政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策選擇

摘要 農(nóng)民專業(yè)合作社僅憑自身力量進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)是很困難的，它需要政府的扶持。從我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際出發(fā)，政府應(yīng)從財(cái)政、信貸、稅收、保險(xiǎn)、教育、立法、防范干預(yù)等方面著手，做好對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持工作。

　　關(guān)鍵詞 政府 農(nóng)民專業(yè)合作社 制約因素 扶持
　　
　　Abstract It is difficult that farmer specialized cooperative society enter the market to carry on the equal competition depends on own strength. It needs the government support. In our country，The government should begin support farmer specialized cooperative society's from present situation in credit，tax revenue，insurance，education，legislation，standard intervention.
　　Key word Government Farmer specialized cooperative society Restriction factor Support
　　
　　一、當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)面臨的制約
　　
　　自1895年國(guó)際合作社聯(lián)盟確認(rèn)“羅虛代爾原則”以來(lái)，國(guó)際合作社運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了162年發(fā)展并已經(jīng)走向突破性轉(zhuǎn)型，在北美、歐洲業(yè)已出現(xiàn)了與普通股份制企業(yè)更為接近的“新一代合作社”。我國(guó)現(xiàn)處于合作社發(fā)展初級(jí)階段，同發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)合作社相比，在服務(wù)功能、組織規(guī)范、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)地位等方面都有很大的差距。面對(duì)這一差距，與世界先進(jìn)的農(nóng)業(yè)合作社處在同一世界貿(mào)易體系之中，沒(méi)有政府的支持很難有力地參與世界競(jìng)爭(zhēng)，而且我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)實(shí)發(fā)展仍面臨較多的約束。
　　(一)我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的外部制約因素
　　農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展外部制約有：①專項(xiàng)法律缺位，配套法律建設(shè)需要跟進(jìn)。目前《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》剛剛發(fā)布，在完成合作社的綜合立法基礎(chǔ)上構(gòu)建合作社法群，對(duì)不同的合作社、不同的運(yùn)行模式與環(huán)節(jié)分別立法規(guī)制，以及完成民法、商法內(nèi)容中關(guān)于合作社內(nèi)容的附屬法律條款，對(duì)合作社運(yùn)行中的銷售、貸款、審計(jì)監(jiān)督、賦稅等問(wèn)題的具體規(guī)范，還有許多問(wèn)題需要探索。②政府扶持不利。有的政府服務(wù)意識(shí)淡漠，坐視農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展而不引導(dǎo)、不規(guī)范；有的政府著重于在形式上組織合作社，不能幫助合作社解決資金、人才、技術(shù)、項(xiàng)目等實(shí)際問(wèn)題；有的政府急于改變農(nóng)民境遇，工作中情緒激進(jìn)、干預(yù)過(guò)多；導(dǎo)致了政府扶持的虛位、錯(cuò)位、越位。③ 合作的文化基礎(chǔ)薄弱。由于缺少合作的文化傳統(tǒng)，特別是我國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期承受不公平的文化資源配置，使農(nóng)民整體文化素質(zhì)偏低而目前的合作教育培訓(xùn)還不能普及。④ 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)滯后。我國(guó)農(nóng)村面積廣大，災(zāi)害損失每年都有發(fā)生，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)薄弱，至今還沒(méi)有開設(shè)鮮活農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)品種，導(dǎo)致合作社無(wú)法從外界獲得幫助來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，也因?yàn)楠?dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而阻礙了投資力度和規(guī)模發(fā)展。
　　(二)我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的內(nèi)部制約因素
