淺談社會(huì)福利政策有哪些論文
淺談社會(huì)福利政策有哪些論文
社會(huì)福利政策是我國(guó)民生建設(shè)的一個(gè)重要部分，滯后的福利發(fā)展將會(huì)影響我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的社會(huì)福利政策論文，供大家參考。
社會(huì)福利政策論文篇一：《中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》
【摘 要】如何處理國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系，界定國(guó)家、市場(chǎng)在社會(huì)福利供給中的角色，是社會(huì)政策發(fā)展中的核心問(wèn)題。以此為視角考察新中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展演變，大致可將其分為三大階段，即國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策時(shí)期、市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策時(shí)期及國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策時(shí)期。國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策將國(guó)家視為社會(huì)政策的唯一主體，完全排斥市場(chǎng)的作用;在市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策時(shí)期，國(guó)家大幅度退出社會(huì)福利領(lǐng)域，市場(chǎng)成為社會(huì)福利的主要提供者;國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策注重借鑒當(dāng)代國(guó)際社會(huì)政策理論與實(shí)踐的最新成果，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)福利方面的基本職責(zé)，同時(shí)借助市場(chǎng)機(jī)制的作用，并注重發(fā)揮社會(huì)、社區(qū)、家庭乃至個(gè)人等各方面的力量，以實(shí)現(xiàn)國(guó)民社會(huì)福利的最大化。新世紀(jì)初以來(lái)，在實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)等重大戰(zhàn)略舉措的背景下，這種新型社會(huì)政策已經(jīng)曙光初現(xiàn)，但其發(fā)展完善仍然任重道遠(yuǎn)。
【作者簡(jiǎn)介】李迎生，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
【關(guān) 鍵 詞】國(guó)家/市場(chǎng)/社會(huì)政策/社會(huì)福利
一、社會(huì)政策發(fā)展階段的劃分
關(guān)于社會(huì)政策的發(fā)展演變，中外學(xué)者各自都進(jìn)行過(guò)一定的研究。1958年，沃倫斯基(Harold L. Wilensky)和萊博克斯(Charles N. Lebeaux)在《工業(yè)社會(huì)與社會(huì)福利》一書(shū)中，以美國(guó)的社會(huì)變遷及福利制度的變遷為例，根據(jù)國(guó)家在社會(huì)福利供給中的職能，將社會(huì)福利制度區(qū)分為“補(bǔ)缺型”(residual，也有的譯為“剩余型”或“殘余型”)和“制度型”(institutional)兩種類型①，這是對(duì)福利制度的經(jīng)典劃分之一。“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利重視家庭和市場(chǎng)的作用，強(qiáng)調(diào)依靠家庭和市場(chǎng)來(lái)提供個(gè)人所需的福利待遇，即只有當(dāng)家庭和市場(chǎng)的作用失靈而難以提供個(gè)人所需的福利待遇時(shí)，國(guó)家和政府才會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。與此相對(duì)，“制度型”社會(huì)福利則重視國(guó)家和政府的作用，認(rèn)為國(guó)家對(duì)于個(gè)人的福利需求負(fù)有不可推卸的責(zé)任，主張國(guó)家和政府通過(guò)一整套完善的法規(guī)制度體系，提供個(gè)人所需的社會(huì)福利。稍后，英國(guó)學(xué)者蒂特馬斯(R. M. Titmuss)等人也提出過(guò)類似的劃分：普遍性福利和選擇性福利②。強(qiáng)調(diào)普遍性社會(huì)福利是一種面向全民的社會(huì)政策，旨在提升全民的福利水平③。
無(wú)論在現(xiàn)代西方社會(huì)還是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)，上述兩種類型的福利一般都同時(shí)存在(但有主次之分)，西方學(xué)者做出的上述這些劃分，主要還是說(shuō)明西方各國(guó)乃至全球社會(huì)政策的發(fā)展大體上是沿著從“補(bǔ)缺型”到“制度型”(或從“選擇性”到“普遍性”)這樣一個(gè)基本的路徑。“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利起源于1601年英國(guó)頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》，通?？梢哉J(rèn)為是與工業(yè)化初期階段相聯(lián)系的社會(huì)福利發(fā)展模式，它以自由主義思想作為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為自由競(jìng)爭(zhēng)是資源配置的最佳方式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的有效途徑，國(guó)家對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)只會(huì)降低資源配置的效率，損害社會(huì)福利的最大化，因而主張國(guó)家僅對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程中生活困難的居民實(shí)施最低限度的福利保障。二戰(zhàn)以后，西方社會(huì)福利模式過(guò)渡到“制度型”或“普惠型”④，“福利國(guó)家”的普遍建立是其基本標(biāo)志。“普惠型”社會(huì)福利以社會(huì)民主主義理論為指導(dǎo)，認(rèn)為貧困源于社會(huì)而非個(gè)人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項(xiàng)基本權(quán)利⑤。
與西方學(xué)者不同，在中國(guó)，學(xué)者更多地是從社會(huì)政策理念變化的角度來(lái)探究中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展演變的歷程。吳忠民指出，從1949年到現(xiàn)在(2003年)的50多年間，中國(guó)社會(huì)政策的演變留下了一條十分清晰的軌跡：1978年前，同樸素的平等理念、平均主義的行為方式以及種種歷史條件相適應(yīng)，中國(guó)的社會(huì)政策開(kāi)始初步形成，并對(duì)中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)呈現(xiàn)出諸如非現(xiàn)代性、非規(guī)范性、非一體化和非持續(xù)性的特征;1978年以后的20多年，與現(xiàn)代的公正理念逐漸形成以及現(xiàn)代化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步發(fā)育相適應(yīng)，中國(guó)現(xiàn)代意義上的社會(huì)政策開(kāi)始逐漸形成，并由單項(xiàng)的、零散的社會(huì)政策日益趨向于體系化、規(guī)范的社會(huì)政策⑥。
景天魁認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)政策在以往30多年的發(fā)展過(guò)程中，完成了從平均主義、經(jīng)由差別主義到發(fā)展與公正相統(tǒng)一這樣一個(gè)理念的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)這樣一個(gè)過(guò)程，我們既不是僅僅追求發(fā)展，也不是僅僅追求公正：我們追求的發(fā)展是作為公正的發(fā)展，我們追求的公正是在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)的公正。這就意味著，社會(huì)政策的主題不僅僅是就事論事地解決弱勢(shì)群體的利益問(wèn)題、貧困救助問(wèn)題等等，而是要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公正統(tǒng)一、結(jié)合起來(lái)。這是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)政策的真正主題⑦。
