我國財政支農(nóng)政策的完善與整合
摘要:公共財政體制的建立要求我國盡快構(gòu)建財政支農(nóng)的政策框架｡當(dāng)前,財政支農(nóng)政策框架構(gòu)建的主要任務(wù)是現(xiàn)有政策的完善與整合｡現(xiàn)有的財政支農(nóng)政策包括農(nóng)業(yè)投入政策､農(nóng)業(yè)補貼政策､財政貼息政策､農(nóng)業(yè)稅收政策､財政扶貧政策和農(nóng)村社會保障政策｡在現(xiàn)有政策完善的基礎(chǔ)上還應(yīng)整合這些政策,協(xié)調(diào)其關(guān)系,對其作連續(xù)動態(tài)安排,發(fā)揮其整體功能｡
關(guān)鍵詞:財政支農(nóng);稅收;農(nóng)村社會保障
公共財政體制下財政支農(nóng)政策的存在不僅具有必要性更具有重要性,這已被大家所共識｡但是,現(xiàn)行的支農(nóng)政策以及實施的效果卻并不盡如人意,存在著 “頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳”的現(xiàn)象,沒有形成一個全面化､長期化的支農(nóng)政策體系｡因此,盡快建立完善的財政支農(nóng)政策體系迫在眉睫｡但是,這一體系的構(gòu)建并不是 “一蹴而就”的,而是一個漸進的､長期的系統(tǒng)工程｡當(dāng)前的主要任務(wù)是完善現(xiàn)有的政策體系并積極創(chuàng)建新的政策方式｡在此基礎(chǔ)上,通過進一步整合這些政策,區(qū)分其主次和先后順序,統(tǒng)籌安排這些政策,使之相互配合､相互協(xié)調(diào),最終實現(xiàn)政策框架的整體目標(biāo)｡
一､財政支農(nóng)政策的完善
(一)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入政策,多渠道增加農(nóng)業(yè)投入
1.要確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜
近年來,我國財政收入每年以1 500億元~2 000億元的幅度遞增,據(jù)初步預(yù)測,這一增長勢頭在“十一五”期間仍會保持下去｡建議國家財政每年新增財力分配要切出10%~15%的份額用于農(nóng)業(yè),這是強化農(nóng)業(yè)投入的一條重要渠道｡
2.財政投入要依法進行
各級財政對農(nóng)業(yè)的投入,必須建立在用法律､法規(guī)進行制約的基礎(chǔ)上,切實做到依法投資,真正落實｡同時,各級對農(nóng)業(yè)的投資總額､投資方向､資金匹配額都應(yīng)制定具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法,以分清責(zé)任,強化對農(nóng)業(yè)的投入｡
3.要積極利用政策作用,引導(dǎo)集體､農(nóng)民和其他有關(guān)渠道增加對農(nóng)業(yè)的投入
如投資大的項目,采取比例投入､分級負(fù)擔(dān)和銀行貸款､財政貼息的辦法;對收益高､收效快的項目,采取利用社會資金按股投資､按股分紅的辦法;對資金回收期長､見效慢且不易管理的項目,采取誰投資誰受益以及拍賣的辦法等｡
(二)改革農(nóng)業(yè)補貼政策
1.建立健全農(nóng)業(yè)補貼的政策法規(guī),使財政對農(nóng)業(yè)補貼成為一項長期穩(wěn)定的制度
根據(jù)我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展和財政收支狀況,可先考慮制定農(nóng)業(yè)基本建設(shè)補貼條例､農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與科技推廣補貼規(guī)定､農(nóng)業(yè)生態(tài)保護與環(huán)境建設(shè)補貼條例等,然后逐步形成規(guī)范的《農(nóng)業(yè)補貼法》,算是對《農(nóng)業(yè)法》的補充與細(xì)化｡
2.增加補貼額度,改進補貼方式
要改變目前國家對農(nóng)業(yè)補貼絕對額逐年減少､相對數(shù)明顯下降的狀況,逐步增加對農(nóng)業(yè)的補貼額度;在補貼方式上,首先改暗補為明補,減少對間接的､中間環(huán)節(jié)的補貼,直接補貼農(nóng)產(chǎn)品保護價及與之相關(guān)聯(lián)的倉儲建設(shè)保管費用等方面,補貼國家需要支持與發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目｡其次要改補“硬件”為補“軟硬件”并重｡即由過去補農(nóng)藥､化肥､農(nóng)膜等物資為主轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)科技､社會化服務(wù)體系等方面的補貼｡
3.突出補貼重點
重點加強對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)､調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品出口的補貼｡同時,還應(yīng)注意增加對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼,鼓勵糧食出口,以減少糧食積壓和過剩｡
(三)利用好財政貼息政策
財政貼息作為一種特殊的財政補貼方式,是財政政策與金融政策相配合的一種形式,它既能彌補財政資金的不足,又能發(fā)揮銀行信貸資金的優(yōu)勢,它是在市場基礎(chǔ)上維持有效率的農(nóng)業(yè)需要｡目前,我國的財政貼息主要用于政策性銀行的貸款貼息｡但因為政策性銀行的資金是有限的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全部政策性貸款的需要,故還有必要對一部分商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款進行貼息｡財政通過貼息政策引導(dǎo)社會資金更多地投資到農(nóng)業(yè)上,以解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)投資整體資金不夠的問題｡但應(yīng)注意的是,按照WTO規(guī)則,財政貼息是屬于應(yīng)予減讓的政策,這一數(shù)額不宜過大｡
