法制科普知識：這些年，山東氣象法制建設不尋常

　　“64票同意，0票反對，0票棄權，通過!”2014年11月27日下午，在山東省人大常委會第十一次會議上，省委書記、人大常委會主任姜異康莊嚴宣布《山東省氣象設施和氣象探測環(huán)境保護條例》獲全票通過。這是山東省第二部涉及氣象工作的地方性法規(guī)，也是全國第一部規(guī)范氣象設施和氣象探測環(huán)境保護工作的省級地方法規(guī)。它是山東氣象法制建設新的里程碑。

　　“2部地方性法規(guī)，4個政府規(guī)章，構成了山東的氣象法制體系，與上位法‘一法三條例’實現(xiàn)了無縫對接。目前，我省氣象立法體系日趨完善，執(zhí)法體系初步形成，已建立專兼結合的氣象法制隊伍。”回顧山東氣象法制建設歷程，山東省氣象局局長史玉光接受記者采訪時說。

　　承上求是，地方特色氣象法制框架成功搭建

　　氣象發(fā)展，法制先行。《中華人民共和國氣象法》施行以來，在國家層面氣象法制體系不斷完善的基礎上，山東氣象部門堅持從實際工作出發(fā)，結合全省防災減災工作和氣象事業(yè)發(fā)展的需要，深入開展氣象立法調(diào)研，積極協(xié)助人大、政府推進地方性氣象法規(guī)和政府規(guī)章的制定工作。截止目前，山東省已制定省級地方性法規(guī)規(guī)章6部，包括地方性法規(guī)2部、省政府規(guī)章4部。此外，山東地方各級人民政府和省級氣象主管機構還相繼出臺了一系列規(guī)范性文件，如《山東省人民政府關于貫徹國發(fā)〔2006〕3號文件加快山東氣象事業(yè)發(fā)展的意見》、《山東省人民政府辦公廳關于貫徹國辦發(fā)〔2007〕49號文件進一步加強我省氣象災害防御工作的意見》、《山東省人民政府辦公廳關于進一步提升氣象為全省經(jīng)濟發(fā)展服務能力的意見》等規(guī)范性文件。

　　“在依法治國上升為國家戰(zhàn)略的時代環(huán)境下，結合我省經(jīng)濟社會發(fā)展和氣象事業(yè)發(fā)展實際，銜接‘一法三條例’，山東氣象部門不斷將關系國計民生的各項氣象工作制度上升為法律制度，規(guī)范了氣象工作，強化了氣象社會管理職能和公共服務職能，促進了氣象事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。”史玉光說。

　　縱觀山東地方氣象立法思路，更多的是考慮與上位法《中華人民共和國氣象法》、《氣象災害防御條例》、《氣象探測環(huán)境和設施保護條例》的銜接與細化，傾向于地方特色，致力于可操作性和適用性。

　　2005年10月1日，《山東省氣象災害防御條例》頒布施行。作為山東省第一部規(guī)范氣象災害防御工作的地方性法規(guī)，同時是山東省地方氣象法制體系中的第一部省級地方法規(guī)。其規(guī)定的氣象實況統(tǒng)一發(fā)布、防雷行政強制措施具有鮮明的地方特色，在多項法律制度的設計上填補了全國氣象立法空白，也標志著山東省由地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件組成的地方氣象法制體系框架初步形成。

　　2014年3月27日，山東省人民政府令第275號發(fā)布，公布《山東省氣象災害評估管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，自2014年5月1日起施行。參與《辦法》起草的山東省氣象局法規(guī)處處長宮俊茂介紹，《辦法》建立了由災前風險評估、災中跟蹤評估和災后分析評估三大部分組成的氣象災害評估體系，考慮到孕災環(huán)境、致災因素和承災體在氣象災害發(fā)生發(fā)展中的作用以及對氣象災害評估的影響，《辦法》依據(jù)《中華人民共和國氣象法》和《氣象災害防御條例》，對氣象災害的定義作了進一步細化規(guī)定，根據(jù)山東氣象災害發(fā)生頻率及影響程度，對所列舉的災害性天氣氣候事件在順序上作了相應調(diào)整。同時考慮到氣象災害發(fā)展變化的客觀實際，在《辦法》所調(diào)整的氣象災害種類中，增加了近年來社會關注度較高的“霾”。此外，《辦法》還明確了縣級以上政府是開展城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、重點領域或者區(qū)域發(fā)展建設規(guī)劃氣象災害評估責任主體，明確規(guī)定了建設項目氣象災害風險評估的實施機構、基本要求、評估資料的獲取和使用、評估報告內(nèi)容等，確立了氣象災害風險評估單位信用管理制度。