此外，景天魁在批評(píng)了有的學(xué)者以改革開(kāi)放前后為序、或用從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變?yōu)樾驅(qū)χ袊?guó)社會(huì)政策的發(fā)展階段進(jìn)行的劃分的不足之后，提出了自己新的見(jiàn)解。他認(rèn)為，觀察中國(guó)社會(huì)政策的成長(zhǎng)，不能依據(jù)它的某些外在條件，而要看它本身的獨(dú)立性和完整性的形成情況。以此為標(biāo)準(zhǔn)，可將中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展劃分為三個(gè)階段：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)政策是依附于經(jīng)濟(jì)政策的(1949-2002年)。自提出和落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀以來(lái)，社會(huì)政策才逐步處于與經(jīng)濟(jì)政策相互并立、協(xié)調(diào)發(fā)展的地位(2003-2020年后的某一時(shí)期)。在經(jīng)過(guò)一個(gè)較長(zhǎng)的并立階段以后，社會(huì)政策有望處于主導(dǎo)地位，那將是社會(huì)政策成長(zhǎng)的更高階段⑧。
上述學(xué)者從不同角度(標(biāo)準(zhǔn))討論社會(huì)政策發(fā)展演變的成果都具有一定的啟發(fā)、借鑒價(jià)值。由于國(guó)家、市場(chǎng)在社會(huì)福利供給中的角色或關(guān)系是社會(huì)政策發(fā)展的任何一個(gè)時(shí)期都難以回避的基本或核心問(wèn)題，因此我們更傾向于以此為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展階段進(jìn)行劃分。西方學(xué)者所做出的類型劃分雖注意到了國(guó)家角色的轉(zhuǎn)換，但均是以暗含的意義涉及的，具有一定的模糊性。中國(guó)學(xué)者從理念轉(zhuǎn)換等角度考察社會(huì)政策的演變，難以體現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)角色的變化。我們?cè)诖嗣鞔_地從社會(huì)政策主體變化的角度，特別是國(guó)家、市場(chǎng)角色變化的角度來(lái)探討中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展演變，以從中總結(jié)出一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，作為未來(lái)我國(guó)社會(huì)政策改革、創(chuàng)新之參考，就具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)際意義。
從社會(huì)政策主體變化，特別是國(guó)家、市場(chǎng)角色變化的角度來(lái)探討我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展演變，我們認(rèn)為，自新中國(guó)成立至今，我國(guó)社會(huì)政策大體上經(jīng)歷了“國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策”(1949-1978年)和“市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策”(1979-2002年)兩個(gè)階段，自21世紀(jì)初(大致2003年前后)起，開(kāi)始向“國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策”轉(zhuǎn)型。以下我們即沿著上述劃分的思路展開(kāi)分析討論。
二、國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策：強(qiáng)調(diào)國(guó)家的無(wú)限責(zé)任(1949-1978年)
新中國(guó)成立后，依托社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，逐步形成了國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)福利制度。馬克思主義經(jīng)典作家有關(guān)社會(huì)主義國(guó)家社會(huì)福利問(wèn)題的論述，成為我國(guó)建立國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)福利制度的基本理論根據(jù)。
馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中，提出了關(guān)于“社會(huì)總產(chǎn)品”即社會(huì)成員集體的勞動(dòng)所得的分配原則。他指出，社會(huì)總產(chǎn)品不能不折不扣地平等分配給所有社會(huì)成員，從中應(yīng)該扣除：(1)用來(lái)補(bǔ)償消耗掉的生產(chǎn)資料的部分;(2)用來(lái)擴(kuò)大再生產(chǎn)的追加部分;(3)用來(lái)應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金。在將剩下的部分作為消費(fèi)資料進(jìn)行個(gè)人分配之前，還應(yīng)從中扣除：(1)和生產(chǎn)沒(méi)有直接關(guān)系的一般管理費(fèi)用;(2)用來(lái)滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等;(3)為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金，就是現(xiàn)在所謂的官辦濟(jì)貧事業(yè)⑨。馬克思在上述社會(huì)總產(chǎn)品“兩次有效扣除學(xué)說(shuō)”中，包含了豐富的社會(huì)福利制度建設(shè)構(gòu)想。
列寧在1912年俄國(guó)社會(huì)民主工人黨第六次全體會(huì)議的決議中，提出“最好的工人保險(xiǎn)形式是工人的國(guó)家保險(xiǎn)”⑩。他還在《關(guān)于對(duì)杜馬提出的工人的國(guó)家保險(xiǎn)法案的態(tài)度》的決議中提出了國(guó)家保險(xiǎn)四原則：(1)它必須為工人在喪失所有勞動(dòng)能力情況下提供保險(xiǎn);(2)保險(xiǎn)的范圍應(yīng)包括所有工資收入者及其家屬;(3)所有受保人應(yīng)收到與其工資收入相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，保險(xiǎn)支出全部由雇主和國(guó)家負(fù)擔(dān);(4)各種形式的保險(xiǎn)都必須由地方型的統(tǒng)一保險(xiǎn)組織，根據(jù)受保人全權(quán)管理的原則進(jìn)行管理(11)。
根據(jù)馬克思主義經(jīng)典作家的以上論述及1949年9月通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》關(guān)于“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”等規(guī)定。政務(wù)院于1951年2月通過(guò)了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，并于1953年1月進(jìn)行了修訂，這是一個(gè)包括養(yǎng)老、疾病、工傷、生育等多方面內(nèi)容的綜合性社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)。根據(jù)上述法規(guī)及其他法規(guī)，除了建立面向城市職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度外，其他社會(huì)政策還包括：對(duì)貧困軍烈屬和革命工作者家屬實(shí)施救助;向?yàn)?zāi)民發(fā)放賑濟(jì)糧;以工代賑，救助大量失業(yè)人員;接收改造舊的慈善機(jī)構(gòu)，收養(yǎng)孤寡老人和孤殘兒童;收容無(wú)業(yè)游民，組織其進(jìn)行生產(chǎn)自救，等等。
在農(nóng)村，全國(guó)人大于1956年通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中規(guī)定了對(duì)因公受傷生病者的醫(yī)療幫助，第一次要求集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體對(duì)農(nóng)村社員疾病醫(yī)療承擔(dān)責(zé)任。到20世紀(jì)60年代，中國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)都建立了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，形成了縣、公社和生產(chǎn)大隊(duì)三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)，合作醫(yī)療制度基本普及。同時(shí)，該《章程》還明確規(guī)定了在農(nóng)村實(shí)施“五保”制度。
