轉(zhuǎn)型期財政政策與就業(yè)政策：沖突抑或搭配
關(guān)鍵詞 就業(yè)政策，財政政策，耦合性
體制的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級以及人口數(shù)量的持續(xù)增長，使我國的就業(yè)形式日益嚴峻，失業(yè)壓力迅速加大。作為國家干預(yù)勞動力市場、治理失業(yè)的公共就業(yè)政策體系，需要財政政策予以配合。但兩大政策體系的相對獨立性、當前階段公共政策實施體制的不完善以及勞動力市場的特殊性，使之在搭配過程中存在一些矛盾。必須深入探討二考的關(guān)系，建立科學的政策搭配機制，以圖最大成效地解決我國失業(yè)問題，實現(xiàn)和諧社會。
一、我國現(xiàn)階段就業(yè)政策和財政政策搭配過程中的矛盾體現(xiàn)
我國現(xiàn)階段就業(yè)政策和財政政策搭配過程中的矛盾集中體現(xiàn)在四個方面。
(一)財政政策的公共化取向尚未完全建立，就業(yè)政策多重目標的實現(xiàn)缺乏足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)
作為系統(tǒng)性的公共政策體系，就業(yè)政策包含多個子政策(見表1)：一是就業(yè)需求政策，包括直接創(chuàng)造就業(yè)崗位、開發(fā)就業(yè)信息、消除制度壁壘，改善就業(yè)環(huán)境。二是就業(yè)供給政策，包括求職幫助和再就業(yè)服務(wù)、培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)等組成的開發(fā)人力資源的政策體系。三是社會保障類政策，包括社會救助和失業(yè)保險等。因而就業(yè)政策體系具有多重目標。首要目標就是增加就業(yè)總量，開發(fā)就業(yè)崗位的政策可以直接增加就業(yè)總量，改善就業(yè)市場環(huán)境、消除制度壁壘等政策可以間接性的擴大就業(yè)總量。其次是提供就業(yè)服務(wù)，職業(yè)介紹、教育培訓(xùn)可以提高求職者就業(yè)能力，滿足迅速變化的勞動力市場中的多樣化需求；對勞動市場中弱勢群體(下崗職工、農(nóng)民工、婦女和殘疾人等)提供服務(wù)可以平穩(wěn)市場的運行。最后，社會保障性目標如失業(yè)保險、失業(yè)救濟等，雖然具有事后性、補救性的消極意味，但能夠使勞動者在破產(chǎn)、疾病、工傷等非自愿因素而遭致失業(yè)和傷害時，幫助其恢復(fù)勞動能力，學習新的技能并重新參與競爭，穩(wěn)定勞動力質(zhì)量和數(shù)量的供給。上述政策最終都落實于失業(yè)治理這一總政策目標。可見，就業(yè)政策不是單純的、短期性的擴大就業(yè)總量，它的公共產(chǎn)品性質(zhì)要求從長遠角度根本性的解決失業(yè)問題。
就業(yè)政策的公共服務(wù)性和社會保障性目標需要財政政策給予充分的物質(zhì)支持，但我國當前財政政策的公共化取向尚未完全建立，對其支持力度過低，且缺乏立法約束，并帶有明顯的隨意性。表2反映了我國歷年促進就業(yè)的財政支出，占財政總支出的比重不僅偏低，而且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。這導(dǎo)致公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量難以有效提高，且存在明顯的地區(qū)、群體差別；導(dǎo)致創(chuàng)造就業(yè)崗位行為的短期化，難以從長遠角度開發(fā)人力資源，創(chuàng)造長期性、持續(xù)性就業(yè)崗位。社會保障類就業(yè)政策作為社會“安全網(wǎng)”和“自動穩(wěn)定器”的功能尚不健全，難以對市場經(jīng)濟周期性釋放勞動力提供必要的制度保障。從長遠來看，當前的財政就業(yè)政策無法從根本上解決失業(yè)難題。
(二)財政政策導(dǎo)向仍以擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長為主，創(chuàng)造持續(xù)性、長期性就業(yè)崗位的能力低下，難以從根本上解決我國的就業(yè)壓力
我國從1998年實施積極財政政策以來，在一定程度上刺激了國內(nèi)需求，擴大了社會投資，累計創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個。但需注意的是，靠GDP拉動的就業(yè)彈性系數(shù)卻在逐年降低。“九五”時期平均就業(yè)彈性系數(shù)為0.13，“十五”時期該數(shù)字下降到0.11，其中2005年僅為0.08。
