土地使用權(quán)出現(xiàn)爭(zhēng)議如何確權(quán)_土地使用權(quán)的年限
土地使用權(quán)出現(xiàn)爭(zhēng)議如何確權(quán)_土地使用權(quán)的年限
土地使用權(quán)(Land Use Rights)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個(gè)人，以及三資企業(yè)，凡具備法定條件者，依照法定程序或依約定對(duì)國(guó)有土地或農(nóng)民集體土地所享有的占有、利用、收益和有限處分的權(quán)利。下面由學(xué)習(xí)啦小編為你詳細(xì)介紹土地使用權(quán)出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的相關(guān)法律知識(shí)。
土地使用權(quán)出現(xiàn)爭(zhēng)議確權(quán)的方法
一、行政訴訟在土地確權(quán)案件中的作用與立法預(yù)求相去甚遠(yuǎn)。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”顯然本法的立法目的是為法院審理行政案件提供保障，為行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)提供渠道，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，這就是訴訟法的立法目的、立法預(yù)求。就土地確權(quán)案件而言，行政訴訟的立法預(yù)求難以實(shí)現(xiàn)。理由如下：
1、土地確權(quán)案件不僅涉及土地行政管理關(guān)系，同時(shí)涉及平等主體之間的民事關(guān)系。單純的行政訴訟以審查被訴具體行政行為是否合法的審查制度，很難觸及查清行政爭(zhēng)議的本質(zhì)，使行政審判的審查停留在行政行為的是否合法的表層的問題上，當(dāng)然這對(duì)于行政審判而言是核心問題，而從“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”角度講，這里的審查顯然屬于表層次的問題，這是行政訴訟審查制度與立法目的在土地確權(quán)案件中暴露出的矛盾。
2、行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求往往得不到人民法院的審查角度、范圍完整的呼應(yīng)。行政相對(duì)人之訴愿在于實(shí)現(xiàn)其對(duì)土地的使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)其民法上的物權(quán)，希望人民法院通過行政審判監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的違法行為，從而實(shí)現(xiàn)其根本的請(qǐng)求，但行政訴訟的審查角度雖然立足于相對(duì)人的民法上的權(quán)利即土地使用權(quán)而賦予其起訴的資格，但審查的靶子是行政行為是否違法。依照《行政訴訟法》第五十四條之規(guī)定，人民法院對(duì)被訴具體行政行為全面審查，只要存在五種違法情形中的任何一種即應(yīng)判決撤銷。相對(duì)人民法上的權(quán)利是否可以得以實(shí)現(xiàn)，并不是行政判決關(guān)注的焦點(diǎn)，其裁判的結(jié)果也往往不能滿足相對(duì)人的根本的訴訟請(qǐng)求。
3、撤銷判決對(duì)相對(duì)人的土地使用權(quán)保護(hù)只能是宣告式的，宣告被訴確權(quán)行為侵害了原告的合法權(quán)益，也不能真正使其權(quán)利的內(nèi)容明朗化、確定化。因此，即使判決撤銷確權(quán)文件，決定也并不能徹底解決問題。第四、審判實(shí)踐中存在大量的行政機(jī)關(guān)敗訴后不再作作為，拖延作為的問題，有的將矛盾推向法院，從而使當(dāng)事人最高關(guān)注的土地權(quán)利懸而未決，使當(dāng)事人長(zhǎng)期陷入無(wú)盡的紛爭(zhēng)中，審判實(shí)踐中因不服土地確權(quán)引起的行政訴訟案件反復(fù)審理長(zhǎng)達(dá)五、六年的并不罕見，審判的法律效果、社會(huì)效果均受到質(zhì)疑。
上述問題實(shí)質(zhì)就是行政審判土地確權(quán)案件并不能一步到位，切中當(dāng)事人真正的訴愿，將其關(guān)注的民事爭(zhēng)議解決徹底。針對(duì)該問題，有人提出以行政附帶民事的方式一并解決，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法的98條解釋第61條似乎采用了此觀點(diǎn)。最高人民法院行政庭對(duì)98條司法釋義專著對(duì)該條解釋又稱行政與民事的判決、裁定一般分別作出。
