高溫津貼制度維護勞動者高溫勞動權益
勞動法(labour law)，是調整勞動關系以及與勞動關系密切聯系的社會關系的法律規(guī)范總稱。它是資本主義發(fā)展到一定階段而產生的法律部門;它是從民法中分離出來的法律部門;是一種獨立的法律部門。這些法律條文規(guī)管工會、雇主及雇員的關系，并保障各方面的權利及義務。
在當下經濟增長速度下行，就業(yè)形勢嚴峻的狀況下，高溫勞動者的高溫補貼是亟待考慮的問題。炎炎夏日即將來臨，高溫津貼的發(fā)放又成為勞動者關心的話題。我國高溫津貼制度目前實施的情況如何?存在的問題有哪些?應如何進一步完善高溫津貼制度?
國家安全總局、衛(wèi)生部、人社部、全國總工會于2012年6月29日聯合頒發(fā)的《防暑降溫措施管理辦法》第十七條規(guī)定：“勞動者從事高溫作業(yè)的，依法享受崗位津貼。用人單位安排勞動者在35℃以上高溫天氣從事室外露天作業(yè)以及不能采取有效措施將工作場所溫度降低到33℃以下的，應當向勞動者發(fā)放高溫津貼，并納入工資總額。”
為此，應該將高溫天氣作業(yè)應享受的高溫津貼與高溫作業(yè)應享受的崗位津貼區(qū)分開來。按照該《辦法》，高溫津貼是指對勞動者在高溫自然氣象環(huán)境下勞動而付出的特殊的或額外的勞動消耗而給予的一種補償，是與勞動者的勞動消耗或者支出相關的一種回報，是勞動的對價，屬于工資的范疇。
制度執(zhí)行有偏差違背設計初衷
按照《辦法》的要求，全國各地普遍結合當地經濟社會發(fā)展水平制定了本地的高溫津貼標準及發(fā)放實施方案。據統(tǒng)計，截至2014年，全國制定了高溫津貼標準的省市自治區(qū)有27個。就高溫津貼發(fā)放的頻率而言，規(guī)定按天發(fā)放的有13個，按月發(fā)放的有11個，按月或按天發(fā)放的有3個;就高溫津貼發(fā)放的時長而言，規(guī)定發(fā)放3個月的8個，4個月的12個，5個月的4個，7個月的1個，還有兩個地區(qū)發(fā)放時長不明確。
就高溫津貼發(fā)放的主體而言，實際發(fā)放高溫津貼的企業(yè)主要是國有企業(yè)和一部分外資企業(yè)，他們營利能力相對較強，與政府的關系相對比較密切，對行政指令的認可度相對較高，因此，執(zhí)行《辦法》也相對較好。但是，民營企業(yè)特別是一部分微利企業(yè)，營利能力差，經濟的承受能力弱，求生存、求發(fā)展的壓力比較大，《辦法》就沒有得到執(zhí)行或者得到全面執(zhí)行。據有關部門提供的數據，《辦法》在企業(yè)的實際執(zhí)行率僅有30%左右。
就高溫津貼發(fā)放的對象而言，發(fā)放高溫津貼要體現按勞分配的原則，但是實際執(zhí)行中卻發(fā)生了一些偏差，更多的是體現一種平均化，帶有普惠性，在一定程度上違背了設計初衷，也影響了《辦法》的執(zhí)行效果。這使得單位付出了相對較高的高溫津貼成本，增加了一部分不應該增加的負擔，但實際應該享受高溫津貼的在高溫環(huán)境下作業(yè)的職工并沒有得到應有的激勵，而不應該享受高溫津貼的在非高溫環(huán)境下作業(yè)的職工卻將其視為一種應該享受的法定福利。
法律效力不高缺乏責任規(guī)范
《辦法》執(zhí)行不統(tǒng)一、不規(guī)范，執(zhí)行效果不理想，違背制度設計初衷，其原因是多方面的。概括起來集中體現在以下幾個方面：
一是《辦法》的法律位階過低，法律效力不高?，F行《辦法》盡管是國家4部委聯合頒發(fā)，但僅是一個規(guī)范性文件，行政指令的色彩濃厚，法律地位不高，法律效力較低。