到““””以前，中國(guó)初步形成了一個(gè)低水平、廣覆蓋，兼顧城鄉(xiāng)的社會(huì)福利制度體系。在城鎮(zhèn)建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和就業(yè)保障制度，居民還普遍享受免費(fèi)教育和住房福利、生活補(bǔ)貼;城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度保障了國(guó)民的最低生活;農(nóng)村合作醫(yī)療、“五保”制度開(kāi)始普及。““””期間各項(xiàng)社會(huì)福利制度繼續(xù)發(fā)揮作用，農(nóng)村合作醫(yī)療和赤腳醫(yī)生制度甚至在這期間得到推廣，發(fā)展到了最高點(diǎn)(12)。
我國(guó)改革開(kāi)放前依托計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)施的國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策，具有國(guó)家包攬、地位從屬、平均主義等特點(diǎn)：
第一，國(guó)家(依托單位、集體)是社會(huì)福利的唯一主體，個(gè)人不承擔(dān)責(zé)任，第三部門(mén)的發(fā)展受到全面制約，社會(huì)福利供給的渠道過(guò)窄。按照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，當(dāng)時(shí)我國(guó)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)涉及傷殘、疾病、生育、養(yǎng)老、死亡等項(xiàng)目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)待遇。所有社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，職工皆不負(fù)擔(dān)任何費(fèi)用。有些項(xiàng)目，如醫(yī)療，除職工免費(fèi)享受外，其所供養(yǎng)的直系親屬，亦可享受半費(fèi)醫(yī)療待遇。除項(xiàng)目比較齊全的社會(huì)保險(xiǎn)外，經(jīng)過(guò)幾十年的逐步發(fā)展，城市職工及居民還享有各種福利待遇，如為減輕家務(wù)勞動(dòng)，單位承辦補(bǔ)貼的食堂、浴室甚至理發(fā)室;為增加交通便利，單位開(kāi)設(shè)班車或發(fā)放交通補(bǔ)貼;為減輕住房負(fù)擔(dān)，單位為職工(按級(jí)別、職務(wù)、職稱、供養(yǎng)人口、貢獻(xiàn)、工齡等多種因素)無(wú)償提供(分配)住房，僅收取低微的租金，減免水電費(fèi);為解除婦女的后顧之憂，單位承辦免費(fèi)的托兒所、幼兒園，有的甚至還辦小學(xué)、中學(xué)等。此外，還在機(jī)關(guān)企事業(yè)單位內(nèi)修建了大量的文化娛樂(lè)設(shè)施，有的還開(kāi)辦療養(yǎng)院所。由于國(guó)家和單位提供了各種優(yōu)惠乃至免費(fèi)的社會(huì)服務(wù)，當(dāng)時(shí)職工家庭收入雖然不高，但確無(wú)生活困頓之憂。
第二，社會(huì)政策沒(méi)有自己獨(dú)立的位置，從屬于經(jīng)濟(jì)政策，屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一部分，服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)。改革前，我國(guó)雖然制定了不少屬于社會(huì)政策范疇的措施或制度，但當(dāng)時(shí)不叫“社會(huì)政策”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)都由政府安排、政府主管，“國(guó)家統(tǒng)攬”不僅涉及政府對(duì)社會(huì)福利的統(tǒng)攬，更涉及政府對(duì)全部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)攬。在這種制度下，政府所面臨的最基本問(wèn)題是如何建立一套經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理體制，而不是像在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，考慮如何確定政府行動(dòng)的界限與范圍。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域中一直比較強(qiáng)調(diào)“制度”和“體制”的概念，而不太強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)政策”、“社會(huì)政策”一類的概念(13)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化的目標(biāo)，在資源有限的情況下，政府對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)行了大相徑庭的社會(huì)福利制度。在城市，建立了比較完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度，而在農(nóng)村則未實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。新中國(guó)成立以后，集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)始取代家庭經(jīng)濟(jì)原有地位而成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體，農(nóng)民原先依靠家庭獲得基本的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考彝ネㄟ^(guò)集體(主要由家庭有生產(chǎn)能力的成員參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)，取得報(bào)酬，為喪失生產(chǎn)能力或處于生活波折期的成員提供生存保護(hù))獲得基本的生存保障。“充分就業(yè)”也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府依托農(nóng)村集體實(shí)行的一項(xiàng)基本社會(huì)政策。針對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療需求，從1958年開(kāi)始，我國(guó)在絕大部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了合作醫(yī)療制度。當(dāng)然，這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)具有本質(zhì)的不同，后者能夠滿足職工乃至直系親屬的基本醫(yī)療需要，而前者則不能。農(nóng)民有病，特別是患了大病，取自合作醫(yī)療制度的幫助是微不足道的，其費(fèi)用仍主要是來(lái)自家庭，家庭能否提供則是另一回事。另對(duì)少數(shù)沒(méi)有勞動(dòng)能力，且無(wú)依無(wú)靠的老人、殘疾人和孤兒，由集體實(shí)行“五保”，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬(兒童保教)。
第三，與初次分配的平均主義相適應(yīng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)福利實(shí)行平均主義的分配模式。退休金、公費(fèi)醫(yī)療、合作醫(yī)療、住房福利、教育福利、社會(huì)救助等等幾乎所有的福利項(xiàng)目，因過(guò)度關(guān)注公平而忽視了效率。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)社會(huì)福利的水準(zhǔn)雖然不高，但對(duì)于受益人來(lái)說(shuō)，從出生到死亡均可享受各種福利保障待遇，的確減少了人們的許多后顧之憂。然而這種福利制度，只與個(gè)人是否在保障的范圍內(nèi)有關(guān)，一旦進(jìn)入范圍，與個(gè)人的生產(chǎn)效率、對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)全然無(wú)關(guān)。久而久之，客觀上助長(zhǎng)了人們的懶惰行為。個(gè)人考慮的是如何多爭(zhēng)取一些福利待遇，而很少考慮個(gè)人對(duì)單位、國(guó)家的貢獻(xiàn)。于是出現(xiàn)了公費(fèi)醫(yī)療藥品倒流進(jìn)入自由市場(chǎng)、爭(zhēng)奪單位住房、享受長(zhǎng)期病休在外搞第二職業(yè)而本職工作無(wú)人關(guān)心等現(xiàn)象。
