政府預(yù)算改革：我國構(gòu)建公共財(cái)政框架的關(guān)鍵
我國財(cái)政改革的目標(biāo)就是構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“公共財(cái)政”。西方國家?guī)装倌甑墓藏?cái)政實(shí)踐已經(jīng)表明現(xiàn)代政府預(yù)算制度對于“公共財(cái)政”有著重要的意義，所以我國“公共財(cái)政”框架的構(gòu)建也應(yīng)從改革現(xiàn)行的政府預(yù)算制度人手。當(dāng)前進(jìn)行的以部門預(yù)算改革為切入點(diǎn)、多項(xiàng)改革措施配套推行的預(yù)算管理改革就是我國構(gòu)建“公共財(cái)政”框架的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
一、現(xiàn)代政府預(yù)算制度的實(shí)質(zhì)及其與公共財(cái)政的關(guān)系
首先我們考察一下現(xiàn)代政府預(yù)算制度的演進(jìn)過程，因?yàn)槠洚a(chǎn)生、發(fā)展和完善在相當(dāng)大程度上折射出了現(xiàn)代政府預(yù)算制度的實(shí)質(zhì)?，F(xiàn)代政府預(yù)算制度起源于英國，在英國向資本主義社會轉(zhuǎn)化的過程中，封建君主在課稅上的隨心所欲和財(cái)政支出上的揮霍浪費(fèi)，嚴(yán)重?fù)p害了新興資產(chǎn)階級的利益并從根本上對市場和資本的擴(kuò)張構(gòu)成了致命的威脅，這使得新興資產(chǎn)階級和封建貴族之間不可避免地要展開一場財(cái)政權(quán)的爭奪，政府預(yù)算制度就是這一斗爭的產(chǎn)物。早在十四世紀(jì)，英國的新興資產(chǎn)階級就開始了與國王的斗爭，到1640年資產(chǎn)階級革命完成時，英國的財(cái)政權(quán)基本上就已處于國會的控制之下。國會掌握政府的財(cái)政收支后，進(jìn)而又尋求控制王室的支出。1787年總基金法案通過后，英國開始把全部的財(cái)政收支統(tǒng)一在一個文件中，從此有了正式的預(yù)算報(bào)告，預(yù)算制度的發(fā)展向前邁進(jìn)了一步。自1802年起，英國開始公布詳細(xì)的政府收支報(bào)告，1822年財(cái)政大臣將該報(bào)告提請國會審議，從而確立了按年度編制和批準(zhǔn)政府預(yù)算的制度。此后，國會還取得了對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審核的權(quán)力。經(jīng)過幾百年的時間，英國的政府預(yù)算制度方臻完備。從政府預(yù)算制度在英國的產(chǎn)生和發(fā)展過程中，我們可以清楚地認(rèn)識到從根本上看政府預(yù)算制度就是市場對政府活動進(jìn)行約束和限制的基本途徑。
“公共財(cái)政”之所以是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型，不僅在于它賴以存在的制度基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)體制以及它所具有的與市場經(jīng)濟(jì)體制的融合性，而且更在于它是受市場約束和規(guī)范的財(cái)政。“公共財(cái)政”是從公共性及其與私人性之間的關(guān)系角度把握的財(cái)政類型，它與其它財(cái)政類型的根本區(qū)別在于公共財(cái)政下的政府行為是受市場決定和約束的；而政府預(yù)算制度的產(chǎn)生為市場對政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行約束提供了一個基本手段。實(shí)際上可以說現(xiàn)代政府預(yù)算制度就是公共財(cái)政存在的具體表現(xiàn)形式和載體，它只在公共財(cái)政條件下才存在，而且也只有建立起了現(xiàn)代政府預(yù)算制度才有可能建立真正的公共財(cái)政。