這其實(shí)并不是附帶民事訴訟，只能是同一審判組織包攬行政訴訟和民事訴訟而已，況且分別作出必然由行政庭作出民事判決，違反了法院組織法及訴訟法的規(guī)定。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確行政附帶民事制度。這類行政爭(zhēng)議基于民事而言，人民法院審理民事爭(zhēng)議是天經(jīng)地義，合并審理不存在理論上的障礙。在《中華人民共和國(guó)土地法》出臺(tái)前，土地使用權(quán)爭(zhēng)議案件本身就是由人民法院作為民事案件審理。在行政訴訟中，無(wú)論是原告或是第三人提出解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的請(qǐng)求都應(yīng)該允許，而事實(shí)上無(wú)論原告或第三人除對(duì)被訴確權(quán)決定表示異議或支持外，對(duì)爭(zhēng)議土地的歸屬肯定是要提出自己的請(qǐng)求。
基于當(dāng)事人意思自治原則，人民法院可以一并審理，不存在技術(shù)上的問題。判決的情形歸納如下：
(一)政府對(duì)土地之確權(quán)行為合法的，判決維護(hù)。
(二)土地確權(quán)主要證據(jù)充分，而存在程序或適用法律錯(cuò)誤的判決確認(rèn)違法由人民法院以司法權(quán)確認(rèn)土地權(quán)。
(三)土地確權(quán)主要證據(jù)不足，而法庭可查明事實(shí)的直接由法院判決確權(quán)。
(四)土地確權(quán)主要依據(jù)不足，而人民法院又無(wú)法查明權(quán)屬的亦由人民法院本著尊重歷史、方便生產(chǎn)、生活的原則，依相鄰權(quán)理論法律作出土地權(quán)屬判決。
二、最高人民法院司法解釋關(guān)于相鄰關(guān)系的訴權(quán)規(guī)定與《土地法》中關(guān)于土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決機(jī)制沖突。
98條解釋第61條僅限于被告對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的裁決違法方能啟動(dòng)行、民一并審理程序，對(duì)被告作出的頒發(fā)土地證書的確權(quán)行為在頒證違法的情形下是否應(yīng)啟動(dòng)行政附帶民事裁判程序?實(shí)踐中很少有人提及。因?yàn)檫@里不存在行政裁決而且裁決違法的前提。而實(shí)踐中，不服頒發(fā)土地證而引起的行政案件在全國(guó)范圍一直在20%以上，這類土地確權(quán)案件能否得到妥善的歸屬和處理關(guān)系到行政審判的健康發(fā)展，也影響著社會(huì)的安定。
實(shí)踐中不服頒發(fā)土地證的情形有以下兩種：
一是有證的起訴政府給另一方頒證侵權(quán);
二是無(wú)證的起訴政府給另一方頒證行為侵權(quán)。筆者認(rèn)為，無(wú)論起訴方有無(wú)相關(guān)證件起訴政府給另一方頒證行為侵權(quán)，只要有行政訴訟法上所稱政府頒證行為與其有利害關(guān)系即是有原告資格，可以起訴。但問題是頒證行為被撤，被維持當(dāng)事人間暗含的民事爭(zhēng)議并未消除，而人民法院又不能一并解決。筆者認(rèn)為如上述兩種起訴的情況，過去的行政審判并沒有抓住問題的本質(zhì)，不服頒證行為并沒有反映矛盾的實(shí)質(zhì)。因此，人民法院沒有厘清不服確權(quán)行為的實(shí)質(zhì)而簡(jiǎn)單地受理而形成了隔靴撓癢。筆者認(rèn)為，此類糾紛應(yīng)當(dāng)屬于土地使用權(quán)爭(zhēng)議。理由如下：所謂土地權(quán)屬爭(zhēng)議，望文生義是指土地所有權(quán)或使用權(quán)歸屬爭(zhēng)議。
《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》(2003年1月3日國(guó)土資源部公布，同年3月1日實(shí)施)即采用了上述定義。針對(duì)上述不服頒證行為的行政訴訟案件，表面看是對(duì)政府的頒證行為不服，僅指一具體行政行為而言，而事實(shí)上當(dāng)事人不服之理由則是當(dāng)事人認(rèn)為該行為侵犯了其特定范圍的土地所有權(quán)或使用權(quán)。當(dāng)事人起訴的前提必然是關(guān)于特定范圍的土地權(quán)屬與相鄰方或其他相關(guān)方產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)，各自均主張權(quán)利，否則根本不可能引起一方對(duì)政府給另一方頒證行為不服的問題。
既然如此，頒證行為僅僅是造成土地權(quán)屬爭(zhēng)議的原因，而當(dāng)事人的訴愿指向應(yīng)該是土地所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬，因此，應(yīng)該看到在原告與第三人間存在的土地權(quán)屬爭(zhēng)議才是原告起訴的真正原因，故頒證行為是表象，糾紛實(shí)質(zhì)是土地權(quán)利之歸屬。因此，人民法院拋開人民政府直接審理頒證行為并不能從根本上解決糾紛。