強(qiáng)調(diào)國(guó)家無(wú)限責(zé)任的國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策的出現(xiàn)有必然性及合理性，但因其本身及其所依附的經(jīng)濟(jì)體制排斥市場(chǎng)、排斥社會(huì)(第三部門(mén))、強(qiáng)調(diào)平等(雖然也存在著例如城鄉(xiāng)之間的不平等，但在城鄉(xiāng)內(nèi)部是比較平等的)、缺乏效率，因而難以為繼。到1978年，我國(guó)貧困人口達(dá)到2.5億，為建國(guó)以來(lái)最高水平(14)，實(shí)際上當(dāng)時(shí)處在一種普遍貧窮的狀態(tài)，大量的國(guó)民連基本的福利都難以滿足，更不必說(shuō)滿足其更高的福利需求了。顯然，這樣的一種社會(huì)政策及其所依附的經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)當(dāng)而且必須變革。
三、市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策：國(guó)家退位與國(guó)家缺位并存(1979-2002年)
自十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始了從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，這一過(guò)程自20世紀(jì)90年代初期我國(guó)確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)后大大加快了。市場(chǎng)化改革極大地解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步;但也在相當(dāng)程度上存在矯枉過(guò)正的問(wèn)題：從過(guò)去排斥市場(chǎng)的作用，到過(guò)于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的負(fù)面影響。中國(guó)曾經(jīng)是個(gè)相當(dāng)平等的社會(huì)，直到九十年代還有人抱怨中國(guó)過(guò)于平等。這些人的抱怨確實(shí)產(chǎn)生了魔力，今天中國(guó)收入分配的不平等水平已經(jīng)超過(guò)了解放以后任何時(shí)期，甚至超過(guò)了世界上大多數(shù)國(guó)家(15)。
與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程相應(yīng)，我國(guó)社會(huì)福利的供給模式也開(kāi)始發(fā)生變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等等實(shí)行統(tǒng)一包攬的政策。在城市，主要通過(guò)企業(yè)(單位)來(lái)實(shí)施;在農(nóng)村，則主要通過(guò)集體來(lái)實(shí)施。在這種體制下，社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策的界線不清，或者說(shuō)混合在一起。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家(通過(guò)單位、集體)不再也無(wú)力對(duì)社會(huì)福利統(tǒng)包統(tǒng)攬。城市中企業(yè)要實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，改變過(guò)去那種企業(yè)辦社會(huì)的現(xiàn)象;農(nóng)村集體在大多數(shù)地區(qū)已不復(fù)存在，社會(huì)福利的主體走向多元化。在這種情況下，國(guó)家通過(guò)統(tǒng)一的社會(huì)政策協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的力量就變得非常重要(16)。
伴隨市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)政策的改革與創(chuàng)新也取得了重要的進(jìn)展。以社會(huì)保障制度為例(17)：中國(guó)社會(huì)保障制度的改革是從城鎮(zhèn)首先展開(kāi)的，始于二十世紀(jì)八十年代初期。以九十年代為分界線，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的改革分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段發(fā)生于八十年代初期至八十年代末期。這一時(shí)期城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的改革是作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施來(lái)推進(jìn)的，目的在于解決由于經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來(lái)的制度不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。第二階段開(kāi)始于九十年代。在這一階段，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革總目標(biāo)的確立，社會(huì)保障制度的改革不再作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施，而是作為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)工程，改革的終極目標(biāo)被確定為建立新型的可持續(xù)的社會(huì)保障體制。
經(jīng)過(guò)近三十年的改革，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的主要項(xiàng)目(養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等)引進(jìn)了個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制，體現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)的原則，改變了職工對(duì)單位、國(guó)家的依賴思想;社會(huì)保障體系日益健全與完善(增加了失業(yè)保險(xiǎn)等重要項(xiàng)目，社會(huì)救助從單純的物質(zhì)救助向綜合救助轉(zhuǎn)型，分類救助措施出臺(tái)，等等);社會(huì)保障的覆蓋面在不斷擴(kuò)大;社會(huì)保障層次趨向多元化;社會(huì)保障管理體制趨向統(tǒng)一;社會(huì)保障的法制建設(shè)也取得了較大的進(jìn)展，例如，2010年10月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，自2011年7月1日起施行。
基于農(nóng)村社會(huì)保障制度改革明顯滯后于城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距明顯已嚴(yán)重影響了社會(huì)公平并妨礙統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)形成的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家自新世紀(jì)初啟動(dòng)了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度改革的進(jìn)程。目前，低保制度已在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，“新農(nóng)合”已經(jīng)覆蓋80%以上的農(nóng)村地區(qū)及居民，“新農(nóng)保”也于2009年下半年開(kāi)始試點(diǎn)，十二五期間將實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
中國(guó)社會(huì)保障新格局已與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)保障模式存在本質(zhì)區(qū)別。與當(dāng)今世界主要社會(huì)保障模式相比較，中國(guó)目前的社會(huì)保障制度強(qiáng)調(diào)保障金的籌集由單位(雇主)、職工(雇員)、國(guó)家分擔(dān)，保障待遇的分配帶有一定程度的互濟(jì)性，政府要對(duì)社會(huì)保障承擔(dān)主導(dǎo)作用等，更接近于“社會(huì)保險(xiǎn)模式”，從城鎮(zhèn)已經(jīng)進(jìn)行的改革和農(nóng)村正在進(jìn)行的改革都可以看出這一點(diǎn)(18)。
除上述社會(huì)保障制度發(fā)生了深刻的模式轉(zhuǎn)型之外，教育福利、住房福利、反貧困政策、特殊群體福利(老人、兒童、殘疾人、流浪乞討人員等)等也發(fā)生了深刻的變化。
總體上，改革以來(lái)，我國(guó)社會(huì)政策的地位、內(nèi)容及主體都發(fā)生了重要的變化。從地位而言，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會(huì)政策(特別是社會(huì)保障)已日益從經(jīng)濟(jì)體制中剝離出來(lái)，成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，并開(kāi)始受到關(guān)注和重視。從內(nèi)容而言，社會(huì)政策的內(nèi)容體系趨向完善，原先缺乏的項(xiàng)目得到了補(bǔ)充，各個(gè)項(xiàng)目的制度化、規(guī)范化建設(shè)都取得了重要的進(jìn)展。從主體而言，社會(huì)政策的決策主體雖然仍是政府，但實(shí)施主體(19)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的國(guó)家包攬、單位(集體)承擔(dān)不同，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、個(gè)人等的責(zé)任(20)。