經(jīng)濟高增長與低就業(yè)甚至無就業(yè)(女性、年輕人)并存的原因之一在于就業(yè)機會的結(jié)構(gòu)性變化。我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸由勞動密集型進人資本密集型，資本取代勞動力致使重工業(yè)化產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的能力逐年降低，而勞動密集型的中小企業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)成為吸納勞動力的主力軍(見圖一)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然帶來職業(yè)技能結(jié)構(gòu)的調(diào)整，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性的先揚后抑，第三產(chǎn)業(yè)的不斷上升，要求勞動力具備越來越高的素質(zhì)和技能。財政政策卻沒有對就業(yè)機會的結(jié)構(gòu)性變化作出及時的調(diào)整。投資導(dǎo)向仍然偏重于資產(chǎn)回報率高的重工業(yè)，而對勞動密集型的中小企業(yè)和民營企業(yè)的財政支持力度不夠，稅收優(yōu)惠政策過于短期化，甚至帶有明顯歧視。同時促進就業(yè)的財政補貼政策主要面向失業(yè)保險、失業(yè)救濟，“消極”成分過大，對人力資源的開發(fā)重視不夠，對農(nóng)民工、下崗職工、女性求職者缺乏必要的職業(yè)教育和培訓(xùn)，無法給中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)提供足夠的勞動力供給，很多地區(qū)出現(xiàn)“技工荒 ”、“民工荒”，勞動力市場出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡。雖然這與我國社會保障制度剛剛起步的特殊國情有關(guān)，但財政政策的投資短視行為加劇了這一現(xiàn)象，必須予以改革。
(三)由于缺乏科學合理的搭配機制，財政政策與就業(yè)政策具體實施過程中難以有效協(xié)調(diào)，政策逆效應(yīng)被擴大.降低了政策功效
作為兩套相對獨立的政策體系，財政政策與就業(yè)政策在具體的搭配實施過程中并不總是產(chǎn)生正效應(yīng)，如果搭配不當，則會產(chǎn)生政策逆效應(yīng)(包括原生性逆效應(yīng)和制度性逆效應(yīng))。例如，由于財政投資政策對私人投資有“擠出效應(yīng)”，如果政府對勞動力過剩的產(chǎn)業(yè)持續(xù)投資，在短期可能會增加企業(yè)勞動需求，擴大就業(yè)量，但長期會完全擠占私人投資，使整個社會投資水平下降，就業(yè)量下降。我國的一些政府壟斷的行業(yè)，如石化、郵政、公交等，由于人事制度等原因?qū)е氯藛T只進不出，人滿為患，就業(yè)量呈不斷上升趨勢，而政府卻因行業(yè)經(jīng)濟效益差而不得不進行財政補貼，從長期來看，這對提高整個社會的就業(yè)總量會產(chǎn)生負效應(yīng)。對社會保障類就業(yè)政策而言，由于失業(yè)保險等一般實行國家、企業(yè)、個人三方出資原則，這會導(dǎo)致勞動力價格提高，增加企業(yè)的用工成本，造成企業(yè)間競爭力的差別，促成非正規(guī)就業(yè)對正規(guī)就業(yè)的擠出，最終損害勞動者的福利?？梢姡叽钆涞脑阅嫘?yīng)會因不合理的制度安排而過度放大，政策的實際功效大大降低。
(四)轉(zhuǎn)型時期的制度性障礙降低財政政策與就業(yè)政策的協(xié)同效應(yīng)
要最大化發(fā)揮兩套政策體系的協(xié)同效應(yīng)，要求有完善的制度環(huán)境，資本市場、勞動力市場、信息市場、技術(shù)市場以及證券市場等發(fā)育完全，價格、利率等調(diào)控機制配合默契。我國處于制度轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制尚不完善，政策間的協(xié)同效應(yīng)遭致制度性扭曲。例如，勞動力市場的地區(qū)性分割，阻礙了勞動力的自由流動，高昂的轉(zhuǎn)移成本剝奪了勞動力市場的弱勢群體(下崗職工、農(nóng)民工等)的求職機會；信息市場的不完善無法為求職者提供必需的求職信息；證券市場的不規(guī)范削弱了原本就落后的失業(yè)保障制度，又反過來加劇了就業(yè)市場的不穩(wěn)定。制度的不規(guī)范導(dǎo)致隱性就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)大量存在，工資價格無法真實反映勞動力市場的變化，甚至會傳遞虛假信息，限制了政策協(xié)同功效的發(fā)揮。