政府預(yù)算制度的形成最終在代議機(jī)關(guān)與政府間建立起了一種財(cái)政分權(quán)格局，使得市場可以對政府及其活動進(jìn)行規(guī)范和約束，從而成為真正的“公共財(cái)政”： (1)政府只能根據(jù)代議機(jī)關(guān)通過的稅收法令征稅，使得政府的收入活動不能超越市場的根本約束與限制；(2)政府必須按照經(jīng)代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算安排支出，代議機(jī)關(guān)以法律的形式確立政府的支出預(yù)算，實(shí)際上就是市場通過代議機(jī)關(guān)并借助法律手段直接而具體地規(guī)定和約束著政府的行為；(3)政府在預(yù)算執(zhí)行過程中如要調(diào)整業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)的政府預(yù)算，則需經(jīng)過代議機(jī)關(guān)同意才可以變更；(4)政府預(yù)算執(zhí)行過程中代議機(jī)關(guān)可對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督；(5)代議機(jī)關(guān)還可對政府決算進(jìn)行審議?？梢?，政府預(yù)算制度的確立使得市場通過代議機(jī)關(guān)掌握了政府及其財(cái)政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而將政府財(cái)政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了社會大眾手中，這就是現(xiàn)代政府預(yù)算制度的根本點(diǎn)之所在。
二、“公共財(cái)政”對政府預(yù)算制度的基本要求
政府預(yù)算作為公共財(cái)政運(yùn)行的載體以及市場規(guī)范和制約政府財(cái)政行為的基本途徑，為了使政府活動不偏離“公共”的軌道、確保其符合市場的根本利益，公共財(cái)政下的政府預(yù)算制度至少應(yīng)具備以下性質(zhì)：
1、統(tǒng)一性。“公共財(cái)政”背景下，政府預(yù)算制度首先必須具有“統(tǒng)一性”的特征，即政府所有的收支必須全部納入政府預(yù)算統(tǒng)一進(jìn)行管理。政府預(yù)算制度的統(tǒng)一性實(shí)際上反映著市場通過政府預(yù)算對整個政府活動進(jìn)行全面監(jiān)督和控制的要求。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，只要建立了公共財(cái)政體制，都將絕大部分的政府收支納人政府預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一的管理，基本上做到了預(yù)算管理的“統(tǒng)一性”。由于諸多方面的原因，政府的預(yù)算外收支可能確有存在的合理性和必要性，但預(yù)算外收支的存在并未從根本上否定政府預(yù)算制度的統(tǒng)一性，因?yàn)楦鲊念A(yù)算外收支基本上都被限制在很小的范圍內(nèi)。加拿大、英國等發(fā)達(dá)國家的預(yù)算外支出占全部政府支出的比重都在20％以下，而且這些預(yù)算外支出還是專門的社會保障支出，委內(nèi)瑞拉、墨西哥和智利等發(fā)展中國家的情況大致相同。其實(shí)，將社會保障支出置于政府預(yù)算管理之外在很大程度上只是一個管理問題，從某種意義上說，這些國家的政府預(yù)算已經(jīng)具有了完全的“統(tǒng)一性”。
2、公開性。預(yù)算管理的整個流程，即從預(yù)算草案的編制、審議到預(yù)算的執(zhí)行以及執(zhí)行中的調(diào)整，都應(yīng)保持一定的透明度。而且政府預(yù)算也應(yīng)當(dāng)成為公開的文件，而不應(yīng)只為少數(shù)人所了解和掌握，除少數(shù)涉及國家機(jī)密外，其它都應(yīng)向社會公布。
3、法律性。政府預(yù)算是通過相應(yīng)的法律程序確立的，一經(jīng)批準(zhǔn)就成為國家法律，具有法律的權(quán)威性。任何違反政府預(yù)算的行為都是違法的，都應(yīng)受到法律的制裁。即使是政府要對預(yù)算法案進(jìn)行調(diào)整，也必須經(jīng)過相應(yīng)的程序才行。
我國現(xiàn)存的政府預(yù)算制度在相當(dāng)大程度上繼承了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期預(yù)算制度的衣缽，大體上只保留了“政府收支計(jì)劃”的外殼，而無現(xiàn)代政府預(yù)算制度作為市場對政府進(jìn)行約束和控制的基本手段所應(yīng)具有的基本內(nèi)核。盡管這一制度在過去的二十余年里經(jīng)過不斷的變革，但它仍帶有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。毫無疑問，應(yīng)當(dāng)按照“ 公共財(cái)政”對政府預(yù)算制度的基本要求來改革我國的政府預(yù)算體制。
三、我國政府預(yù)算制度的改革與公共財(cái)政框架的構(gòu)建