　　對于近期出臺的《山東省氣象設施和氣象探測環(huán)境保護條例》(以下簡稱《條例》)， 山東省人大法制委員會主任委員彭緒進表示，為了保護氣象設施和氣象探測環(huán)境，確保氣象探測信息的代表性、準確性、連續(xù)性和可比較性，提高氣象監(jiān)測、預報水平，制定《條例》很有必要。

　　山東省氣象局副局長李春虎介紹，《條例》設立了不可遷移臺站制度，明確了氣象臺站舊站址保護制度，細化新舊臺站對比觀測期限，進一步強化部門間相互配合協(xié)調(diào)、共同保護氣象探測環(huán)境的機制，強化了遷站指導，明確擬遷新站址科學性、合理性評估內(nèi)容。這在國內(nèi)地方立法中都是首創(chuàng)。

　　記者注意到，《條例》第二十條規(guī)定具有特殊地理位置和特殊氣象觀測條件以及重要氣象歷史價值的氣象臺站，不可遷移。不可遷移的氣象臺站名錄，由省氣象主管機構組織專家論證并征求有關部門和設區(qū)的市政府意見后擬定和調(diào)整，報省政府確定并公布。在實際業(yè)務中，國務院氣象主管機構規(guī)定的對比觀測期限一般在批復遷移后進行，自1月1日起開展，且舊站址的觀測記錄必須持續(xù)到12月31日。條例對此作了進一步細化，規(guī)定“經(jīng)國務院氣象主管機構或者省氣象主管機構批準遷移的氣象臺站，應當按照國務院氣象主管機構的規(guī)定，在新、舊站址之間進行至少一個自然年的對比觀測”。

　　“通過加強氣象立法，對全社會氣象活動、氣象行為進行規(guī)范，使氣象部門、政府部門履行公共服務職能和社會管理職能時，有了充分依據(jù)。同時，層次清晰的法規(guī)體系保障了氣象事業(yè)有序發(fā)展、依法發(fā)展。”史玉光說。

　　恪盡職履責，依法行政體制機制日趨完備

　　氣象行政執(zhí)法檢查和氣象行政許可，是法律賦予各級氣象主管機構的職責，也是氣象主管機構履行法定職能、實施社會管理的兩大核心。“運用法治思維和法治方式，依照法定權限和法定程序行使職權，履行職責，是氣象法治建設的核心。氣象主管機構行使權力，要做到依法有據(jù)、程序正當。”李春虎表示。

　　近年來，山東省氣象行政執(zhí)法和行政許可工作穩(wěn)步推進。山東省在加強地方氣象立法、開展氣象普法宣傳、完善執(zhí)法體系機制的基礎上，認真做好氣象行政執(zhí)法檢查和氣象行政許可工作，取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計，自2006年1月至2013年底，全省各級氣象主管機構共受理氣象行政許可申請82051件，作出準予行政許可決定80265件;開展執(zhí)法檢查15142次，查處違法案件365件，制止違法行為14635起。與各級人大開展執(zhí)法檢查81次，與政府有關部門聯(lián)合執(zhí)法檢查426次。2014年，全省各級氣象主管機構自建行政許可窗口6個，進入當?shù)匦姓S可中心126個。

　　李春虎表示，通過十多年的努力，山東氣象行政執(zhí)法體系機制建設堅持以“合法執(zhí)法、合理執(zhí)法、程序正當、權責統(tǒng)一”為基本要求，逐步建立了以市級執(zhí)法為主、專兼結合、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的氣象行政執(zhí)法體系。

　　記者了解到，山東省氣象部門建立了“省局監(jiān)督、市局為主、縣局配合”的執(zhí)法機制。省級氣象主管機構以兼職為主建設執(zhí)法總隊，主要負責氣象執(zhí)法監(jiān)督檢查和行政復議工作，負責全省范圍內(nèi)跨地區(qū)、重大違法案件的氣象行政執(zhí)法工作;市級氣象主管機構建立專兼結合的執(zhí)法支隊，負責所轄行政區(qū)域內(nèi)的氣象行政執(zhí)法工作;縣級氣象主管機構協(xié)助調(diào)查取證，一般不以其為主體實施行政處罰。