二、就業(yè)政策與財政政策的耦合性機制分析
復(fù)雜的政策體系和多變的制度環(huán)境，使財政就業(yè)政策的效應(yīng)呈現(xiàn)多元化，協(xié)同效應(yīng)和負效應(yīng)同時存在，筆者將其分為原生性效應(yīng)和制度性效應(yīng)。通過對二者分析，找出政策搭配過程中存在矛盾的真正原因。
(一)就業(yè)政策與財政政策的原生性效應(yīng)分析
對就業(yè)政策與財政政策的原生性效應(yīng)的分析主要包括財政投資、采購政策的就業(yè)效應(yīng)、財政轉(zhuǎn)移支付政策的就業(yè)效應(yīng)和稅收政策就業(yè)效應(yīng)三個方面。
1.財政投資、采購政策的就業(yè)效應(yīng)分析
(1)乘數(shù)效應(yīng)擴大就業(yè)總量。從宏觀經(jīng)濟角度看，財政支出的增加會從兩個方面擴大就業(yè)總量：一是直接效應(yīng)：財政支出直接形成產(chǎn)業(yè)資本，創(chuàng)造就業(yè)崗位。由于不同產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的能力不同，財政投資于或者采購于勞動密集型產(chǎn)業(yè)比技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)更有利于擴大就業(yè)總量。實證研究發(fā)現(xiàn)，我國的公共投資增長在短期減少就業(yè)，長期對就業(yè)有顯著的正效應(yīng)(徐旭川，楊麗琳，2006)。二是間接效應(yīng)：財政支出的增加會因乘數(shù)效應(yīng)使國民收入成倍增加，根據(jù)奧肯定律，經(jīng)濟的增長可以促使就業(yè)人數(shù)的增長。這一間接效應(yīng)的傳輸需借助社會的邊際消費傾向，并與之成正相關(guān)關(guān)系。由于窮人的邊際消費傾向更高，因此如果一個社會對失業(yè)者的社會保障政策比較完備，則財政支出類政策的就業(yè)效應(yīng)將會得到更大的發(fā)揮。
(2)“擠出效應(yīng)”會影響就業(yè)效應(yīng)的發(fā)揮。在充分就業(yè)的經(jīng)濟中，財政投資政策對私人投資有“擠出效應(yīng)”：政府對勞動力過剩的產(chǎn)業(yè)繼續(xù)投資，短期會使企業(yè)增加勞動需求，擴大就業(yè)量，但由此產(chǎn)生的“貨幣幻覺”會引致物價上漲，實際貨幣供應(yīng)量下降，利率上升，長期內(nèi)完全擠占私人投資，使整個社會投資水平下降，就業(yè)量下降。這種現(xiàn)象在勞動力市場流動性差的發(fā)展中國家格外明顯，一些人員臃腫的壟斷行業(yè)因經(jīng)濟效益差而發(fā)生虧損，不得不由財政進行補貼，從長期來看，對提高整個社會的就業(yè)總量會產(chǎn)生負效應(yīng)。因此，財政應(yīng)更多地投資于非充分就業(yè)的行業(yè)，這樣才能與就業(yè)政策的目標真正達成一致。政府采購政策的“擠出效應(yīng)”主要體現(xiàn)在非充分就業(yè)的行業(yè)中。其不會對私人投資產(chǎn)生完全的“擠出”，并會增加一定的就業(yè)量。但政府需求的增加提高了社會總需求水平，貨幣交易需求增加，利率上升，提高了整個社會的投資成本。一個國家投資對利率的敏感度越高，則負效應(yīng)越大。由于以私人投資為主的產(chǎn)業(yè)(特別是第三產(chǎn)業(yè))是擴大就業(yè)量特別是解決弱勢群體就業(yè)問題的主要途徑，從長遠來看，政府的采購政策不利于解決弱勢群體的就業(yè)問題。解決這一問題的最好辦法就是減少政府對市場的干預(yù)。
可見，財政投資、采購政策并不總是會擴大就業(yè)總量的，必須要進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，同時要對正負效應(yīng)作方向性調(diào)整，使就業(yè)效應(yīng)得到最大發(fā)揮。
2.財政轉(zhuǎn)移支付政策的就業(yè)效應(yīng)分析