改革以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)政策領(lǐng)域取得了不少值得肯定的進(jìn)展，但與經(jīng)濟(jì)體制改革一定意義上的矯枉過(guò)正相對(duì)應(yīng)，社會(huì)政策領(lǐng)域也存在著嚴(yán)重的偏差。改革以來(lái)到21世紀(jì)初我國(guó)的社會(huì)政策因過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家從社會(huì)福利領(lǐng)域退出，改由市場(chǎng)承擔(dān)重要的社會(huì)福利提供者的角色，加上由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后集體經(jīng)濟(jì)瓦解而國(guó)家并未及時(shí)承擔(dān)起對(duì)農(nóng)民福利的應(yīng)盡責(zé)任，導(dǎo)致社會(huì)福利領(lǐng)域的國(guó)家退位與缺位并存的局面，這一時(shí)期的社會(huì)政策模式可稱之為“市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策”。
中國(guó)社會(huì)政策模型在改革前后為什么會(huì)發(fā)生如此巨大的變化?目前學(xué)術(shù)界尚缺乏必要的、深入的研究。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這一改變的原因固然很多，除了上面提到的市場(chǎng)化改革的主要影響之外，我們也不得不承認(rèn)來(lái)自西方的影響或許是另一重要原因。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程恰恰發(fā)生在西方“福利國(guó)家”轉(zhuǎn)型時(shí)期，發(fā)達(dá)國(guó)家這一時(shí)期福利改革的理論與實(shí)踐不能不對(duì)中國(guó)的傳統(tǒng)福利模型產(chǎn)生直接或間接的影響(21)。
市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策相對(duì)于國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策具有以下幾個(gè)比較突出的特點(diǎn)：
第一，國(guó)家退位。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期不同，國(guó)家從社會(huì)福利領(lǐng)域大幅度退卻。這一趨勢(shì)改革之初就已出現(xiàn)，而后逐漸加劇。有學(xué)者明確指出，20世紀(jì)90年代以后很多的改革都是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的。比如醫(yī)療保險(xiǎn)制度的核心是建立分擔(dān)機(jī)制，使國(guó)家不要包攬?zhí)?醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是調(diào)整醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格，提高價(jià)格;藥品流通體制的改革著眼于引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)際最后藥品變成了醫(yī)院賺錢(qián)的主要渠道，以藥養(yǎng)醫(yī)。當(dāng)時(shí)認(rèn)為只要用市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，也能使得公共衛(wèi)生或者醫(yī)療服務(wù)的提供變得更加有效，但實(shí)際上，醫(yī)療和公共衛(wèi)生如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的話，是一種非常特殊的東西，它很難用市場(chǎng)來(lái)解決(22)。另外，國(guó)家不僅漸進(jìn)地、大幅度提高了城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且住房福利、教育福利等發(fā)展嚴(yán)重不足，其中住房等領(lǐng)域出現(xiàn)過(guò)度市場(chǎng)化的問(wèn)題，至今未發(fā)生根本的逆轉(zhuǎn)。絕大多數(shù)國(guó)民主要通過(guò)市場(chǎng)解決養(yǎng)老、住房、醫(yī)療及教育等問(wèn)題，大大加重了國(guó)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
由于國(guó)家退位，對(duì)特殊群體的社會(huì)保護(hù)嚴(yán)重弱化、不足。以國(guó)家對(duì)殘疾人的保護(hù)為例。廖慧卿、羅觀翠把集中就業(yè)模式的發(fā)展(24)劃分為三個(gè)時(shí)期，即第一階段：福利企業(yè)初步發(fā)展——集中就業(yè)模式的萌芽、非制度化階段(1949—1979年)。第二階段：集中就業(yè)模式的確立、發(fā)展、制度化階段(1980—1993年)。到1993年，福利企業(yè)的發(fā)展接近頂峰。據(jù)1993年民政部資料統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有福利企業(yè)5.7萬(wàn)個(gè)，容納了84萬(wàn)殘障就業(yè)人口。其中，民政部門(mén)舉辦的福利企業(yè)約占21%，城鎮(zhèn)街道居委會(huì)舉辦的福利企業(yè)約占30%，農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村舉辦的福利企業(yè)約占35%(25)。第三階段：集中就業(yè)模式的調(diào)整階段(1994年至今)。1994年至今，殘障人士集中就業(yè)的社會(huì)政策走在一條“去計(jì)劃”的市場(chǎng)化的道路上。從1994年福利企業(yè)開(kāi)始改制到2007年新的福利企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前，福利企業(yè)的產(chǎn)權(quán)開(kāi)始走向多元，國(guó)家已經(jīng)不能像過(guò)去那樣直接對(duì)企業(yè)頒布指令性的規(guī)制，直接進(jìn)行性質(zhì)干預(yù)，只能通過(guò)法律法規(guī)的形式控制企業(yè)招收殘疾人的數(shù)量和監(jiān)管其基本輔助設(shè)施的提供，其他諸如企業(yè)對(duì)殘疾人的管理、培訓(xùn)、生活照顧等，國(guó)家沒(méi)有強(qiáng)制性權(quán)力。2007年后，新的認(rèn)定辦法和稅收方案實(shí)施，任何人都可以申辦福利企業(yè)，只要滿足招聘殘疾人數(shù)量的規(guī)定，繼續(xù)導(dǎo)致福利企業(yè)大規(guī)模的私營(yíng)化(26)。
第二，國(guó)家缺位。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，國(guó)家未承擔(dān)起對(duì)農(nóng)民福利的供給責(zé)任。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)際導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的弱化乃至瓦解，原來(lái)依托集體經(jīng)濟(jì)形成的合作醫(yī)療制度、五保供養(yǎng)制度、集體及社會(huì)救濟(jì)制度、充分就業(yè)制度等隨之瓦解或處于困境，而國(guó)家未能及時(shí)承擔(dān)起對(duì)農(nóng)民的福利義務(wù)。圖3表明：由于集體經(jīng)濟(jì)的瓦解，合作醫(yī)療村覆蓋率從上個(gè)世紀(jì)七十年代中后期達(dá)到歷史最高點(diǎn)后迅速下降，至八十年代中期達(dá)到歷史最低點(diǎn)(4.8%)，此后至2003年，除少數(shù)年份超過(guò)10%以外，長(zhǎng)期徘徊在10%以下。
國(guó)家對(duì)農(nóng)民工等流動(dòng)人口的社會(huì)福利長(zhǎng)期采取放任自流的辦法，農(nóng)民工及其家屬?gòu)陌耸甏跗诘臄?shù)千萬(wàn)，上升到后來(lái)的近兩億，但他們和城市職工、居民存在同工不同酬、同城不同福利的“新二元格局”。