我國政府的收支不僅有預(yù)算內(nèi)、外之分，而且還有制度內(nèi)、外之分。近些年來，我國的預(yù)算外收入的規(guī)模一直保持在預(yù)算內(nèi)收入的50％以上，而制度外收入規(guī)模大體上也與預(yù)算外收入相當(dāng)，這種收入格局必然導(dǎo)致于之相適應(yīng)的支出格局。這一狀況意味著我國有一半以上的政府收支游離于政府預(yù)算控制之外。我國政府收支管理的現(xiàn)狀反映了我國的財(cái)政還不是真正的“公共財(cái)政”，我國的政府預(yù)算制度離現(xiàn)代意義上的政府預(yù)算制度還有很大一段距離。沒有統(tǒng)一的政府預(yù)算，就沒有真正的公共財(cái)政。將預(yù)算外和制度外收支都納入預(yù)算統(tǒng)一進(jìn)行管理是符合政府預(yù)算制度統(tǒng)一性的基本要求的一項(xiàng)舉措，可以說這是我國構(gòu)建“公共財(cái)政”框架的基本前提。綜合預(yù)算改革就是通過將制度外、預(yù)算外收支逐步歸并到政府預(yù)算中去，以實(shí)現(xiàn)我國政府預(yù)算“統(tǒng)一性”的一項(xiàng)措施，它不僅僅是一個簡單的管理問題，其根本要害在于規(guī)范政府部門的行為。我們應(yīng)充分認(rèn)識到綜合預(yù)算改革的必要性和緊迫性，突破政府部門本位利益的障礙，將其徹底深入下去。
我國的預(yù)算年度采用的是歷年制，而我國人民代表大會卻在每年的3月前后召開，這兩者之間的間隔使得我國的財(cái)政在這一時期是在無預(yù)算的狀況下運(yùn)行的；而且政府預(yù)算經(jīng)人民代表大會通過后，實(shí)際下達(dá)到各預(yù)算單位往往都是半年以后?？梢?，每一個預(yù)算年度里，我國的財(cái)政都有相當(dāng)長一段時期是在無預(yù)算的狀況下運(yùn)行的。成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政應(yīng)時時刻刻都處于政府預(yù)算的約束下，沒有預(yù)算是不能進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政收支活動的。美國聯(lián)邦政府就曾有多次因?yàn)閲鴷]有批準(zhǔn)聯(lián)邦預(yù)算而部分關(guān)門，盡管這種情況的發(fā)生在很大程度上源于資產(chǎn)階級內(nèi)部的矛盾與爭權(quán)奪利，但其中所體現(xiàn)出的政府預(yù)算對政府活動的決定與約束以及對政府對預(yù)算的遵守與尊重，卻是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。對我國財(cái)政運(yùn)行的無預(yù)算約束的問題必須及早解決，因?yàn)樗P(guān)系到是否能夠建立真正的“公共財(cái)政”。對于預(yù)算年度與人代會會期不一致的問題，我們可以通過修改預(yù)算年度的起止時間或設(shè)立臨時預(yù)算來解決(變動人代會的會期似乎不太可能)；而因預(yù)算下達(dá)晚所導(dǎo)致的財(cái)政運(yùn)行中實(shí)際無預(yù)算的問題，則可通過改革預(yù)算編制與管理的程序來克服，當(dāng)前的部門預(yù)算改革實(shí)際上已經(jīng)開始著手解決這一問題。這些措施的最終目的都是為了把政府的所有行為納入政府預(yù)算進(jìn)而置于市場的監(jiān)督和控制之下。當(dāng)然，設(shè)立，臨時預(yù)算、修改預(yù)算年度的起止時間和改革預(yù)算編制與管理的程度等措施在很大程度上只是對預(yù)算管理的形式進(jìn)行的改革而已，但重要的是通過形式上的改革樹立起“無政府預(yù)算授權(quán)就不能進(jìn)行財(cái)政收支”的觀念。
過去，我國各級政府提交給人代會審議的預(yù)算草案基本上都只列出了財(cái)政收入和支出的幾個大項(xiàng)的數(shù)字和說明，向社會公布的政府預(yù)、決算報(bào)告則更為簡略。這些使得我國的人代代表和廣大人民群眾根本無法對具體的財(cái)政收支計(jì)劃及其執(zhí)行情況以及這些財(cái)政收支背后的政府行為進(jìn)行深入的審議、監(jiān)督甚至是否決。這種狀況的實(shí)質(zhì)就是我國的市場還無法通過對預(yù)算進(jìn)行的審議和批準(zhǔn)進(jìn)而在根本上對政府的行為進(jìn)行約束和監(jiān)督。因此必需保證政府預(yù)算全過程中有足夠的公開性和透明性，這是把政府活動置于市場約束和監(jiān)督之下的基礎(chǔ)。代議機(jī)關(guān)對政府預(yù)算草案逐條逐款的審議和批準(zhǔn)過程的背后就是市場對政府各項(xiàng)具體施政活動的審議與批準(zhǔn)。