(1)財政補貼的就業(yè)效應(yīng)。促進就業(yè)的財政補貼種類很多，有行業(yè)補貼、企業(yè)補貼、教育培訓(xùn)補貼以及失業(yè)保險、失業(yè)救濟補貼等。各類補貼的作用著眼點不同.產(chǎn)生的就業(yè)效應(yīng)也不同。
財政補貼的政策目標性和針對性非常明確，為擴大勞動力需求，財政補貼可以傾向于勞動密集型行業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)增加投入，降低用工成本；鼓勵企業(yè)雇傭弱勢群體，由于這樣會降低企業(yè)的競爭力，所以能否提高就業(yè)率的關(guān)鍵在于補貼額對企業(yè)雇傭弱勢群體造成的競爭力損失的彌補程度。從擴大勞動力供給角度看，財政補貼應(yīng)主要著眼于對企業(yè)人力資源的開發(fā)和管理(教育培訓(xùn))、科技進步與創(chuàng)新等，提高在職勞動力的職業(yè)技能，對職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、職業(yè)介紹機構(gòu)等補貼，或?qū)η舐氄咧苯舆M行個人補貼，鼓勵自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。在財政補貼過程中應(yīng)有針對性、專門性，盡量減少中間環(huán)節(jié)，減少無謂的效率損失。
(2)社會保障政策的就業(yè)效應(yīng)。社會保障類的財政就業(yè)政策屬于勞動力市場政策中的消極成分，主要目的是對失業(yè)者提供收入支持，如我國當前“三條保障線”及失業(yè)保險、失業(yè)救濟中的財政轉(zhuǎn)移支付。該類政策的就業(yè)效應(yīng)首先表現(xiàn)為它是社會經(jīng)濟運行的內(nèi)在穩(wěn)定器，是社會的安全網(wǎng)，能夠保障失業(yè)者抵抗失業(yè)風險。同時，對失業(yè)者的培訓(xùn)教育、對殘疾人等的收入扶持可以使雇主更容易實現(xiàn)成本的社會化，使失業(yè)者更有效的應(yīng)對自己的再就業(yè)問題。從政府財政角度來看，過高的失業(yè)保障水平會挫傷勞動者尋找工作的積極性，也會加重政府的財政負擔；如果保障水平過低，則難以維持失業(yè)者最基本的生存，因此，需要科學界定保障水平，將就業(yè)負效應(yīng)減少到最低。
3.稅收政策的就業(yè)效應(yīng)分析
減稅同財政支出政策一樣可以產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，擴大就業(yè)總量。對就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，體現(xiàn)在減免稅的稅種、稅率以及減稅方式的差別上。對企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在對勞動密集型行業(yè)減稅更有利于就業(yè)水平的提高；通過稅收優(yōu)惠鼓勵企業(yè)雇傭弱勢群體。張國棟(2005)通過對我國雇傭殘疾人企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的分析得出，介于30%到50%之間的稅收優(yōu)惠不能彌補企業(yè)雇傭殘疾人造成的競爭力損失，并使企業(yè)的最大雇傭量限定在50%，而不會更多。即使在50% 的比例全額返還稅收，也不足以維持企業(yè)競爭力。造成的后果為要么企業(yè)雇傭50%殘疾人，加大破產(chǎn)可能性；要么企業(yè)一個也不雇傭。降低了該政策的激勵效果。解決的方法是或采取財政補貼，補貼額略高于企業(yè)雇傭殘疾人帶來的競爭力損失，或采取比例稅收優(yōu)惠，使減稅比例與雇傭殘疾人比例成正比，改變企業(yè)的競爭力曲線閱。因此，鼓勵求職者的稅收優(yōu)惠政策最好偏重于求職、培訓(xùn)、教育等方面，通過稅收減免提高求職者的收入，從而增強他們的求職能力。
(二）就業(yè)政策與財政政策的制度性效應(yīng)分析
財政政策與就業(yè)政策協(xié)同功效的最大發(fā)揮需要發(fā)育完善的市場環(huán)境，如果制度環(huán)境不完善，則會對勞動力流動、收入再分配等形成制度壁壘，使就業(yè)效應(yīng)發(fā)生制度性扭曲。在我國主要體現(xiàn)為：
第一，壟斷行業(yè)僵化的用人就業(yè)機制，降低勞動力市場化程度，致使勞動力供求機制、流動機制以及工資價格機制無法正常發(fā)揮作用，難以給財政政策提供正確的市場信號，影響了勞動力資源的有效配置。