第三，地位邊緣。改革以來(lái)社會(huì)政策雖然逐漸取得了相對(duì)獨(dú)立的地位，但在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展理念指導(dǎo)之下，社會(huì)政策實(shí)際依然只是充當(dāng)經(jīng)濟(jì)政策的附庸，這種狀況限制了社會(huì)政策的發(fā)展、體系的完善和功能的發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)指出，改革初期提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則或理念是符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際的，具有歷史的進(jìn)步意義，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打破平均主義、“大鍋飯”，功不可沒(méi)。當(dāng)時(shí)提出的“讓一部分人先富起來(lái)”，就是上述理念的具體體現(xiàn)。但經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，隨著平均主義和“大鍋飯”問(wèn)題的基本解決，“共同富裕”的問(wèn)題即公平問(wèn)題開(kāi)始變得比較突出，原先的發(fā)展理念和政策重點(diǎn)就應(yīng)當(dāng)做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，由“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展理念轉(zhuǎn)向效率與公平并重兼顧的發(fā)展理念，以解決共同富裕的問(wèn)題。而這應(yīng)以國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)為前提。鄧小平同志早就指出，“可以設(shè)想，在本世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時(shí)候，就要突出地提出和解決這個(gè)問(wèn)題”(28)。“我們?yōu)樯鐣?huì)主義奮斗，不但是因?yàn)樯鐣?huì)主義有條件比資本主義更快地發(fā)展生產(chǎn)力，而且因?yàn)橹挥猩鐣?huì)主義才能消除資本主義和其他剝削制度所必然產(chǎn)生的種種貪婪、腐敗和不公正現(xiàn)象。”(29)
第四，功能弱化。社會(huì)政策非但沒(méi)有縮小、反而擴(kuò)大了分配不公。這首先表現(xiàn)在，由于強(qiáng)調(diào)效率，低保起點(diǎn)過(guò)低且增長(zhǎng)緩慢，養(yǎng)老金嚴(yán)重滯后于社會(huì)平均工資水平的增長(zhǎng)幅度，導(dǎo)致二次分配非但沒(méi)有對(duì)初次分配形成的收人格局加以矯正，使之趨向合理，反而進(jìn)一步加劇了貧富分化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年我國(guó)的基尼系數(shù)就已超過(guò)0.4的合理值，達(dá)到0.403(31)，這個(gè)問(wèn)題早在世紀(jì)之交就已突出地提出來(lái)了，至今仍未得到根本的遏制。
其次，由于國(guó)家履行責(zé)任在不同階層(群體)間存在嚴(yán)重的不平衡，養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房等待遇在不同階層(群體)間的差距日益擴(kuò)大。市場(chǎng)化改革迅速乃至過(guò)度的階層或群體、地域，其社會(huì)福利待遇與其他階層或群體、地域出現(xiàn)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。例如，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)三種組織形式之間，社會(huì)養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)就存在著明顯反差。2003年，企業(yè)在崗職工平均工資為1132元/月，機(jī)關(guān)職工平均工資為1311元/月，二者之比為1∶1.16;而企業(yè)職工退休金為621元/月，機(jī)關(guān)職工退休金為1069元/月，二者之比為1∶1.72，再分配的差距比初次分配要大很多(32)。2004年，全國(guó)企業(yè)職工退休金人均為7831元，而事業(yè)單位的職工退休金人均為14644元，機(jī)關(guān)單位的職工退休金人均為15932元，三者之比為1∶1.87∶2.03;在2000-2004年這5年間，全國(guó)企業(yè)職工的退休金以年均6.31%的速度緩慢增長(zhǎng)，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的退休金增長(zhǎng)速度分別是13.45%和11.67%。在如此不公正的政策下，企業(yè)退休職工的退休金迅速地與機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休職工的退休金拉大了距離(33)。再看醫(yī)療保障，目前很多公務(wù)員、事業(yè)單位人員仍然實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療，企業(yè)職工則實(shí)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)，無(wú)工作單位的城鎮(zhèn)居民則實(shí)行居民醫(yī)保，農(nóng)民實(shí)行“新農(nóng)合”，不同的醫(yī)療保障制度中所享受的保障待遇存在著顯著的差距。
第五，第三部門(mén)未能得到應(yīng)有發(fā)展。這進(jìn)一步加劇了這一時(shí)期社會(huì)福利的供求矛盾。第三部門(mén)(在中國(guó)一般稱為民間組織)這個(gè)概念，起始于1970年代，最早是由美國(guó)學(xué)者Levitt于1973年提出來(lái)的，其后在西方開(kāi)始流行，如今已影響到非常廣泛的社會(huì)領(lǐng)域。以加拿大為例，加拿大是第三部門(mén)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，加拿大現(xiàn)有人口3150萬(wàn)，各類第三部門(mén)人數(shù)總和超過(guò)1.3億，平均每個(gè)加拿大人加入的各類社會(huì)組織超過(guò)4個(gè)。在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，第三部門(mén)是社會(huì)福利供給的主要渠道之一。不少國(guó)家規(guī)定，除了法定的核心福利服務(wù)由國(guó)家直接提供外，絕大部分福利服務(wù)由第三部門(mén)提供(34)。而在我國(guó)，由于第三部門(mén)發(fā)展嚴(yán)重不足，極大地制約了其社會(huì)福利功能的發(fā)揮，難以彌補(bǔ)由于國(guó)家退出、缺位、市場(chǎng)忽視而導(dǎo)致的各種社會(huì)福利真空地帶，進(jìn)一步加劇了社會(huì)福利的供求矛盾。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，1989年中國(guó)民政部門(mén)負(fù)責(zé)登記管理的各類社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位(一般可稱為民間組織)不到5000家，其后有了較大的發(fā)展，到2003年達(dá)到26萬(wàn)多家(35)，截至2010年12月達(dá)到44萬(wàn)多家(36)。但和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的第三部門(mén)發(fā)展還存在相當(dāng)大的缺口。
市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策使社會(huì)福利配置不足與個(gè)人負(fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致社會(huì)民生及弱勢(shì)群體問(wèn)題日益突出，不利于國(guó)家的未來(lái)發(fā)展與長(zhǎng)治久安。據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的專家在20世紀(jì)末所做的調(diào)查估計(jì)，我國(guó)農(nóng)村貧困戶中，因病致貧或因病返貧的占約80%(37)。衛(wèi)生部20世紀(jì)90年代末組織的全國(guó)第三次衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查提供的相關(guān)數(shù)據(jù)雖然較亞行專家的估計(jì)要低一些，但也證明了疾病及與之相關(guān)的因素是導(dǎo)致農(nóng)村貧困的主要原因。2003年在農(nóng)村致貧原因構(gòu)成中，因疾病或損傷導(dǎo)致貧困的占33%，是致貧的首要原因;而勞動(dòng)力少與疾病或損傷存在密切關(guān)系，是致貧的第二大原因，占27%。兩項(xiàng)合計(jì)為60%。(38)
更有甚者，國(guó)家退位與缺位并存與社會(huì)福利領(lǐng)域的一定范圍、程度的過(guò)度市場(chǎng)化，使弱勢(shì)群體問(wèn)題變得突出。即便在城市，盡管絕大多數(shù)城市居民享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、低保等保障，但由于醫(yī)療(藥)費(fèi)的上漲失控導(dǎo)致個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用的不合理上升、部分職工退休金基數(shù)低且增長(zhǎng)緩慢、失業(yè)保險(xiǎn)及低保金不能滿足實(shí)際需求以及教育、特別是住房的過(guò)度市場(chǎng)化，更造成了相當(dāng)一部分城市居民的基本生存面臨嚴(yán)重困難。