(四)整合農(nóng)業(yè)稅收政策
WTO規(guī)則下,財政補貼和財政貼息都是受到限制的政策,因此利用稅收杠桿發(fā)展農(nóng)業(yè)就成為了當(dāng)務(wù)之急｡當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)稅收政策的改革主要應(yīng)從以下三個方面著手:
1.進一步推進農(nóng)業(yè)稅費改革,建立新的農(nóng)業(yè)稅制
2000年以來,我國農(nóng)村稅費改革試點工作由安徽起步迅速推進到全國｡改革取得了巨大的成就,稱得上是農(nóng)村地區(qū)的一次重大制度創(chuàng)新｡不過到目前為止,這次改革還沒有從根本上解決原來農(nóng)業(yè)稅制的內(nèi)在缺陷,也沒觸及城鄉(xiāng)分治的問題｡今后,應(yīng)在此基礎(chǔ)上進一步進行制度再創(chuàng)新,通過引入新的農(nóng)業(yè)稅制,將改革推向新階段｡從長期來看新的農(nóng)業(yè)稅制應(yīng)體現(xiàn)輕稅､發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的原則｡其基本方案是:在近期徹底取消農(nóng)業(yè)“兩稅”,給予農(nóng)民休養(yǎng)生息的機會;中期基本實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制,直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收土地資源稅和農(nóng)產(chǎn)品增值稅;從長期看,要逐步有選擇地對農(nóng)業(yè)征收收益所得稅｡
2.做好新農(nóng)業(yè)稅制試點的配套改革
一是進一步改革縣鄉(xiāng)財政體制,實行上下齊動｡“上動”是指中央和省要盡快規(guī)范對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付制度;“下動”是要求縣級財政切實進行相關(guān)的財政收支管理改革,通過財政改革來促進機構(gòu)改革｡二是進一步放開搞活農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)｡結(jié)合農(nóng)業(yè)土地資源稅的開征試點,建議在縣鄉(xiāng)兩級成立由政府進行規(guī)范管理的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,積極探索各種土地流轉(zhuǎn)模式,一方面促進土地資源的合理利用,另一方面為無地少地農(nóng)民提供更大的選擇空間｡
(五)加強財政扶貧開發(fā)的力度
1.突出資金投入的四個重點
第一,以促進貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移為目標(biāo),加強對貧困農(nóng)民的教育和培訓(xùn),提高就業(yè)能力｡第二,支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大扶貧移民開發(fā)力度｡第三,支持貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工､運銷和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展壯大｡第四,支持貧困人口教育和醫(yī)療衛(wèi)生｡
2.處理好四個方面的關(guān)系
第一,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和貧困人口脫貧致富的關(guān)系｡就扶貧開發(fā)而言,解決當(dāng)前貧困人口的溫飽問題應(yīng)放在第一位,其次才是區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展｡第二,開發(fā)式扶貧與救助式扶貧關(guān)系｡當(dāng)前,扶貧開發(fā)要根據(jù)貧困的成因､特點,以開發(fā)式扶貧為主｡隨著扶貧開發(fā)工作的不斷深入,對貧困人口中喪失勞動能力的,應(yīng)當(dāng)考慮通過建立農(nóng)村低保制度,或者通過直接補助資金給予救助｡第三,當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系｡當(dāng)前,財政扶貧要加大對職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的支持力度｡從長遠(yuǎn)看,解決貧困問題的根本是要發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)教育事業(yè)｡同時,要把扶貧開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來｡第四,政府扶貧與社會扶貧的關(guān)系｡關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好政府扶貧的計劃性和社會扶貧的自主性之間的關(guān)系｡
(六)完善農(nóng)村社會保障制度
1.健全立法,為農(nóng)村社會保障體系的建立和完善提供法律保證
目前應(yīng)主要抓好兩項工作:一是抓好單項法規(guī)的建設(shè),如農(nóng)民養(yǎng)老社會保險法､農(nóng)民醫(yī)療社會保險法､農(nóng)村工傷社會保險法､農(nóng)村扶貧與災(zāi)害救濟社會保險法,等等｡二是抓好地方性的法規(guī)建設(shè)｡政府除了建立一套立法體系外,還應(yīng)建立有效的監(jiān)督機制,加強對農(nóng)村社會保障工作的監(jiān)督｡
2.加強政府投入
