高溫津貼制度維護(hù)勞動(dòng)者高溫勞動(dòng)權(quán)益

　　勞動(dòng)法(labour law)，是調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系以及與勞動(dòng)關(guān)系密切聯(lián)系的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范總稱。它是資本主義發(fā)展到一定階段而產(chǎn)生的法律部門;它是從民法中分離出來的法律部門;是一種獨(dú)立的法律部門。這些法律條文規(guī)管工會(huì)、雇主及雇員的關(guān)系，并保障各方面的權(quán)利及義務(wù)。

　　在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下行，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的狀況下，高溫勞動(dòng)者的高溫補(bǔ)貼是亟待考慮的問題。炎炎夏日即將來臨，高溫津貼的發(fā)放又成為勞動(dòng)者關(guān)心的話題。我國(guó)高溫津貼制度目前實(shí)施的情況如何?存在的問題有哪些?應(yīng)如何進(jìn)一步完善高溫津貼制度?

　　國(guó)家安全總局、衛(wèi)生部、人社部、全國(guó)總工會(huì)于2012年6月29日聯(lián)合頒發(fā)的《防暑降溫措施管理辦法》第十七條規(guī)定：“勞動(dòng)者從事高溫作業(yè)的，依法享受崗位津貼。用人單位安排勞動(dòng)者在35℃以上高溫天氣從事室外露天作業(yè)以及不能采取有效措施將工作場(chǎng)所溫度降低到33℃以下的，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者發(fā)放高溫津貼，并納入工資總額。”

　　為此，應(yīng)該將高溫天氣作業(yè)應(yīng)享受的高溫津貼與高溫作業(yè)應(yīng)享受的崗位津貼區(qū)分開來。按照該《辦法》，高溫津貼是指對(duì)勞動(dòng)者在高溫自然氣象環(huán)境下勞動(dòng)而付出的特殊的或額外的勞動(dòng)消耗而給予的一種補(bǔ)償，是與勞動(dòng)者的勞動(dòng)消耗或者支出相關(guān)的一種回報(bào)，是勞動(dòng)的對(duì)價(jià)，屬于工資的范疇。

　　制度執(zhí)行有偏差違背設(shè)計(jì)初衷

　　按照《辦法》的要求，全國(guó)各地普遍結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定了本地的高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放實(shí)施方案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年，全國(guó)制定了高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)的省市自治區(qū)有27個(gè)。就高溫津貼發(fā)放的頻率而言，規(guī)定按天發(fā)放的有13個(gè)，按月發(fā)放的有11個(gè)，按月或按天發(fā)放的有3個(gè);就高溫津貼發(fā)放的時(shí)長(zhǎng)而言，規(guī)定發(fā)放3個(gè)月的8個(gè)，4個(gè)月的12個(gè)，5個(gè)月的4個(gè)，7個(gè)月的1個(gè)，還有兩個(gè)地區(qū)發(fā)放時(shí)長(zhǎng)不明確。

　　就高溫津貼發(fā)放的主體而言，實(shí)際發(fā)放高溫津貼的企業(yè)主要是國(guó)有企業(yè)和一部分外資企業(yè)，他們營(yíng)利能力相對(duì)較強(qiáng)，與政府的關(guān)系相對(duì)比較密切，對(duì)行政指令的認(rèn)可度相對(duì)較高，因此，執(zhí)行《辦法》也相對(duì)較好。但是，民營(yíng)企業(yè)特別是一部分微利企業(yè)，營(yíng)利能力差，經(jīng)濟(jì)的承受能力弱，求生存、求發(fā)展的壓力比較大，《辦法》就沒有得到執(zhí)行或者得到全面執(zhí)行。據(jù)有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)，《辦法》在企業(yè)的實(shí)際執(zhí)行率僅有30%左右。