　　“提升氣象法治隊伍建設的水平和能力是提升氣象行政執(zhí)法效能的重要保障。加強氣象法治隊伍建設。要強化氣象行政執(zhí)法體系和隊伍建設，要特別重視和加強市、縣兩級氣象依法行政工作。”史玉光說。

　　自2004年起，山東省各級氣象主管機構自建行政許可窗口或進入當?shù)卣姓S可服務中心并設置了專職人員從事氣象行政許可工作。2006年全省在兼職執(zhí)法隊伍的基礎上，逐步在每個市局設1至2名專職執(zhí)法人員負責行政執(zhí)法工作。目前全省共有專職行政許可工作人員97人。同時，省、市氣象部門積極選送執(zhí)法人員參加公共法律知識和專業(yè)法律知識培訓、考試、考核，截至2014年底，全省氣象部門有700余人領取了行政執(zhí)法證件。

　　在提升執(zhí)法能力“軟件”建設上，山東省氣象部門通過舉辦培訓班增加氣象行政執(zhí)法人員的法律知識儲備，大力開展執(zhí)法經(jīng)驗交流、執(zhí)法業(yè)務競賽、執(zhí)法文書展評等活動促使氣象行政執(zhí)法人員查漏補缺、爭先創(chuàng)優(yōu)。同時，健全執(zhí)法規(guī)范，增強執(zhí)法人員的程序意識、責任意識和服務意識。記者了解到，山東省氣象局建立了行政執(zhí)法報告制度，制定了有關氣象行政執(zhí)法程序流程圖，印發(fā)了《關于進一步加強氣象行政執(zhí)法工作的意見》、《山東省氣象行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》和《山東省氣象行政處罰自由裁量權實施辦法》。在提升執(zhí)法能力“硬件”建設上，山東省氣象部門更是舍得投入，為各級氣象行政執(zhí)法機構配備照相機、攝像機、錄音筆等執(zhí)法器材;為各市氣象主管機構配備行政執(zhí)法專用車輛，統(tǒng)一標識、規(guī)范管理、專車專用。

　　“沒有規(guī)矩不成方圓”，在眾多的執(zhí)法活動中，行政執(zhí)法對程序正當性要求尤為嚴格。針對提高氣象行政執(zhí)法的程序正當性，山東省氣象局制定了《行政執(zhí)法依據(jù)和職責劃分》，對13項行政許可事項、61項行政處罰事項、3項行政強制措施、23項行政執(zhí)法監(jiān)督事項和行政管理行為的法律依據(jù)、職責劃分予以明確;建立了以氣象行政執(zhí)法評議考核制和執(zhí)法過錯責任追究制為核心的氣象行政執(zhí)法責任制的基本制度以及有關配套制度;制定了《山東省氣象行政執(zhí)法文書制作規(guī)定》，規(guī)范執(zhí)法文書的使用和內(nèi)容填寫。通過建立健全執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率;通過評議考核和責任追究，加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督;通過分解執(zhí)法職責，把執(zhí)法責任層層落實到具體的執(zhí)法機構、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，將責任承擔落到實處。

　　此外，山東省氣象部門勇于做“第一個吃螃蟹的人”，不斷創(chuàng)新氣象行政執(zhí)法模式。在部門協(xié)作執(zhí)法中，省局及各市局采取多種方式與政府法制辦、規(guī)劃、城建、安監(jiān)等部門開展聯(lián)合執(zhí)法檢查。早在2004年，聊城、濟南市氣象局就開展了氣象行政執(zhí)法與公安110聯(lián)動。又如創(chuàng)新市縣聯(lián)合執(zhí)法模式，整合執(zhí)法資源。菏澤市局將市、縣執(zhí)法人員的執(zhí)法區(qū)域統(tǒng)一變更為全市，大力推行市縣聯(lián)合執(zhí)法、縣與縣互助執(zhí)法模式。如遇重大案件或?qū)芾硐鄬θ巳鄙偻亓Φ那闆r，集中調(diào)集市局及周邊部分縣局執(zhí)法人員增援案件發(fā)生地的執(zhí)法工作，解決了縣局執(zhí)法人員少、力量薄弱，不敢執(zhí)法、不會執(zhí)法的問題。再如，創(chuàng)新聯(lián)合監(jiān)督檢查模式，提升監(jiān)督效果。全省各級氣象部門充分依靠各級人大加強對《氣象法》及其配套法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查和執(zhí)法調(diào)研。在執(zhí)法方式創(chuàng)新上，以執(zhí)法帶動普法。通過開展“送法上門”，加強經(jīng)常性的監(jiān)督管理，開展積極有效的溝通協(xié)調(diào)等工作，提高管理相對人遵守氣象法律法規(guī)意識，有效減少違法案件發(fā)生。