而我國各級人代會對政府預(yù)算的審議和批準(zhǔn)一般在一、兩周內(nèi)就完成了，這樣的預(yù)算審議是難以起到對政府行為進(jìn)行約束的作用的。因此也必須對現(xiàn)行政府預(yù)算的審議程序作一些調(diào)整，如提前和延長預(yù)算的審議期限、成立一個主要由專家和學(xué)者參與的專門委員會對政府預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)審等。不僅如此，政府還應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算全過程的自我監(jiān)督，政府預(yù)算要接受國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)，必要時亦可將民間執(zhí)業(yè)人員引人到對政府預(yù)算的審計(jì)中去。
市場對政府活動的約束與控制并不是憑空實(shí)現(xiàn)的，而必須通過特定的政治程序才能完成，這一政治程序就是代議民主。代議民主政治下，只有在作為權(quán)力機(jī)關(guān)的代議機(jī)關(guān)與其執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府間建立起相互約束、相互制衡的機(jī)制，現(xiàn)代政府預(yù)算制度才有可能有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來?？梢姡A(yù)算制度的發(fā)展與代議政治制度是息息相關(guān)的。在某種程度上甚至可以說，代議政治制度的發(fā)展決定了政府預(yù)算制度的完善程度。所以我國的政府預(yù)算制度的改革并不是可以孤立的進(jìn)行并取得成功的，它需要政治制度的同步或者是超前一些的改革，然而我國的政治體制改革的步伐卻滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。如果政治與經(jīng)濟(jì)體制改革的這種不均衡性得不到及時有效的解決，那么它將極大地制約當(dāng)前的政府預(yù)算改革和“公共財(cái)政”框架的構(gòu)建。
市場經(jīng)濟(jì)是法治化的經(jīng)濟(jì)，法治是市場經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)。法治的作用不僅在于約束微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為，更在于對政府行為的約束。因?yàn)槿绻男袨椴皇芊傻募s束，那么自由的經(jīng)濟(jì)交易和獨(dú)立的企業(yè)制度就沒有保障，從而導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)就不存在了，這在根本上決定了政府預(yù)算制度也必須具有法治性的特征。然而我國政府預(yù)算的法治化程度卻相當(dāng)?shù)?，政府的?cái)政活動不按預(yù)算辦事的情況時有發(fā)生。毫無疑問，應(yīng)當(dāng)按法治化的要求來改革我國的政府預(yù)算。但政府預(yù)算的法治化也不是孤立的，它有賴于整個社會的法治化。長期以來我國現(xiàn)實(shí)生活中的有法不依使得廣大民眾缺乏對法律的認(rèn)同感，形成了有法無法一個樣的法律虛無主義觀念，而政府部門執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的司法行為更是使得公眾對法律崇高信念的失落。法律信仰危機(jī)已成為我國法治化的最大障礙，要加快法治化的進(jìn)程，首要的就是恢復(fù)廣大國民對法律的信仰和崇尚，當(dāng)然，這是一個長期的過程。在現(xiàn)階段，強(qiáng)化政府行為的法治性、增強(qiáng)公職人員的守法、護(hù)法和依法辦事的法律觀念對于整個社會的法治化進(jìn)程尤為重要，這不僅是維護(hù)法律尊嚴(yán)的要求，同時也是為政府預(yù)算改革和公共財(cái)政框架的構(gòu)建創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境的前提。
目前，我國財(cái)政改革的重心已轉(zhuǎn)移到政府預(yù)算制度上來了。當(dāng)前的預(yù)算管理改革就制度設(shè)計(jì)來說，是基本符合構(gòu)建公共財(cái)政框架的要求的。但政府預(yù)算制度的每一步改革都涉及方方面面的利益，尤其是政府部門自身的利益，因此在改革中可能遇到較大的阻力?？朔@些利益障礙，把預(yù)算管理改革深入下去，唯有這樣我國的公共財(cái)政框架才有可能建成。