淺析如何完善我國(guó)民族地區(qū)的財(cái)政制度
摘要：民族地區(qū)的財(cái)政在財(cái)政范圍、財(cái)政權(quán)限和財(cái)政職能上的特殊性決定了民族地區(qū)財(cái)政管理的特殊性。財(cái)稅體制改革對(duì)民族地區(qū)產(chǎn)生了一些不利的影響，為進(jìn)一步完善對(duì)民族地區(qū)的則政政策，需調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，逐步建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步采用因素法核定收支基數(shù)。
關(guān)鍵詞：財(cái)政制度；民族地區(qū)；小康
一、民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況
(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，自我發(fā)展能力弱
據(jù)調(diào)查，云南、貴州、新疆等7個(gè)自治州和地區(qū)，有6個(gè)自治州和地區(qū)的財(cái)政自給率在20％以下，有的甚至不到10％，在全國(guó)固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)的2003年，云南省怒江州的固定資產(chǎn)投資為負(fù)增長(zhǎng)。
(二)教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后
以教育為例，截至2002年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，西部地區(qū)372個(gè)未實(shí)現(xiàn)“兩基”的縣(市)中，少數(shù)民族聚屆縣占83％。云南有7個(gè)人口較少民族的人均受教育年限不到3年，文旨率為15.4％
(三)生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻繁
民族地區(qū)大多位于邊遠(yuǎn)山區(qū)、草原和荒漠地帶。脆弱的生態(tài)和有限的環(huán)境容量，因人類活動(dòng)日益遭受破壞，自然災(zāi)害更加頻繁，反過(guò)來(lái)危及人們的生存基礎(chǔ)。1949年－1979年，新疆和田地區(qū)被沙漠吞噬的土地達(dá)46萬(wàn)畝。該地區(qū)的策勒縣縣城曾三次為風(fēng)沙所迫而遷移。
(四)貧困人口多，生產(chǎn)生活條件差
全國(guó)592個(gè)國(guó)貧縣，民族地區(qū)就有267個(gè)；全國(guó)2800萬(wàn)貧困人口。民族地區(qū)就有1300多萬(wàn)。我國(guó)人口在10萬(wàn)以下的少數(shù)民族有22個(gè)，共63萬(wàn)人，其中絕對(duì)貧困和低收入人口39.4萬(wàn)。人口較少民族聚居的行政村有640個(gè)，其中較大部分村沒(méi)有通電、通郵、通公路和通電話。綜上所述，民族地區(qū)由于地處偏遠(yuǎn)，自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，自身發(fā)展能力弱，使其不可能依靠自身力量擺脫落后狀況，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。因此，如何通過(guò)財(cái)政措施促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是政府面臨的一個(gè)重要課題。
二、民族地區(qū)財(cái)政的特殊性
(一)財(cái)政范圍特殊
財(cái)政作為政府從事的一種社會(huì)集中性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是為了滿足一定范圍內(nèi)的社會(huì)共同需要。民族地區(qū)財(cái)政范圍的特殊性具體表現(xiàn)在民族構(gòu)成、地理空間、收支活動(dòng)等諸方面。
1、民族構(gòu)成范圍特殊。我國(guó)民族地區(qū)財(cái)政
服務(wù)的利益主體是少數(shù)民族。在中國(guó)這個(gè)統(tǒng)一的多民族的大家庭里，除漢族以外，還有55個(gè)少數(shù)民族。由于歷史、地理、文化等諸多原因，少數(shù)民族的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化有其特殊性。從生產(chǎn)方式來(lái)看，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)基本上屬于工業(yè)化之前的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。從民族文化素質(zhì)看，解放前，許多少數(shù)民族沒(méi)有自己的文字，一些民族地區(qū)的少數(shù)民族甚至還在刻木記事、結(jié)繩計(jì)數(shù)。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)看。解放前還有相當(dāng)?shù)纳贁?shù)民族保持著封建農(nóng)奴制度。這些分別處于前資本主義不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的少數(shù)民族，他們走向社會(huì)主義是跨越了一個(gè)或幾個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，這與漢族相比，顯然并非量的差異，而是質(zhì)的差異。
2、地理空間范圍特殊
我國(guó)民族地區(qū)財(cái)政作用的地理空間是內(nèi)陸邊疆。從自然地理來(lái)看，我國(guó)少數(shù)民族聚居的地方，總體上說(shuō)自然條件比較差，不僅地處邊緣地帶，而且其地貌基本上是以高原、高山和山間盆地、沙漠、戈壁等為主。大部分地區(qū)屬于所謂的“邊際土地”，即降雨量少且不可靠，氣溫低、山坡陡峭等因素嚴(yán)重地限制自然生物生長(zhǎng)的地方。少數(shù)民族地區(qū)分布的特殊范圍決定了民族地區(qū)財(cái)政作用范圍的特殊。