　　就高溫津貼發(fā)放的對(duì)象而言，發(fā)放高溫津貼要體現(xiàn)按勞分配的原則，但是實(shí)際執(zhí)行中卻發(fā)生了一些偏差，更多的是體現(xiàn)一種平均化，帶有普惠性，在一定程度上違背了設(shè)計(jì)初衷，也影響了《辦法》的執(zhí)行效果。這使得單位付出了相對(duì)較高的高溫津貼成本，增加了一部分不應(yīng)該增加的負(fù)擔(dān)，但實(shí)際應(yīng)該享受高溫津貼的在高溫環(huán)境下作業(yè)的職工并沒有得到應(yīng)有的激勵(lì)，而不應(yīng)該享受高溫津貼的在非高溫環(huán)境下作業(yè)的職工卻將其視為一種應(yīng)該享受的法定福利。

　　法律效力不高缺乏責(zé)任規(guī)范

　　《辦法》執(zhí)行不統(tǒng)一、不規(guī)范，執(zhí)行效果不理想，違背制度設(shè)計(jì)初衷，其原因是多方面的。概括起來集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一是《辦法》的法律位階過低，法律效力不高?，F(xiàn)行《辦法》盡管是國(guó)家4部委聯(lián)合頒發(fā)，但僅是一個(gè)規(guī)范性文件，行政指令的色彩濃厚，法律地位不高，法律效力較低。

　　二是《辦法》尚有很多不明確之處，加大了操作難度。盡管《辦法》對(duì)高溫津貼享受條件的設(shè)定進(jìn)行了量化，但在實(shí)際執(zhí)行過程中仍然存在著一些模糊之處。比如，按照《辦法》，享受高溫津貼的條件有兩個(gè)，其中包括用人單位安排勞動(dòng)者在35℃以上高溫天氣從事室外露天作業(yè)，不能采取有效措施將工作場(chǎng)所溫度降低到33℃以下。上述條件在實(shí)際工作中很難操作：首先，作為享受高溫津貼條件的溫度是指恒溫，是指日最高溫度還是指日平均溫度，設(shè)定條件中并沒有明確。但《辦法》第三條卻將高溫天氣界定為日最高氣溫35℃以上的天氣，那么《辦法》規(guī)定的享受高溫津貼的條件到底應(yīng)做何理解;其次，一天當(dāng)中只有中午1個(gè)小時(shí)達(dá)到了35℃，而這一個(gè)小時(shí)用人單位通過調(diào)整作息時(shí)間，沒有安排勞動(dòng)者從事室外露天作業(yè)，那么勞動(dòng)者是否應(yīng)該享受高溫津貼;第三，一個(gè)月當(dāng)中，只有少數(shù)幾天的最高氣溫達(dá)到了35℃，如果按月支付高溫津貼，用人單位是不是應(yīng)向勞動(dòng)者支付一個(gè)月的高溫津貼;第四，雖然室內(nèi)溫度降到了33℃以下，但對(duì)于移動(dòng)作業(yè)的勞動(dòng)者，室外溫度是35℃以上，是不是也應(yīng)該享受高溫津貼，等等。對(duì)于這些問題，《辦法》都沒有給出明確的解釋和說明。另外，《辦法》只是籠統(tǒng)地提出高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整，至于高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)的確定辦法和調(diào)整的依據(jù)，具體是什么，《辦法》并沒有明確。

　　三是《辦法》缺乏法律責(zé)任規(guī)范。用人單位不發(fā)放高溫津貼，應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任;接到投訴舉報(bào)或者通過勞動(dòng)監(jiān)察發(fā)現(xiàn)用人單位不發(fā)放甚至拒不發(fā)放高溫津貼，相關(guān)部門應(yīng)該如何查處;在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁或者訴訟過程中，發(fā)放或者不發(fā)放高溫津貼的舉證責(zé)任，是應(yīng)該由用人單位承擔(dān)還是由勞動(dòng)者承擔(dān)，等等。對(duì)于諸如此類的問題，《辦法》都缺乏明確的界定。

　　提高立法層次加強(qiáng)正面引導(dǎo)