筆者認(rèn)為讓人民政府依《土地管理法》第16條按土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行解決，人民法院在爭(zhēng)議違法、當(dāng)事人不服再提起行政訴訟時(shí)，人民法院依行政附帶民事判決的方式一并解決應(yīng)該是一步到位的解決爭(zhēng)議的最佳方式。最高人民法院行政庭有學(xué)者也認(rèn)為，土地權(quán)屬爭(zhēng)議的前提是各方均沒有權(quán)屬合法、面積準(zhǔn)確、址清楚的權(quán)屬證明文件、辦法文件，但歷史上已由他人無(wú)條件合理的長(zhǎng)期使用至今，造成永久性占有的事實(shí)。
這是對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議外延的人為的限制，爭(zhēng)議是雙方當(dāng)事人的態(tài)度，至于爭(zhēng)議是否有道理那是實(shí)體問題，即使雙方均有證件，各方也仍然對(duì)證件的理解表示不同的意見，依然可以形成權(quán)屬爭(zhēng)議?！锻恋貦?quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第20條規(guī)定，處理爭(zhēng)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)材料中第(一)項(xiàng)為人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證。由此可見，有證件依然可以形成爭(zhēng)議。
有一點(diǎn)須要說(shuō)明的是人民政府的處理結(jié)論、方式，《辦法》并沒有明確如裁判的形式多種多樣。筆者認(rèn)為這種裁決是一種準(zhǔn)司法的行為，應(yīng)該包括駁回申請(qǐng)，維持現(xiàn)狀，如須撤銷土地證件(該爭(zhēng)議應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府作出)應(yīng)對(duì)爭(zhēng)議的土地歸屬作出結(jié)論。如果不作為土地爭(zhēng)議先行由政府處理。
相鄰方的任何一方起訴，很多情形下會(huì)形成互訴對(duì)方的土地證，甚至雙方均被撤銷，再由政府重新確權(quán)又可能產(chǎn)生新的被訴頒證行為。而依筆者之見以可直接抓住各方爭(zhēng)議的民事爭(zhēng)議，同時(shí)不至于使政府繞過對(duì)頒證行為的審查，人民法院在對(duì)處理決定審查時(shí)仍然可以對(duì)頒證行為的合法性進(jìn)行審查，從而防止違法的頒證行為不能得到糾正。
綜合所述，筆者認(rèn)為最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》的98條解釋第十三條中賦予相鄰權(quán)一方具有行政起訴權(quán)對(duì)于土地相鄰關(guān)系中的土地使用權(quán)爭(zhēng)議問題解決方式與土地法的解決方式相沖突，筆者認(rèn)為，這種籠統(tǒng)的關(guān)于相鄰關(guān)系方訴權(quán)的規(guī)定，沒有引導(dǎo)出正確的解決糾紛的途徑。應(yīng)對(duì)土地相鄰權(quán)引起的行政爭(zhēng)議明確界定為土地權(quán)屬爭(zhēng)議，先行由政府裁決，這樣可以使大量的涉及土地的案件在進(jìn)入人民法院前經(jīng)過政府部門的第一步的梳理審查，更有利于政府自我糾正違法行為，也方便當(dāng)事人申請(qǐng)，更重要的是可以大量減輕人民法院日益沉重的審判壓力，也符合現(xiàn)代行政裁決專業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)。
另外，值得注意的是《行政復(fù)議法》第三十條關(guān)于土地等自然資源爭(zhēng)議先行復(fù)議中復(fù)議前置的范圍及復(fù)議與訴訟如何銜接存在激烈的爭(zhēng)議。依筆者之見，準(zhǔn)確界定土地爭(zhēng)議范圍，提倡政府裁決在前，人民法院作終局裁判可以消除許多不必要的爭(zhēng)議。
三、行政訴訟在土地確權(quán)案件中忽視了第三人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，個(gè)別情況下審判反而引發(fā)了更多的紛爭(zhēng)。