　　宣貫結合，提升社會公眾氣象法律意識

　　在推進氣象依法行政工作中，山東省氣象部門始終堅持立法、執(zhí)法、普法協(xié)調(diào)一致，同步推進，多措并舉，力行普法，加強督促檢查，氣象普法依法治理工作取得顯著成績。

　　對內(nèi)，山東省氣象局要求部門法律從業(yè)人員及相關崗位精通氣象法律法規(guī)，學以致用;其它崗位人員熟悉氣象法律法規(guī)，按章辦事。

　　記者了解到，2011年以來，山東省氣象局先后制定了《山東省氣象部門“六五”普法規(guī)劃》、山東省氣象局2011、2012、2013、2014年度普法工作要點，并注重在工作中加以貫徹落實。

　　山東省氣象部門結合氣象依法行政工作和氣象事業(yè)發(fā)展需要加強對普法工作的組織管理，實行“三個納入”，即納入年度工作計劃、黨支部和干部職工政治學習計劃、年度工作目標考核。

　　同時，開展業(yè)務大比武、執(zhí)法文書展評、召開執(zhí)法經(jīng)驗交流會，將氣象法律法規(guī)列入干部競爭上崗、青年骨干選拔考試的筆試內(nèi)容，不斷加強對干部職工的法制宣傳教育。

　　山東省氣象局還將氣象法律法規(guī)知識的學習納入省局每年度舉辦的新進職工入局培訓和全省科技干部綜合素質(zhì)培訓班的學習內(nèi)容;組織全省氣象部門干部職工參加“全國百家網(wǎng)站法律知識競賽”活動;2011至2014年連續(xù)四年在局機關舉辦了法律法規(guī)知識競賽活動。

　　對外，則巧覓契機，加強合作，普及氣象法律法規(guī)。

　　記者了解到，在“五五”普法期間，氣象法律首次納入山東省普法規(guī)劃。近年來，山東省氣象局先后兩次與省司法廳聯(lián)合開展氣象法制宣傳活動，編印各類氣象法制宣傳手冊近40萬冊，印發(fā)宣傳材料50余萬份，先后為外部門舉辦8次氣象法制講座。

　　近年來，山東省氣象局針對機關、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學校、企業(yè)、單位的不同特點，開展分眾化氣象法律法規(guī)宣傳普及活動。其中利用“3.23”世界氣象日、“12.4”法制宣傳日、安全生產(chǎn)月及專項法律法規(guī)施行紀念日等契機積極開展普及氣象法律法規(guī)知識活動。結合氣象科普下鄉(xiāng)活動、氣象災害防御知識進社區(qū)活動等開展氣象法制宣傳。將法律知識學習宣傳納入氣象信息員培訓考核內(nèi)容。以執(zhí)法帶動普法，開展有針對性的重點普法活動。針對有些媒體違法傳播氣象信息的情況，組織送法上門，向媒體宣傳有關法律制度，指明違法行為及應承擔的法律責任。

　　2011年，面向縣級以上各級人民政府辦公室有關人員、相關行政部門有關人員、人影作業(yè)人員、人影管理人員、有關單位和個人、地方人武部、飛行管制部門等7類人群開展《人工影響天氣管理條例》立法后評估調(diào)查問卷和座談會活動，大力宣傳氣象和人工影響天氣法律法規(guī)。這些舉措進一步增強了政府部門和社會公眾氣象法律意識，為氣象事業(yè)科學發(fā)展營造了良好的法治氛圍。

　　(圖文/孫彥)

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