　　我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的內(nèi)在限定因素包括：①人才約束。由于缺少農(nóng)民帶頭人，當(dāng)前，在全國(guó)17個(gè)省、市、自治區(qū)的專業(yè)合作組織中，農(nóng)民牽頭領(lǐng)辦的占 46.86%，而一半以上為龍頭企業(yè)、技術(shù)部門、供銷社和政府機(jī)構(gòu)人員帶動(dòng)形成。[1]在人才素質(zhì)方面，農(nóng)民合作組織的發(fā)展還普遍面臨著缺乏基本的內(nèi)部管理知識(shí)、不具備基本的民主參與能力、不熟悉基本的應(yīng)對(duì)外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)等一系列更重要的制約因素。②資金約束。由于資金約束，我國(guó)合作社業(yè)務(wù)范圍局限于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，難以進(jìn)入流通、加工領(lǐng)域，信息技術(shù)服務(wù)也局限于成本較低的技術(shù)和市場(chǎng)信息，資金約束也限制了合作社的規(guī)模；③專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行不規(guī)范。在一項(xiàng)對(duì)23省農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織調(diào)查的報(bào)告中，被調(diào)查的176家專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，未注冊(cè)的占33.5%，超過(guò)調(diào)查數(shù)的1/3，其中23.9%的組織沒(méi)有合作社章程，37%的組織沒(méi)有理事會(huì)，48%的組織沒(méi)有監(jiān)事會(huì)，5%的組織一年里沒(méi)有召開成員大會(huì)；[2]④利益分配機(jī)制不夠合理。合作社內(nèi)部存在按照交易額以及按照資本分配等多種形式，分配管理不當(dāng)使激勵(lì)不足也隱藏著尋租的危險(xiǎn)。
　　
　　二、政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策選擇
　　
　　(一)加強(qiáng)財(cái)政支持
　　第一，提高對(duì)支持資金的投入總量，在堅(jiān)持集中財(cái)力、保證重點(diǎn)原則基礎(chǔ)上，擴(kuò)大財(cái)政支持范圍、支持對(duì)象，提高支持力度。要在培訓(xùn)，引進(jìn)良種，推廣技術(shù)、購(gòu)置設(shè)備、建設(shè)生產(chǎn)基地、創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品品牌、開展信息服務(wù)與營(yíng)銷推介活動(dòng)等方面予以資金支持。對(duì)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社和生產(chǎn)國(guó)家與社會(huì)急需的重要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民專業(yè)合作社給予優(yōu)先扶持。[3]第二，改革資金分配方法，采取資金分配與項(xiàng)目效益及資金管理情況掛鉤的辦法，使財(cái)政支持的項(xiàng)目切實(shí)在農(nóng)民專業(yè)組織的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性環(huán)節(jié)上落實(shí)并取得效益。第三，加強(qiáng)對(duì)支持資金的監(jiān)管。為避免地方和基層財(cái)政部門擠占、截留、挪用項(xiàng)目資金，要增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金安排、使用過(guò)程的透明度，自覺(jué)接受專業(yè)審計(jì)和群眾監(jiān)督，杜絕違法亂紀(jì)現(xiàn)象。

(二)加強(qiáng)稅收、信貸支持
　　①政府要通過(guò)減稅、低稅、免稅、稅收回扣等稅收優(yōu)惠支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。美國(guó)19世紀(jì)末政府豁免了合作社的全部稅賦；意大利合作社免繳不動(dòng)產(chǎn)稅；德國(guó)對(duì)合作社用稅后利潤(rùn)進(jìn)行投資的部分免征所得稅。我國(guó)可以參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)依據(jù)本國(guó)國(guó)情考慮稅收優(yōu)惠的具體標(biāo)準(zhǔn)。[4]②開展信貸支持。各類金融單位應(yīng)通過(guò)提供無(wú)息貸款、低息貸款、減息貸款、長(zhǎng)期貸款等優(yōu)惠貸款，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供金融服務(wù)?，F(xiàn)在實(shí)行的政府、供銷社等單位擔(dān)保貸款以及農(nóng)民連保貸款的辦法就比較好。利用我國(guó)郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)分布廣泛，拓展郵政儲(chǔ)蓄職能為農(nóng)業(yè)提供支持也是一個(gè)可取的選擇。
　　(三)加強(qiáng)教育支持
　　目前應(yīng)作好適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需求的各類培訓(xùn)班建設(shè)以及關(guān)系農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育以及高等教育體系建設(shè)。在培訓(xùn)中，除進(jìn)行實(shí)用技術(shù)教育外，要宣傳產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)理論及法律法規(guī)、合作社基本理論、合作社精神。在基礎(chǔ)教育上，可以參照美國(guó)基礎(chǔ)教育形式，使農(nóng)村基礎(chǔ)教育區(qū)別于城市基礎(chǔ)教育加入農(nóng)業(yè)知識(shí)的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)教育與農(nóng)業(yè)高等教育則必須與地區(qū)資源特色、發(fā)展要求結(jié)合，并為我們農(nóng)業(yè)大國(guó)走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培養(yǎng)高級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)、管理人才。
　　(四)建立風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制