由于行政行為具有確定力，一旦作出，就應(yīng)被推定為合法有疚。法律要求相對(duì)人予以信任和依賴?；谛刨囈蛩氐拇嬖?，法律也應(yīng)保護(hù)相對(duì)人基于依賴所生之利益，禁止政府行為以任何借口任意變更既有行政決定甚至反復(fù)無(wú)常，哪怕是“有錯(cuò)必糾”也應(yīng)受到必要的限制。在行政審判也應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人的依賴?yán)嬗枰愿叨戎匾?，?duì)違法行政行為實(shí)行有限有撤銷，土地確權(quán)案件主要涉及第三人的利益?，F(xiàn)行行政訴訟法雖然設(shè)立了第三人制度，但對(duì)第三人是否可以提出獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求沒有明確規(guī)定，以至導(dǎo)致人民法院在只要原告啟動(dòng)訴訟程序時(shí)即時(shí)被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行全面審查，第三人的舉證對(duì)被訴具體行政行為的審查是否有參考作用法律規(guī)定態(tài)度不明，從而忽視了第三人的利益。
以土地確權(quán)案件為例，第三人對(duì)土地的占有、使用是基于被告的審批、確認(rèn)，為維護(hù)法律秩序和社會(huì)生活的穩(wěn)定，為禁止政府行為反復(fù)無(wú)常，信守承諾應(yīng)該對(duì)相對(duì)人因信賴政府而取得的利益予以保護(hù)，這是行政法信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的應(yīng)有之義。因此，行政審判應(yīng)該關(guān)注第三人基于對(duì)被告的信任而取得的財(cái)產(chǎn)或其他方面的利益保護(hù)，不能因被告的違法行為而承擔(dān)實(shí)際上的損失。
在不服頒發(fā)土地證的土地確權(quán)案件中，實(shí)踐中一般不作土地爭(zhēng)議理解，更容易忽視第三人的利益。特別是在當(dāng)事人已修房蓋屋的情況下，撤銷證件將會(huì)帶來(lái)更大的社會(huì)隱患。筆者認(rèn)為只要不存在證件兩證權(quán)利沖突、重疊問題一般不能撤銷。而最合乎實(shí)際的方法應(yīng)將其歸為土地使用權(quán)爭(zhēng)議處理，政府在處理爭(zhēng)議中首先對(duì)爭(zhēng)議問題作出處理，如果須要撤銷證件，由此造成的損失被告應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，在人民法院審理土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件中對(duì)當(dāng)事人持有的土地使用證件只要不存在權(quán)利沖突的一般也不能否認(rèn)其效力，這既是出于對(duì)維持社會(huì)安定性的考慮，也是對(duì)誠(chéng)信政府的一種支持。
在涉及土地確權(quán)案件中，輕易地撤證行為可能使政府無(wú)所適從，也使人民法院無(wú)所適從。值得強(qiáng)調(diào)的是人民法院否認(rèn)頒證的合法性，依職權(quán)再作土地權(quán)屬的裁判，必然強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的舉證責(zé)任，兼顧政府在行政行為中的檔案材料，在事實(shí)確定難以查清的前提下，只能以公平原則、以尊重歷史、方便生產(chǎn)生活為原則，當(dāng)然法院的司法能力將承擔(dān)考驗(yàn)。
綜合所述，人民法院審理土地確權(quán)案件應(yīng)該明確適用行政附帶民事判決，并應(yīng)與土地法相呼應(yīng)，明確土地權(quán)屬爭(zhēng)議的范圍形式，在判決中應(yīng)確立信賴保護(hù)利益，盡量避免引發(fā)新的矛盾，取得最佳的社會(huì)效果。
土地使用權(quán)年限
土地使用權(quán)指單位或個(gè)人依法或依約定，對(duì)國(guó)有土地或集體土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。
根據(jù)我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：
居住用地70年;
工業(yè)用地50年;
教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年;
商業(yè)、旅游、娛樂用地40年;
倉(cāng)儲(chǔ)用地50年;
綜合或者其他用地50年。
土地使用權(quán)的基本介紹
土地使用權(quán)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個(gè)人，以及三資企業(yè)，凡具備法定條件者，依照法定程序或依約定對(duì)國(guó)有土地或農(nóng)民集體土地所享有的占有、利用、收益和有限處分的權(quán)利。土地使用權(quán)是外延比較大的概念，這里的土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的使用權(quán)。2011年 1月，一則“土地使用期滿后會(huì)無(wú)償收回”的消息引起各方關(guān)注。土地使用權(quán)與土地所有權(quán)是土地法規(guī)中最基本最重要的概念。土地使用權(quán)是中國(guó)土地使用制度在法律上的體現(xiàn)，國(guó)有土地使用權(quán)是指國(guó)有土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利，國(guó)有土地使用權(quán)的取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等。而農(nóng)民集體土地使用權(quán)是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。