　　一是提高立法層次。首先將現(xiàn)行《辦法》規(guī)定的高溫作業(yè)應(yīng)享受的崗位津貼和高溫天氣作業(yè)應(yīng)享受的高溫津貼統(tǒng)稱為高溫津貼，明確高溫津貼是指對(duì)勞動(dòng)者在高溫環(huán)境下作業(yè)所付出的特殊的或額外的勞動(dòng)消耗的一種補(bǔ)償。其次要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)把高溫津貼作為一種法定勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)存在的必要性和可行性進(jìn)行立法論證。如果通過論證，確有必要建立法定的高溫津貼制度，就需要通過立法提高其法律地位，增強(qiáng)其權(quán)威性和法律效力。

　　二是要明確享受高溫津貼的崗位。設(shè)計(jì)高溫津貼要貫徹按勞分配原則，主要應(yīng)針對(duì)因?yàn)楦邷刈鳂I(yè)環(huán)境存在特殊的或者額外的勞動(dòng)消耗的崗位，要破除普惠制、福利化和平均化，避免或者減少搭便車的行為。

　　因此，從國(guó)家層面將某些崗位明確為高溫作業(yè)崗位只能是指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，具體到某一個(gè)企業(yè)，哪些崗位應(yīng)該確認(rèn)為高溫作業(yè)崗位，哪些崗位不應(yīng)該確認(rèn)為高溫作業(yè)崗位，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)家規(guī)定的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)通過企業(yè)內(nèi)部的集體協(xié)商予以最終確定。

　　三是要明確享受高溫津貼的條件?，F(xiàn)行《辦法》以地市級(jí)以上氣象主管部門所屬氣象臺(tái)站向公眾發(fā)布的日最高氣溫，作為享受高溫津貼的條件，帶有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性，也帶來了操作上的難度。

　　因此，享受高溫津貼不能以氣象溫度為條件，而應(yīng)堅(jiān)持人為認(rèn)定原則，采取一崗一測(cè)的方式由用人單位和勞動(dòng)者共同評(píng)估確認(rèn)。只有這樣才能使經(jīng)認(rèn)定享受高溫津貼的崗位所應(yīng)具備的條件具有相對(duì)穩(wěn)定性、客觀性、真實(shí)性。

　　四是要明確高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)的具體確定辦法。高溫津貼是一種勞動(dòng)對(duì)價(jià)，是勞動(dòng)者額外勞動(dòng)消耗的一種補(bǔ)償，因此，高溫津貼的確定標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該以額外勞動(dòng)消耗的價(jià)值為依據(jù)。決定額外勞動(dòng)消耗價(jià)值的因素有很多，主要應(yīng)該包括：一是主體勞動(dòng)價(jià)值，二是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，三是當(dāng)?shù)貏趧?dòng)生產(chǎn)率水平，四是當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平，五是勞動(dòng)者本人及平均贍養(yǎng)人口的生活費(fèi)用。另外，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)的供求狀況、勞動(dòng)者素質(zhì)以及有關(guān)崗位的相對(duì)價(jià)值，也是決定額外勞動(dòng)消耗價(jià)值的重要因素，也是確定高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮的因素。

　　當(dāng)然，根據(jù)上述諸多因素建立模型來測(cè)定高溫津貼，可以提高制定高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。筆者建議大致參照當(dāng)?shù)卣嫉淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的10%20%，或者參照當(dāng)?shù)芈毠ど鐣?huì)平均工資的2.5%-5%，來確定和調(diào)整高溫津貼指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

　　五是要強(qiáng)化正面引導(dǎo)，全面扭轉(zhuǎn)對(duì)高溫津貼制度的認(rèn)識(shí)。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，高溫津貼不能代替勞動(dòng)保護(hù)，用人單位以高度的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，履行好對(duì)高溫環(huán)境下作業(yè)勞動(dòng)者的勞動(dòng)保護(hù)責(zé)任，才是維護(hù)勞動(dòng)者高溫勞動(dòng)權(quán)益的根本和關(guān)鍵。