第二，不同類型企業(yè)存在明顯的“身份差異”，使社會保障類財政轉(zhuǎn)移支付政策存在較大的企業(yè)差異，企業(yè)之間難以公平競爭，必然對企業(yè)用工造成消極影響。
第三，傳統(tǒng)的政府管理模式，使就業(yè)部門和財政部門之間難以有效協(xié)作，使原本就存在的政策時滯性被進一步放大?？梢娭贫缺趬镜拇嬖冢瑫关斦唛_發(fā)的就業(yè)崗位的不確定性和不規(guī)范性加大，這會進一步擴大勞動力市場的不規(guī)范和“工作貧困”現(xiàn)象(見表3)。
三、建立科學的財政政策與就業(yè)政策的搭配機制，實現(xiàn)我國勞動力資源有效配置的對策建議
針對我國當前就業(yè)政策與財政政策在搭配中存在一些矛盾的現(xiàn)象，必須在二者中建立科學的融合機制，具體對策建議如下。
(一)在公共財政體制框架下，建設(shè)全方位的政府就業(yè)職能
繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府的公共服務(wù)理念，切實地為社會公眾提供共同消費、平等享受的公共就業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，這是從根本上解決我國就業(yè)問題，促進經(jīng)濟和社會和諧發(fā)展，滿足勞動力市場不斷變化的需求的必然要求。應(yīng)該做到：
第一，加強財政體制的公共化取向，轉(zhuǎn)變財政支出結(jié)構(gòu)，減少政府對勞動力市場的直接性干預(yù)，由通過預(yù)算內(nèi)投資和稅收減免來直接創(chuàng)造就業(yè)崗位轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ肆Y源開發(fā)等的資金扶持、稅收優(yōu)惠等政策，減少政府對私人的“擠出效應(yīng)”。
第二，完善公共就業(yè)服務(wù)職能，建立多層次、多樣化的就業(yè)服務(wù)體系，滿足勞動力市場中不同群體的需求：建立統(tǒng)一的標準化的服務(wù)流程，為失業(yè)者提供一般服務(wù)；針對特定群體，提供特殊的強化服務(wù)，從而有效降低失業(yè)率，實現(xiàn)和諧社會。
(二)建立科學的政策搭配機制，加強政府部門間的協(xié)調(diào)
應(yīng)靈活應(yīng)對財政政策和就業(yè)政策兩套體系的協(xié)同效應(yīng)和逆效應(yīng)，相機抉擇，科學搭配。可以做到：
第一，統(tǒng)一兩套公共政策體系的政策導(dǎo)向。主要體現(xiàn)在“就業(yè)優(yōu)先”目標的一致性。解決就業(yè)問題是當前我國政府的頭等大事，一切工作要以此為核心。財政政策在實施過程中，要盡量消除與促進就業(yè)目標相悖的政策，降低政策逆效應(yīng)。
第二，建立結(jié)構(gòu)性的財政就業(yè)政策體系，與多元化的就業(yè)政策目標相契合。加強勞動就業(yè)供給管理框架下的政策協(xié)作，注重開發(fā)人力資源，盡量減少對就業(yè)需求層面的直接的政策干預(yù)。
第三，加強政府部門間的協(xié)調(diào)。將相關(guān)的政府部門予以整合，或可以通過電子政務(wù)的建設(shè)和完善使政府各職能部門及社會組織實現(xiàn)橫向?qū)?，協(xié)同開展工作，聯(lián)動辦理業(yè)務(wù)，使求職者可以享受到全方位的服務(wù)。
(三)繼續(xù)深化體制改革，促進市場發(fā)育，降低政策搭配的制度性逆效應(yīng)
第一，完善市場經(jīng)濟，打破行業(yè)壟斷，消除市場分割，使勞動力能夠正常流動。建立專業(yè)化就業(yè)市場，搭建縱向的統(tǒng)一就業(yè)體系，使部、省廳及區(qū)(縣)、街道、社區(qū)連接，確保就業(yè)政策頒布實施、就業(yè)服務(wù)的開展的連貫性和準確性。
第二，打破政府壟斷，提供競爭性的就業(yè)服務(wù)。政府要根據(jù)不同的就業(yè)服務(wù)公益性強弱，承擔起相應(yīng)的職責。對公益性較強的服務(wù)在外包過程中，政府要予以資金支持，嚴格監(jiān)控，保證弱勢群體能夠免費獲得公平、公正的服務(wù)。
第三，在政府的監(jiān)督管理之下，大力開展地方性服務(wù)機構(gòu)，充分利用地方的信息優(yōu)勢，密切與用工單位的合作關(guān)系，根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)靈活提供服務(wù)。