農(nóng)民集體土地使用權(quán)是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。農(nóng)民集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民住宅用地的使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)和鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的使用權(quán)。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用地使用權(quán)通過發(fā)包方與承包方訂立承包合同取得。宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)通過土地使用者申請(qǐng)，縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)取得。
土地使用權(quán)的辦理程序
初始土地登記
(1)申請(qǐng)登記。由用地者到市國(guó)土資源局地籍股填寫土地登記申請(qǐng)書，提交申請(qǐng)人身份證或戶口簿和建設(shè)用地許可證，建筑許可證，房產(chǎn)證等土地權(quán)屬來(lái)源證明文件。
(2)地籍調(diào)查。由國(guó)土資源局派人到實(shí)地調(diào)查，全面核實(shí)土地登記申請(qǐng)的內(nèi)容，計(jì)算宗地面積，繪制宗地圖。
(3)權(quán)屬審核。由國(guó)土資源局專職人員對(duì)申請(qǐng)登記的土地權(quán)屬性質(zhì)、用途權(quán)屬來(lái)源、宗地面積等進(jìn)行審核。
(4)注冊(cè)登記。填寫《土地登記卡》、《土地歸戶卡》和《土地使用證》。
(5)頒發(fā)土地證書。申請(qǐng)人憑身份證和《土地使用登記收件單》，領(lǐng)取《土地使用證》。
變更土地登記(過戶)
(1)申請(qǐng)變更登記。屬土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓雙方填寫好轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)書、轉(zhuǎn)讓合同書、轉(zhuǎn)讓登記表;屬繼承房屋取得土地使用權(quán)的，提供公證繼承書，并填寫土地登記申請(qǐng)書;屬祖屋分戶的，提交分戶協(xié)議書或戶主申請(qǐng)，填寫土地登記申請(qǐng)書;還要提交申請(qǐng)人的身份證或戶口簿和原土地證書、房產(chǎn)證等土地權(quán)屬來(lái)源證明文件。
(2)變更地籍調(diào)查。變更必須與原來(lái)宗地登記檔案并案進(jìn)行。宗地部份變更的，要實(shí)地核定面積，界址點(diǎn)，重新繪制宗地圖;宗地全部變更，界址沒有變化的，可不進(jìn)行界址調(diào)查，但宗地圖應(yīng)重新繪制。
(3)變更權(quán)屬審核。內(nèi)容與初始土地登記相同。
(4)注冊(cè)登記，換發(fā)證書。注消原《土地登記卡》、填寫新的《土地登記卡》，更改《土地歸戶卡》。收回注銷原《土地使用證》，填寫頒發(fā)新的《土地使用證》。
土地使用權(quán)抵押登記
(1)申請(qǐng)。抵押人和抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)在抵押合同簽訂十五日內(nèi)，憑抵押合同，貸款合同申請(qǐng)抵押登記。填寫土地抵押登記申請(qǐng)書。并提供《國(guó)有土地使用證》或《集體土地使用證》、身份證等有關(guān)材料。
(2)地籍調(diào)查。由國(guó)土資源局派人對(duì)新設(shè)定土地使用權(quán)抵押權(quán)的宗地進(jìn)行地籍調(diào)查。
(3)權(quán)屬審核。土地登記人員對(duì)抵押設(shè)定的登記內(nèi)容進(jìn)行審核。
(4)注冊(cè)登記。經(jīng)審核符合登記的，在宗地原《土地登記卡》上進(jìn)行注冊(cè)登記。
(5)頒發(fā)證書。申請(qǐng)人憑身份證和《土地登記收件單》領(lǐng)取《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》。
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