方面發(fā)展的需要和環(huán)境保護的實際情況，及對環(huán)境法進行補充和完善。通過靈活的地方立法為國家更好地進行國家立法提供第一手的資料，也為當地提供更為適時的法律規(guī)范。

　　(五)地域性。一個國家的法律只能在其主權管轄的域內產生法律效力，這就是法律效力的地域性特點。法律的域內效力又有整體域內效力和部分域內效力之分。部分域內效力是指地方權利機關和行政機關制定的地方性法規(guī)只能在制定機關管轄的區(qū)域內具有法律效力。在現(xiàn)代社會，公害是區(qū)域性的局部的現(xiàn)象，從尊重地方自治的觀點出發(fā)，環(huán)境政策的選擇應在尊重地方居民的意志的基礎上進行。[29]并保證尊重特定區(qū)域內公眾在環(huán)境保護方面的自然選擇。《里約宣言》的原則之22認為，“當地人民和他們的社會以及地方的社區(qū)，由于他們的知識和傳統(tǒng)的經驗，在環(huán)境管理和開發(fā)中具有極其重要的作用。國家應該承認，并及時支持他們的身份、文化和利益，使他們能有效地參加到可持續(xù)發(fā)展的工作之中。”[30]《21世紀議程》第26章建議各國政府在環(huán)境保護中“采用或加強能保護當地智力和文化產權的適宜政策和合法的手段，以及合乎習慣的和行政管理的體制和實踐的權利”。“各國政府同受影響的當地人民合作，應將當地人民及其社區(qū)的權利與義務，列入每個國家的法律之中，并須適合國家的具體情況。”我國是上述公約的成員國，地方環(huán)境立法充分考慮了該地區(qū)公眾在環(huán)境保護方面的需要。同時，我國特殊的自然地域分布和不同程度的環(huán)境問題及環(huán)境保護水平也必然要求立法機關應當以地域自然、經濟、文化、社會發(fā)展現(xiàn)有水平為背景，客觀地制定符合當地實際情況的地方法規(guī)和規(guī)章。并在健全法律制度的同時努力提高公民的環(huán)境法律意識。因為，從理論上講，一個國家或地區(qū)公民的權利意識在客觀上受到來自于經濟發(fā)展水平、政治發(fā)展水平、文化發(fā)展水平等方面的影響。公民的權利意識作為特定社會主體對自我利益的認知、主張和要求，其雖具有一定的獨立性，但仍主要受制于客觀社會存在。雖然環(huán)境權益及其法律保護在國際社會已有較快的發(fā)展，我國環(huán)境法中也不同程度地規(guī)定了有關內容，但由于我國目前尚處在社會主義初級階段，與之相適應的公民的權利發(fā)展水平也處于初級階段。特別是經濟相對落后的地區(qū)、大量的貧窮人口和落后的教育水平和相對封閉的生存環(huán)境，客觀上導致公民的環(huán)境權利意識僅處于初步形成的階段。因此，地方環(huán)境立法應充分考慮這一現(xiàn)實。在地方環(huán)境立法中應具體地規(guī)定公民在不同環(huán)境要素和自然資源利用和保護中的具體權利和義務，增強地方法規(guī)的地域性特色。我國地方環(huán)境立法還應當考慮和吸收地方的各種文化特點和優(yōu)良生態(tài)習俗，比如有利于環(huán)境保護的鄉(xiāng)規(guī)民約等。

　　(六)可操作性。增強國家法律的可操作性，使國家的法律規(guī)范具體化是地方立法的任務之一。作為對國家在環(huán)境保護方面法律的補充和具體化的地方環(huán)境法，是為了將國家的環(huán)境法結合本地的自然環(huán)境情況和經濟、社會條件具體化。因此在法律制定過程中應當充分考慮當地的實際情況，最大可能地使國家法律中的規(guī)范具體化。特別是對于在環(huán)境保護中個人、集體及其他主體的權利、義務必須寫進法規(guī)并以法律規(guī)范的方式加以具體化。目前，我國國家的環(huán)境法通常有很多地方不是十分具體，操作性比較差，一方面導致法律對社會的影響和感召力比較差，另一方面影響了法律的正常遵守和執(zhí)行。地方環(huán)境立法應當明確自己的歷史使命，增強操作性方面的立法力度，突出可操作性。