四、邁向國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策：必要性與可行性
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策將政府視為社會(huì)政策的唯一主體，完全排斥市場(chǎng)及第三部門(mén)的作用，這種社會(huì)政策因缺乏效率且不能滿足國(guó)民的高層次福利需求而難以持續(xù)。而改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)際推行的市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策，國(guó)家大幅度退出社會(huì)福利領(lǐng)域，市場(chǎng)成為國(guó)民福利的主要提供者，導(dǎo)致社會(huì)福利領(lǐng)域市場(chǎng)失靈與政府失靈的并存，民生及社會(huì)問(wèn)題日益突出。從對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展歷程的回顧可見(jiàn)，國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策及市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策都不是我國(guó)社會(huì)政策的合理模式或類型。那么，究竟什么樣的社會(huì)政策模式(類型)能夠成為我國(guó)的合理選擇呢?我們追求的社會(huì)政策模式應(yīng)當(dāng)是注重借鑒當(dāng)代國(guó)際社會(huì)政策理論與實(shí)踐的最新成果，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在福利提供方面的基本職責(zé)，同時(shí)借助市場(chǎng)機(jī)制的作用，并注重發(fā)揮社會(huì)、社區(qū)、家庭乃至個(gè)人等各方面的力量，以實(shí)現(xiàn)國(guó)民社會(huì)福利最大化的模式。這種社會(huì)政策模式筆者稱之為“國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策”。如果說(shuō)市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策是對(duì)國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策的否定，那么，國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策又是對(duì)市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策的否定，在這里，偉大的哲學(xué)家黑格爾和馬克思所共同揭示的否定之否定規(guī)律再一次展現(xiàn)出其迷人的魅力。
(一)推進(jìn)國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策的必要性、迫切性
首先，市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的失衡，引起了社會(huì)各界的不滿與反思，強(qiáng)烈要求政府履行對(duì)國(guó)民福利的應(yīng)盡責(zé)任。
毫無(wú)疑問(wèn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的改革，使中國(guó)發(fā)生了翻天覆地的巨大變化。但長(zhǎng)期實(shí)行“效率優(yōu)先”的發(fā)展方針也造成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡。2000年，世界衛(wèi)生組織(WHO)對(duì)191個(gè)會(huì)員國(guó)的衛(wèi)生系統(tǒng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，中國(guó)僅列第144位，在對(duì)衛(wèi)生籌資與分配公平性的評(píng)估排序中，中國(guó)位列第188位(39)。由于醫(yī)療保障的滯后，國(guó)民看不起病、因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象在相當(dāng)范圍內(nèi)存在。住房及教育等等的過(guò)度市場(chǎng)化導(dǎo)致普通百姓甚至中高收入者不堪重負(fù)、怨聲載道。
自新世紀(jì)初開(kāi)始，各界人士對(duì)改革特別是涉及民生的改革舉措出現(xiàn)的偏差進(jìn)行深刻反思。2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公布有關(guān)中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的研究報(bào)告，稱我國(guó)醫(yī)改從總體上講是“不成功的”。學(xué)術(shù)界對(duì)醫(yī)療、住房、教育等改革及政府對(duì)農(nóng)民、農(nóng)民工、殘疾人、貧困者、老年人、困難兒童等弱勢(shì)群體的福利責(zé)任的反思也在持續(xù)進(jìn)行。這種反思得出的結(jié)論是，國(guó)家在社會(huì)福利領(lǐng)域的大幅度退出(過(guò)度推卸責(zé)任)或缺位是導(dǎo)致上述民生問(wèn)題的根本原因。
其次，市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策導(dǎo)致社會(huì)有效需求嚴(yán)重不足，不利于應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)導(dǎo)致的沖擊及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的實(shí)現(xiàn)。
2008年下半年一場(chǎng)發(fā)端于美國(guó)、進(jìn)而迅速向全球蔓延的國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了極為嚴(yán)重的負(fù)面影響。為應(yīng)對(duì)這一危機(jī)，黨中央、國(guó)務(wù)院迅速出臺(tái)了一系列經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以擴(kuò)大內(nèi)需。然而，我國(guó)社會(huì)福利總體水平過(guò)低、覆蓋面過(guò)窄、項(xiàng)目不全、發(fā)展不平衡等已成為目前制約居民特別是低收入者、貧困人口消費(fèi)需求的合理釋放，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一個(gè)瓶頸。由于社會(huì)福利總體發(fā)展水平過(guò)低，低收入者乃至部分中等收入者為備不時(shí)之需，不敢消費(fèi)、壓抑需求。從應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的角度，我們應(yīng)該從市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策中擺脫出來(lái)，充分履行國(guó)家對(duì)社會(huì)福利的應(yīng)盡責(zé)任(40)。
更重要的是，市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策不利于我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題有：投資與消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴投資，居民消費(fèi)率偏低;內(nèi)需與外需結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴外需，內(nèi)需不足;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴工業(yè)，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后;生產(chǎn)技術(shù)水平結(jié)構(gòu)不合理，物質(zhì)資源消耗過(guò)大，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng);城鄉(xiāng)和區(qū)域結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，中西部發(fā)展相對(duì)落后;收入分配結(jié)構(gòu)不合理，居民收入在國(guó)民收入分配中的比重偏低，勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重偏低，等等(41)。解決以上問(wèn)題的出路在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。