有害稅收競爭及其啟示
一、OECD有害稅收競爭的提出
OECD是發(fā)達(dá)國家之間的經(jīng)濟(jì)合作組織，共包括30個重要的發(fā)達(dá)國家，美國、日本、英國、加拿大等都是其成員國。20世紀(jì)80年代，美國里根政府就曾通過降低稅收的手段吸引外國直接投資，后來的英國、愛爾蘭等國也隨即效仿，從而掀起了稅收競爭的浪潮。許多發(fā)展中國家由于資金缺乏，也紛紛降低稅率，以吸引外國資本。但是并非所有國家都愿意通過這種方式來吸引投資。許多高稅率的發(fā)達(dá)資本主義國家如法國、德國、日本等國則表示強(qiáng)烈反對，認(rèn)為稅收競爭將導(dǎo)致政府財政收入的減少，從而進(jìn)一步導(dǎo)致公共物品提供的減少。自從20世紀(jì)90年代起，OECD對各種稅收優(yōu)惠政策，特別是避稅港的稅收政策表現(xiàn)出了極大的關(guān)注。
1996年5月，OECD成員國部長會議要求OECD組織制定切實有效的措施，抵制由于避稅港有害的稅收競爭而造成的對投資和融資決策的扭曲效應(yīng)以及對侵蝕國家稅基的影響。1998年，OECD公布了《有害稅收競爭：一個正在出現(xiàn)的全球性問題》，界定了有害的稅收優(yōu)惠制度和避稅港概念，并且提出了一些建議措施以抵制有害稅收競爭。
1、OECD確定的有害稅收競爭標(biāo)準(zhǔn)
《OECD報告》概括了有害的優(yōu)惠稅制有四個特點。
?。?）無稅或?qū)嶋H稅率很低。一國提供免稅或僅有名義稅率而實際稅率卻很低，本身就被視為提供非居住者進(jìn)行國際避稅的場所。
?。?）優(yōu)惠稅制限定在特定的范圍之內(nèi)。當(dāng)一國在稅收上采取所謂“環(huán)形籬笆”時，依據(jù)范圍的不同可將其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)予以部分或全部隔離。所謂“環(huán)形籬笆”政策，是指一國為了吸引外資而制定的稅收優(yōu)惠政策僅允許非當(dāng)?shù)鼐用裣硎?。其具體方式有二：一是明示或默示地規(guī)定居民納稅人不得利用其稅收優(yōu)惠政策，即指該規(guī)定僅為非居住者才能享受，是指一種“超國民待遇”；二是明示或默示地禁止從該稅收優(yōu)惠政策中受益的企業(yè)在其國內(nèi)市場營業(yè)，即指其稅收優(yōu)惠規(guī)定限定為國內(nèi)某一特定地區(qū)享受。
?。?）缺乏透明度。立法和行政規(guī)定缺乏透明度，不但有助于投資者避稅，更助長非法活動。有些國家立法規(guī)定金融機(jī)構(gòu)不得將投資者的相關(guān)信息提供給稅務(wù)稽查機(jī)關(guān)，如此一來，他國即無法通過稅收協(xié)定或其他雙邊互助協(xié)定取得相關(guān)信息。
?。?）缺乏有效的信息交換。一國為了吸引境外投資者，通常提供法律或行政幫助或其他保護(hù)措施，使得個人得以逃避稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽查，其相關(guān)資料將不能被其母國的稅務(wù)機(jī)關(guān)通過相互交換而取得。
為了確保1998年報告得到真正實施，OECD理事會對成員國政府提出了一些具體要求，并對各國的實施情況進(jìn)行了檢查。2000年6月26 日，OECD提出了一份新的報告，認(rèn)為OECD成員國中實施的47種稅收競爭措施都具有潛在有害性，并且具體列出與此有關(guān)的一些機(jī)構(gòu)的名字，規(guī)定這些機(jī)構(gòu)的有害稅收競爭措施必須在2003年4月以前消除。
2、歐盟對待稅收競爭的態(tài)度
由于歐盟的許多成員國都是OECD成員國，因此，他們對待稅收競爭的態(tài)度跟OECD相似，而且他們在1997年就通過了防止有害稅收競爭的行為準(zhǔn)則。2001年7月11日，歐盟發(fā)起了一場對國家援助進(jìn)行調(diào)查的運動，矛頭直指8個歐盟成員國的11項企業(yè)稅收制度，可以說這場運動加劇了歐盟內(nèi)部消除有害稅收競爭的勢頭。他們首先調(diào)查那些和歐共體條約不一致的稅收制度是否構(gòu)成國家援助。如果構(gòu)成，那么該國家援助就必須停止執(zhí)行；如果國家援助已經(jīng)“支付 ”，那么必須立即從受益人那里收回。歐盟還建議另外四個成員國立即修正其稅收制度，以便與歐盟原則保持一致，否則，歐盟就可以按正規(guī)的公開程序?qū)λ鼈冞M(jìn)行調(diào)查。