二是《辦法》尚有很多不明確之處，加大了操作難度。盡管《辦法》對高溫津貼享受條件的設定進行了量化，但在實際執(zhí)行過程中仍然存在著一些模糊之處。比如，按照《辦法》，享受高溫津貼的條件有兩個，其中包括用人單位安排勞動者在35℃以上高溫天氣從事室外露天作業(yè)，不能采取有效措施將工作場所溫度降低到33℃以下。上述條件在實際工作中很難操作：首先，作為享受高溫津貼條件的溫度是指恒溫，是指日最高溫度還是指日平均溫度，設定條件中并沒有明確。但《辦法》第三條卻將高溫天氣界定為日最高氣溫35℃以上的天氣，那么《辦法》規(guī)定的享受高溫津貼的條件到底應做何理解;其次，一天當中只有中午1個小時達到了35℃，而這一個小時用人單位通過調整作息時間，沒有安排勞動者從事室外露天作業(yè)，那么勞動者是否應該享受高溫津貼;第三，一個月當中，只有少數幾天的最高氣溫達到了35℃，如果按月支付高溫津貼，用人單位是不是應向勞動者支付一個月的高溫津貼;第四，雖然室內溫度降到了33℃以下，但對于移動作業(yè)的勞動者，室外溫度是35℃以上，是不是也應該享受高溫津貼，等等。對于這些問題，《辦法》都沒有給出明確的解釋和說明。另外，《辦法》只是籠統(tǒng)地提出高溫津貼標準根據社會經濟發(fā)展狀況適時調整，至于高溫津貼標準的制定依據、標準的確定辦法和調整的依據，具體是什么，《辦法》并沒有明確。
三是《辦法》缺乏法律責任規(guī)范。用人單位不發(fā)放高溫津貼，應該承擔何種責任;接到投訴舉報或者通過勞動監(jiān)察發(fā)現用人單位不發(fā)放甚至拒不發(fā)放高溫津貼，相關部門應該如何查處;在勞動爭議仲裁或者訴訟過程中，發(fā)放或者不發(fā)放高溫津貼的舉證責任，是應該由用人單位承擔還是由勞動者承擔，等等。對于諸如此類的問題，《辦法》都缺乏明確的界定。
提高立法層次加強正面引導
一是提高立法層次。首先將現行《辦法》規(guī)定的高溫作業(yè)應享受的崗位津貼和高溫天氣作業(yè)應享受的高溫津貼統(tǒng)稱為高溫津貼，明確高溫津貼是指對勞動者在高溫環(huán)境下作業(yè)所付出的特殊的或額外的勞動消耗的一種補償。其次要結合我國國情，對把高溫津貼作為一種法定勞動標準存在的必要性和可行性進行立法論證。如果通過論證，確有必要建立法定的高溫津貼制度，就需要通過立法提高其法律地位，增強其權威性和法律效力。
二是要明確享受高溫津貼的崗位。設計高溫津貼要貫徹按勞分配原則，主要應針對因為高溫作業(yè)環(huán)境存在特殊的或者額外的勞動消耗的崗位，要破除普惠制、福利化和平均化，避免或者減少搭便車的行為。
因此，從國家層面將某些崗位明確為高溫作業(yè)崗位只能是指導性標準，具體到某一個企業(yè)，哪些崗位應該確認為高溫作業(yè)崗位，哪些崗位不應該確認為高溫作業(yè)崗位，應當參照國家規(guī)定的指導性標準通過企業(yè)內部的集體協商予以最終確定。
三是要明確享受高溫津貼的條件。現行《辦法》以地市級以上氣象主管部門所屬氣象臺站向公眾發(fā)布的日最高氣溫，作為享受高溫津貼的條件，帶有很強的不穩(wěn)定性，也帶來了操作上的難度。
因此，享受高溫津貼不能以氣象溫度為條件，而應堅持人為認定原則，采取一崗一測的方式由用人單位和勞動者共同評估確認。只有這樣才能使經認定享受高溫津貼的崗位所應具備的條件具有相對穩(wěn)定性、客觀性、真實性。
四是要明確高溫津貼標準的確定依據及標準的具體確定辦法。高溫津貼是一種勞動對價，是勞動者額外勞動消耗的一種補償，因此，高溫津貼的確定標準就應該以額外勞動消耗的價值為依據。決定額外勞動消耗價值的因素有很多，主要應該包括：一是主體勞動價值，二是當地經濟社會發(fā)展水平，三是當地勞動生產率水平，四是當地物價水平，五是勞動者本人及平均贍養(yǎng)人口的生活費用。另外，當地勞動力市場的供求狀況、勞動者素質以及有關崗位的相對價值，也是決定額外勞動消耗價值的重要因素，也是確定高溫津貼標準應該考慮的因素。
當然，根據上述諸多因素建立模型來測定高溫津貼，可以提高制定高溫津貼標準的科學性。筆者建議大致參照當地政府公布的最低工資標準的10%20%，或者參照當地職工社會平均工資的2.5%-5%，來確定和調整高溫津貼指導標準。
五是要強化正面引導，全面扭轉對高溫津貼制度的認識。我們應該認識到，高溫津貼不能代替勞動保護，用人單位以高度的社會責任意識，履行好對高溫環(huán)境下作業(yè)勞動者的勞動保護責任，才是維護勞動者高溫勞動權益的根本和關鍵。