早在2007年，黨的十七大就明確指出，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的緊迫而重大的戰(zhàn)略任務(wù)(42)。2010年10月18日中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆五中全會(huì)審議通過(guò)的“十二五規(guī)劃建議”中，開(kāi)宗明義地提出“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，開(kāi)創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面”是我國(guó)第十二個(gè)五年計(jì)劃必須全力實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)之一。“十二五規(guī)劃建議”把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。顯然，要實(shí)現(xiàn)上述重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，依賴導(dǎo)致嚴(yán)重民生問(wèn)題的市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策是不可能的，有賴于社會(huì)政策模式的轉(zhuǎn)型和國(guó)家主導(dǎo)角色的回歸。
第三，西方福利多元主義理論與實(shí)踐提供的啟示，告訴我們實(shí)行國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策是合理選擇。
20世紀(jì)70年代，世界石油危機(jī)爆發(fā)，西方福利國(guó)家隨即陷入危機(jī)之中，福利多元主義在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生，并在社會(huì)政策領(lǐng)域扮演著越來(lái)越重要的角色。福利多元主義這一概念最早出現(xiàn)于1978年英國(guó)《沃爾芬德的志愿組織的未來(lái)報(bào)告》，該報(bào)告主張把志愿組織也納入社會(huì)福利提供者行列，將福利多元主義運(yùn)用于英國(guó)社會(huì)政策的實(shí)踐。隨后，羅斯在其1986年的文章《相同的目標(biāo)、不同的角色——國(guó)家對(duì)多元組合的貢獻(xiàn)》中對(duì)福利多元主義概念進(jìn)行了更加明確的解釋。他首先澄清福利提供并非完全是政府的行為，盡管國(guó)家在提供福利上扮演著重要角色，但絕不是也不能對(duì)福利壟斷。羅斯主張福利是全社會(huì)的產(chǎn)物，社會(huì)中的福利來(lái)源于三個(gè)部門(mén)：市場(chǎng)、家庭和國(guó)家。放棄其他主體，讓國(guó)家完全承擔(dān)是錯(cuò)誤的。他認(rèn)為國(guó)家是最主要的福利提供者，但并非唯一來(lái)源。福利多元主義實(shí)際上是國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策的另一種提法，強(qiáng)調(diào)國(guó)家(政府)應(yīng)承擔(dān)社會(huì)福利主要提供者的角色。
(二)國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策曙光初現(xiàn)
首先，新世紀(jì)初黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀，做出推動(dòng)社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，為國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策的出臺(tái)提供了思想基礎(chǔ)。
中共中央胡錦濤在2003年7月28日的講話中提出要“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放”的要求推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的改革和發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上科學(xué)發(fā)展觀被寫(xiě)入黨章，成為中國(guó)共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想之一。
黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出：要“以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題為重點(diǎn)，著力發(fā)展社會(huì)事業(yè)、促進(jìn)社會(huì)公平正義、建設(shè)和諧文化、完善社會(huì)管理、增強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)造活力，走共同富裕道路，推動(dòng)社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”。
黨的十七大報(bào)告中明確指出：“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。”報(bào)告并專列一章專門(mén)論述社會(huì)建設(shè)方面的問(wèn)題。
黨的十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”。2011年2月19日年胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，社會(huì)管理要搞好，必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。要把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)定不移走共同富裕道路，完善保障和改善民生的制度安排，加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育，著力抓好就業(yè)這個(gè)民生之本，合理調(diào)整收入分配關(guān)系，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展，加快推進(jìn)住房保障體系建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，發(fā)展婦女兒童事業(yè)，培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，健全殘疾人服務(wù)體系，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。
其次，2003年以來(lái)，黨和政府為加快以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，充分履行政府責(zé)任，采取了一系列重大行動(dòng)，以矯正市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策的缺陷和弊端。
2003年初發(fā)生的“孫志剛事件”引起了國(guó)家和社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體問(wèn)題的高度重視，這一事件直接導(dǎo)致了過(guò)去實(shí)行多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止，而代之以《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。2003年底由溫家寶視察重慶農(nóng)村為農(nóng)民工追討欠薪而引發(fā)的媒體界、領(lǐng)導(dǎo)層和社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)民工基本權(quán)利和生存狀況的持續(xù)關(guān)注，在我國(guó)是罕見(jiàn)的。
黨和政府對(duì)“三農(nóng)”的關(guān)注更是前所未有。自2004年開(kāi)始中央連年出臺(tái)關(guān)于三農(nóng)問(wèn)題的“一號(hào)文件”，至2011年已達(dá)8次，這在國(guó)際共運(yùn)史及中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政史上是破天荒的。2005年的“一號(hào)文件”首次提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”的新理念。2006年的中央“一號(hào)文件”更是全面提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略部署。這些重要文件的頒布和實(shí)施對(duì)于解決包括社會(huì)政策、城鄉(xiāng)失衡在內(nèi)的“三農(nóng)”問(wèn)題具有十分重要的意義。
2008年1月，我國(guó)南方遭受百年不遇的雨雪冰凍災(zāi)害，同年的5·12汶川大地震以及2010年4·14玉樹(shù)大地震等自然災(zāi)害發(fā)生后，黨和政府對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注、支持都達(dá)到了前所未有的高度。