二、我國政府對稅收競爭采取的政策取向
我國是發(fā)展中國家，國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還很大程度依賴于出口和招商引資，利用稅收優(yōu)惠政策來吸引外商對我國進(jìn)行投資，以及對出口產(chǎn)品給予一定程度的稅收優(yōu)惠和補貼是一項長期的經(jīng)濟(jì)政策。然而OECD對有害稅收競爭的提出給我國實實在在地敲響了警鐘。實際上，有害稅收競爭在我國已經(jīng)形成了惡性的競爭態(tài)勢。各地政府為了招商引資，私開減稅口子，以各種名目給予多種稅收返還，分別以不同的，甚至于競相攀比的優(yōu)惠條件來爭奪投資。2003年年初，位于長三角地帶的部分城市在舉辦聯(lián)合招商引資會時，不顧其區(qū)域合作背景，競相用土地“跳樓價”來展開競爭。此類政策優(yōu)惠大比拼的結(jié)果只能是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，最終導(dǎo)致的是國家稅收的大幅度流失。另外，無序的稅收優(yōu)惠也容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)租金，一些稅收優(yōu)惠對象之外的經(jīng)濟(jì)行為主體為了享受稅收優(yōu)惠待遇，有可能向有關(guān)政府部門尋租，從而產(chǎn)生了新一輪的社會問題，即腐敗現(xiàn)象的滋生。這一惡性競爭的現(xiàn)象終于引起國內(nèi)高層部門的重視。2004年年初，國家稅務(wù)總局開始了對全國開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的清查工作，清查的結(jié)果表明，在全國2527個開發(fā)區(qū)中，共查出1000多家企業(yè)存在區(qū)內(nèi)注冊、區(qū)外經(jīng)營問題，接近全部被查企業(yè)的一半。檢查中還發(fā)現(xiàn)不符合新辦企業(yè)條件的企業(yè)享受了新辦企業(yè)稅收優(yōu)惠、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠適用范圍、提高優(yōu)惠比例、延長優(yōu)惠期限、違規(guī)減免稅收等問題。違規(guī)企業(yè)累計少繳稅款4.3億元。稅務(wù)機(jī)關(guān)同時清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件88份。與此同時，7月份稅務(wù)總局展開了對各地減免稅政策落實情況進(jìn)行全面調(diào)查。
盡管我國目前大幅度減稅沒有可能，但適度減稅不僅必要而且可行：一方面，經(jīng)濟(jì)全球化推動下稅收競爭日益加劇的國際環(huán)境，對我國實施適度減稅政策提出了客觀要求；另一方面，當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢正在逐漸好轉(zhuǎn)，為適度減稅提供了一定的經(jīng)濟(jì)條件；還有一點就是我國已經(jīng)是WTO成員國，其經(jīng)濟(jì)運行規(guī)則必須與其一致，有害稅收競爭的標(biāo)準(zhǔn)一旦被部分吸收進(jìn)入WTO規(guī)則，我國必將面臨全面改革的問題。為了本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時也為了人類社會的持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，用法律手段來控制有害稅收競爭成為必要。盡管我國對于稅收競爭有一定的法律作為依據(jù)（如《稅收征管法》），但仍存在法律缺失的情況，執(zhí)法力度不強(qiáng)，受行政干預(yù)的程度過多等等，這也是現(xiàn)今政府間稅收競爭走向惡性方向的主要原因之一。故我國應(yīng)盡快完善稅收法制，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格限制政府的行政干預(yù)行為，做到依法治稅，從嚴(yán)治稅，從源頭上遏制有害稅收競爭的產(chǎn)生。
三、我國應(yīng)對國際間有害的稅收競爭的對策
