“四個全面”戰(zhàn)略布局下的依法治國建設(shè)

　　依法治國

　　提出并形成了“四個全面”的戰(zhàn)略布局。今年2月，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上的講話中強調(diào)， 要把全面依法治國放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中來把握，深刻認識全面依法治國同其他三個“全面”的關(guān)系，努力做到“四個全面”相輔相成、相互促進、相得益彰。當(dāng)前，成都發(fā)展進入了新常態(tài)，站上了新起點，面對艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，全面深入推進依法治市的重要性更加凸顯。為幫助全市黨員干部深入學(xué)習(xí)貫徹中央、省委、市委對推進依法治國、依法治省、依法治市的有關(guān)部署要求，努力推動依法治市工作邁出更大步伐、取得更大成效，本期《理論周刊》特邀武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師秦前紅圍繞 “四個全面”戰(zhàn)略布局下的法治建設(shè)進行專題理論解讀。

　　提出的“四個全面”，作為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略布局，將對中國的改革開放和法治發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。因此，未來的依法治國事業(yè)必須放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中考察和把握，深刻認識全面依法治國與其他“三個全面”的辯證關(guān)系，做到相輔相成、相互促進、相得益彰。其中尤以處理好改革與法治關(guān)系最為緊要，我們必須以法治思維推進改革，以改革勇氣完善法治。

　　如何看待黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系

　　社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

　　指出，全面推進依法治國，要有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位、完成黨的執(zhí)政使命，決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　法治是改革的依托，是建設(shè)中國特色社會主義國家的重要保障。

　　黨的十八屆四中全會全面部署“依法治國”建設(shè)方案，意在改變長期存在的體制弊端，具有分水嶺的意義。

　　十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出，依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。堅持走中國特色社會主義法治道路，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力法治保障。

　　我國法治的最為特色之處，乃是中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。《決定》中即指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證?！弊鳛橐粋€能夠代表全體人民根本利益的政黨，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是中國近現(xiàn)代史的必然選擇，也是建設(shè)中國特色社會主義法治國家的核心力量。

　　憲法是最高行為準(zhǔn)則，任何政黨、個人、團體都必須在憲法框架內(nèi)活動。《決定》中提出的把國家各項工作納入法治的軌道，因此將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法治軌道也是其中的應(yīng)有之義。在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉》的說明中也對此進行了進一步的闡釋，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。另一方面，《決定》中還提出應(yīng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國的有機統(tǒng)一。實際上，在黨的十六大報告中便首次提出了“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義建設(shè)的根本保障，人民當(dāng)家做主是社會主義民主的本質(zhì)要求，依法治國是治國理政的基本方略，三者必須有機統(tǒng)一。黨通過人民代表大會，以法律的形式領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一的唯一選擇，否則三者必然分離，全部受損。

　　如何看待依法治國與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系

　　治理體系中，法治體系是關(guān)鍵一環(huán)

　　指出，解決法治領(lǐng)域的突出問題，根本途徑在于改革。如果完全停留在舊的體制機制框架內(nèi)，用老辦法應(yīng)對新情況新問題，或者用零敲碎打的方式來修修補補，是解決不了大問題的。

　　科學(xué)立法，應(yīng)建立健全兩大組織體系

　　在立法方面，四中全會旨在強調(diào)立法在改革過程中的先行作用，堅持“立改廢釋”并舉，從而完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。在我國，人大的組織體系可以分為兩種：一種是由人大代表組成的會議體組織，另一種則是輔助代表充分行使權(quán)利的立法輔助性組織。全會提出的改革方案大體也可以從這兩個方面來看待。

　　對于由人大代表組成的會議體組織而言，《決定》中提出增加有法治實踐經(jīng)驗的專職比例。專職化有利于委員將更多的精力放在人大工作中，為人大立法的科學(xué)性與全面性提供保障。因此，對于專職，我們應(yīng)當(dāng)概括為三個關(guān)鍵詞：專業(yè)、專心、專門。專業(yè)，是指委員精通某一特定專業(yè)領(lǐng)域的知識;專心，是指委員應(yīng)將主要精力放于會的日常工作中;專門，則是指委員不應(yīng)兼職其他職務(wù)，學(xué)術(shù)科研活動可以除外。這也就是說，擔(dān)任除學(xué)術(shù)團體活動以外的其他任何有固定報酬的職務(wù)，均應(yīng)被視為兼職。

　　對于輔助代表行使權(quán)利的立法輔助性組織而言，《決定》提出建立立法專家顧問制度。應(yīng)考慮設(shè)置立法顧問辦事機構(gòu)，負責(zé)收集專家學(xué)者信息、建議，處理專家顧問的日常聯(lián)系及服務(wù)工作等，并通過完善相關(guān)程序規(guī)則，使專家顧問制度化、法律化。此外，為了實現(xiàn)科學(xué)立法，建議建立立法輔助人員準(zhǔn)入門檻。立法機關(guān)的工作性質(zhì)在某種程度上與司法機關(guān)極為相似。因此，只有適時建立工作人員的準(zhǔn)入門檻，使立法輔助人員滿足專業(yè)素質(zhì)要求，才能真正實現(xiàn)科學(xué)立法的任務(wù)目標(biāo)。

　　嚴格執(zhí)法，改革過程中三大難點問題亟待解決

　　一是建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。

　　《決定》提出嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。與此相呼應(yīng)，2014年11月1日新修訂的《行政訴訟法》第77條也規(guī)定了對于行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院可以判決變更。然而，這里尚有一系列亟待解決的問題：制定自由裁量基準(zhǔn)的主體是誰?制定自由裁量基準(zhǔn)是一項技術(shù)性問題，那么依照何種標(biāo)準(zhǔn)來制定呢?這一裁量性基準(zhǔn)的法律效力又如何呢?是否屬于行政部門的內(nèi)部規(guī)定?制定出來的基準(zhǔn)行政機關(guān)要嚴格執(zhí)行，那么是否有必要寫入法律文書?若不寫入，是否有違《行政處罰法》規(guī)定的做出處罰決定的依據(jù)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人呢?對于這些問題，需要在改革實踐中進一步探索完善。