農(nóng)村社會保障制度需要政府適當(dāng)?shù)呢斦С?尤其是一些基本性保障項目,如社會救助､養(yǎng)老､醫(yī)療等項目｡政府財政支持農(nóng)村社會保障事業(yè),一方面體現(xiàn)政府對農(nóng)村居民保障的責(zé)任;另一方面體現(xiàn)了政府的公平｡同時,還應(yīng)積極引導(dǎo)社會各方力量投入農(nóng)村社會保障,構(gòu)筑完整的農(nóng)村社會保障體系｡
二､財政支農(nóng)政策的整合
以上財政支農(nóng)政策的實施并不是孤立的,彼此毫無關(guān)系的,而是相互協(xié)調(diào)､相互影響的｡這些政策之間有先后之分,主次之分,層次之分｡構(gòu)建新的支農(nóng)政策框架要求我們整合這些政策,協(xié)調(diào)其關(guān)系,對其作連續(xù)動態(tài)安排,發(fā)揮其整體功能｡
(一)協(xié)調(diào)政策間的關(guān)系
第一,就財政貼息政策而言,其內(nèi)容可以歸入到補貼政策中｡因為,財政貼息是指政府代企業(yè)支付全部或部分銀行貸款利息,是財政對企業(yè)生產(chǎn)成本的補償｡因此,從本質(zhì)上講它是一種間接的補貼政策｡另一方面,從財政資金的作用機制來看,財政農(nóng)業(yè)補貼是通過直接的財政投資,吸引社會資金的大量投入,而財政貼息更側(cè)重發(fā)揮金融信貸資金的優(yōu)勢｡因此,無論從本質(zhì)上還是資金的作用機制來看,兩者都是一種包含的關(guān)系｡
第二,農(nóng)業(yè)投入政策與農(nóng)業(yè)補貼政策是并列的關(guān)系,兩者可統(tǒng)一內(nèi)涵于農(nóng)業(yè)投資政策中,在很多情況下兩者的內(nèi)容也是相通的｡但是,兩者的作用目標(biāo)和原理又有些區(qū)別｡農(nóng)業(yè)投入政策側(cè)重于農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的提高,而農(nóng)業(yè)補貼政策更側(cè)重于直接提高農(nóng)民的收益水平｡在當(dāng)前我國財政資源有限的情況下,農(nóng)業(yè)投入和補貼都應(yīng)盡快向WTO規(guī)則所允許的“綠箱支持”轉(zhuǎn)移,并有效發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用,帶動社會資金投入｡
第三,農(nóng)業(yè)投資政策與農(nóng)村稅收政策兩者無論是對農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民都是一種“取”與“予”的關(guān)系,兩者必須協(xié)調(diào)好,否則就會事半功倍｡比如,我國政府歷來重視農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)民收入問題,但與此同時我國農(nóng)村的稅費負(fù)擔(dān)也居高不下,結(jié)果國家財政支出不少,農(nóng)民的收益卻不見提高,不僅浪費了資源還加劇了矛盾｡因此,在解決三農(nóng)問題的過程中,首先要處理好“取”和“予”的關(guān)系｡國外的經(jīng)驗表明,要保護農(nóng)業(yè),實現(xiàn)國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展,就必須對農(nóng)業(yè)實行多予少取或不取的政策,我國亦應(yīng)如此｡
第四,財政扶貧政策和農(nóng)村社會保障政策的建立主要是針對農(nóng)民增收和穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟而言的｡這兩個政策的實施對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展､縮小收入差距具有十分重要的意義｡財政扶貧工作要求盡快建立農(nóng)村社會保障制度與之相配套｡而農(nóng)村社會保障制度的建立包括建立低保制度､開展農(nóng)村醫(yī)療保障和開辦農(nóng)村養(yǎng)老保險等業(yè)務(wù),又可以切斷農(nóng)民致貧和返貧的根源,有助于發(fā)展和鞏固扶貧成果｡從某一角度而言,建立扶貧開發(fā)新機制也是完善社會保障的一項內(nèi)容｡因此,這兩個政策間應(yīng)相互搭配,有機結(jié)合起來｡
第五,農(nóng)業(yè)投資政策､稅收政策等各項宏觀經(jīng)濟政策要適當(dāng)偏向于貧困地區(qū)和貧困人口｡包括增加財政扶貧資金的投入,增加信貸資金的規(guī)模和通過優(yōu)惠財稅政策引導(dǎo)各種經(jīng)濟成分到貧困地區(qū)開發(fā)等措施｡
(二)安排政策實施的次序
以上財政支農(nóng)政策間的關(guān)系要求我們在處理好國家與農(nóng)民取與予的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮好財政投資政策的作用,并使財政投資的重點向農(nóng)村扶貧救濟和建立社會保障體系方面傾斜｡具體而言,財政支農(nóng)的優(yōu)先次序應(yīng)是:農(nóng)村扶貧救濟和建立社會保障體系的投入,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入,農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)的投入和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持資金｡在需要體現(xiàn)社會公平的事務(wù)上,財政無償投入;在體現(xiàn)經(jīng)濟效率方面(如產(chǎn)業(yè)建設(shè)),財政側(cè)重是通過間接支持培育和創(chuàng)造環(huán)境,減少直接的投入｡財政投入要在解決眼前困難的同時,盡可能建立起一種長效機制,最終實現(xiàn)內(nèi)在造血功能和形成自主發(fā)展機制｡
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