　　化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是所有發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的手段。國(guó)際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要有社會(huì)保障型模式、政策優(yōu)惠模式、國(guó)家和私營(yíng)、政府和民間相互聯(lián)系的雙軌制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系模式、民間非盈利團(tuán)體經(jīng)營(yíng)而由政府補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)扶持模式。無(wú)論何種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，一般都是政府性保險(xiǎn)，并實(shí)行自愿保險(xiǎn)與強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合。我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然是政府指導(dǎo)下的商業(yè)行為，應(yīng)適時(shí)將之納入國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策支持體系。①建立地方性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系，結(jié)合商業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)行非盈利性的政策性經(jīng)營(yíng)。②引導(dǎo)建立農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織。由農(nóng)民、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織自愿出資形成的非盈利性合作保險(xiǎn)組織，政府給予經(jīng)濟(jì)扶持；③建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度。為分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)設(shè)立再保險(xiǎn)公司，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、商業(yè)性涉農(nóng)保險(xiǎn)，以及互助性保險(xiǎn)實(shí)行與一般商業(yè)保險(xiǎn)有區(qū)別的再保險(xiǎn)。
　　(五)完善立法支持
　　①完善《農(nóng)民專業(yè)合作社法》?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》沒(méi)有給予金融合作社以法律地位。這是因?yàn)槿珖?guó)的金融體制改革尚未完成，過(guò)早地涉及農(nóng)村合作金融問(wèn)題，有可能陷入被動(dòng)。但是農(nóng)民的資金互助是農(nóng)民合作的重要一環(huán)，將來(lái)適時(shí)要增加。②基于《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，根據(jù)合作社的發(fā)展實(shí)際制定有關(guān)《合作社登記條例》、《合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度》、《合作社銷售法》、《補(bǔ)償法》等專項(xiàng)法律、法規(guī)。解釋、修改相關(guān)的《合同法》、《稅法》等法律、法規(guī)，增補(bǔ)農(nóng)民專業(yè)合作社的必要規(guī)定。③農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)務(wù)問(wèn)題比較突出，應(yīng)盡快增加對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的審計(jì)內(nèi)容，保證農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織及早納入規(guī)范。④建立完善土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等涉及農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的相關(guān)法律制度，為農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展解除障礙。
　　(六)規(guī)范政府介入
　?、倜鞔_政府的職責(zé)定位。政府應(yīng)為合作社提供有利的外部法律、制度環(huán)境，公共物品供給、各涉農(nóng)部門的協(xié)調(diào)等工作，而不應(yīng)涉入合作社內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，合作社領(lǐng)導(dǎo)的任免、合作社資金的控制。 ②政府扶持政策的實(shí)施要公開、公正、公平，防止權(quán)力尋租、抑制形象工程、規(guī)避權(quán)力與資本結(jié)合形成的對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織控制。③開通農(nóng)民監(jiān)督舉報(bào)渠道，對(duì)運(yùn)用監(jiān)管權(quán)力命令合作經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織攤派、索要等不法行為給予監(jiān)督。④克服主觀性，防止政府好心辦壞事。規(guī)范政府介入，關(guān)鍵是扶持教育農(nóng)民而不能代替農(nóng)民決策。要引導(dǎo)農(nóng)民參與。德國(guó)學(xué)者繆恩克勒從他多年對(duì)發(fā)展中國(guó)家合作社的研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展合作社的關(guān)鍵是社員的參與，即使這種參與相對(duì)較小。而官方主導(dǎo)下，人為地、不切實(shí)際地促成的合作社，從一開始就失去自我生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，這種合作社在許多國(guó)家均已失敗。[4]
　　
　　參考文獻(xiàn)
　　[1]全國(guó)農(nóng)民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)課題組：農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法專題研究，2004-3
　　[2]孔祥智，郭艷芹.現(xiàn)階段農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的基本狀況、組織管理及政府作用[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2006；(1):56~57
　　[3]農(nóng)民專業(yè)合作組織示范項(xiàng)目資金管理暫行辦法農(nóng)財(cái)發(fā).[2004]5號(hào)
　　[4]國(guó)魯來(lái).農(nóng)民合作組織發(fā)展的促進(jìn)政策分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006；(7):9