有稅收征納行為就有稅收競爭，在經(jīng)濟(jì)全球化的前提下國際間的稅收競爭更是不可避免。稅收競爭固然存在有害的成分，因為它減少了全球福利并導(dǎo)致資源配置不當(dāng)和破壞國際經(jīng)濟(jì)秩序。與世界各國攜手應(yīng)對有害的稅收競爭是我國今后面臨的迫切任務(wù)，當(dāng)然也是國際稅收研究的重點課題。
1、順應(yīng)稅收國際化趨勢
稅收競爭既然是經(jīng)濟(jì)全球化的產(chǎn)物，最終解決有害的稅收競爭還是要靠稅收的國際化。雖然不可能使全球稅收制度進(jìn)行根本的改革，但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，稅制的趨同和一些世界性稅種改革正緩慢向全球蔓延：從我國關(guān)稅稅率的逐步降低到增值稅的廣泛開征，以至于所得稅的降低稅率、拓寬稅基，都無不顯示著我國漸進(jìn)性地向稅收國際化邁進(jìn)。隨著我國加入WTO和資本市場逐步對外開放，我國將加快經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，隨之稅收制度與國外的依存度增強(qiáng)。所以，以積極主動的姿態(tài)直面稅收國際化和稅收競爭是我國理智的選擇。
2、站在國際稅收競爭角度重新審視稅收主權(quán)與協(xié)調(diào)
在當(dāng)今現(xiàn)實制度約束條件下，應(yīng)對國際間有害的稅收競爭最切實可行的措施當(dāng)數(shù)國際稅收協(xié)調(diào)與合作，這也是OECD國家首推方案。一方面，為加快經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，要消除稅收障礙，使資金、技術(shù)、人才、信息盡可能跨國流動，謀求在全球大市場中的有利地位；另一方面，又要堅持在稅收主權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)國際稅收的協(xié)調(diào)與合作，國際稅收合作應(yīng)是兩國間稅制的全方面的合作，包括稅收信息的交流、稅收管轄權(quán)和稅率的選擇以及是否采取資本流動限制等。因而，我們同時面臨著維護(hù)稅收主權(quán)和部分超越稅收管轄權(quán)的現(xiàn)實選擇。
3、從中性與非中性結(jié)合的角度規(guī)范稅收優(yōu)惠
客觀評價我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠制度，雖然稅收優(yōu)惠不一定都屬于有害的稅收競爭范圍，但不能說我國的稅收優(yōu)惠不存在有害的稅收優(yōu)惠成分或者說非規(guī)范的稅收優(yōu)惠。如對內(nèi)、外資企業(yè)存在著不同的稅收優(yōu)惠、過分依賴稅收優(yōu)惠引進(jìn)外資，既不符合稅收中性原則又產(chǎn)生了過高的超國民待遇和次國民待遇，既不利于公平競爭又不利于稅收調(diào)控。因此，從稅收中性出發(fā)，從2008年1月1日起統(tǒng)一簡化內(nèi)外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠；從非中性出發(fā)，要保留投資環(huán)境較差的西部地區(qū)以及特殊產(chǎn)業(yè)諸如農(nóng)林、能源、高技術(shù)等需要特殊調(diào)控的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，并且，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整，動態(tài)地逐步減少特殊優(yōu)惠，以順應(yīng)正常的、公平的國際稅收競爭需要。
4、借鑒國際經(jīng)驗不斷完善涉外稅法和國際稅法，提升我國的稅收競爭力
國際稅收競爭和稅收協(xié)調(diào)的現(xiàn)實說明，一國稅制的建設(shè)與完善應(yīng)該放眼國際，緊密結(jié)合世界發(fā)展的實際，使本國稅制與當(dāng)前日益擴(kuò)大的國際經(jīng)貿(mào)往來相適應(yīng)，與不斷發(fā)展的國際準(zhǔn)則相適應(yīng)，與更有效的參與國際競爭相適應(yīng)。因此政府應(yīng)加快與國際稅收防盜網(wǎng)絡(luò)的銜接，優(yōu)化稅制，加強(qiáng)稅制的國際化建設(shè)，提升稅收的競爭力，使我國稅收制度不斷透明、公平、規(guī)范，真正達(dá)到稅收法治化標(biāo)準(zhǔn)。