3、收支范圍特殊
我國(guó)民族地區(qū)的財(cái)政收支范圍總體上呈現(xiàn)出收入少、支出多的特點(diǎn)。收入少的原因主要來(lái)自于以下方面：一是發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，先天條件差。舊中國(guó)，民族地區(qū)的生產(chǎn)力尤為落后，沒(méi)有商品經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)優(yōu)化為其提供必要的人才、資金、管理及經(jīng)營(yíng)方面的經(jīng)驗(yàn)，尤其是企業(yè)這種直接組織商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)政收入的細(xì)胞在整個(gè)民族地區(qū)幾乎是一片空白。二是”嵌入式”企業(yè)未能充分發(fā)揮出其主動(dòng)性和活力。三是地方加工工業(yè)實(shí)力弱，形不成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益。民族地區(qū)加工業(yè)中的絕大部分企業(yè)存在設(shè)備簡(jiǎn)陋、工藝落后、管理松懈等現(xiàn)象。生產(chǎn)規(guī)模和能力的弱小致使資源的就地轉(zhuǎn)化和增值能力不強(qiáng)。四是工業(yè)生產(chǎn)比重小。對(duì)其他產(chǎn)業(yè)具有的聯(lián)動(dòng)作用弱，使其他產(chǎn)業(yè)難以得到相應(yīng)的發(fā)展機(jī)會(huì)，結(jié)果造成了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)業(yè)部門較少且不能配套，致使一些縣域經(jīng)濟(jì)過(guò)分依賴農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)不但無(wú)力支持農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，有時(shí)反而要靠農(nóng)牧業(yè)為之“輸血”。五是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不平等。民族地區(qū)不僅各類市場(chǎng)發(fā)育程度低且不平衡，沒(méi)有形成為地區(qū)間經(jīng)濟(jì)交流提供一個(gè)發(fā)達(dá)暢通的渠道，而且市場(chǎng)主體弱小，多數(shù)企業(yè)不能獨(dú)立自主地立足于市場(chǎng)。區(qū)際貿(mào)易由于缺少穩(wěn)定且活躍的市場(chǎng)主體而顯得松散和疲軟。
(二)財(cái)政權(quán)限特殊
財(cái)政權(quán)限是財(cái)政收支范圍方面的權(quán)限和規(guī)定，主要涉及中央與地方以及地方各級(jí)政府之間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)關(guān)系，是政府預(yù)算管理體制所處理的主要內(nèi)容。少數(shù)民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)文化諸多方面的特殊性，國(guó)家也相應(yīng)賦予了特殊的財(cái)政權(quán)限。為了促進(jìn)民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家在財(cái)力上給民族自治地方以很大支持。中央財(cái)政對(duì)民族自治地方的財(cái)力支持主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從預(yù)算管理制度上體現(xiàn)了對(duì)民族地區(qū)的特殊照顧；二是根據(jù)具體情況增撥?？罱o予補(bǔ)助。
1、預(yù)算管理制度方面：一是每年安排一筆自治地方機(jī)動(dòng)金，用以解決民族自治地方生產(chǎn)、生活、文教、衛(wèi)生等方面的特殊需要，二是民族自治地方的預(yù)備費(fèi)高于一般地區(qū)。三是民族自治地方在執(zhí)行年度預(yù)算過(guò)程中，對(duì)其收入的超收和結(jié)余可以自行安排支出。
2、專項(xiàng)撥款方面：中央每年對(duì)民族地區(qū)和邊境地區(qū)安排基本建設(shè)專款和邊境事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)，用于邊防公路、橋梁、電訊建設(shè)，以及邊境地區(qū)發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決人畜飲水、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)修整、交通道路維修、文教事業(yè)補(bǔ)助和邊防哨所、檢查站的費(fèi)用補(bǔ)助。中央預(yù)算內(nèi)設(shè)立支援不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金，專門用于支援少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展，其中絕大部分用于少數(shù)民族地區(qū)。
(三)財(cái)政職能特殊
財(cái)政所具有的能夠服務(wù)于特定政府目標(biāo)的內(nèi)在職能是財(cái)政職能。財(cái)政在民族地區(qū)不但具有資源配置職能、收入分配職能，還具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能，即財(cái)政通過(guò)財(cái)政政策的制定、實(shí)施與調(diào)整，使整個(gè)社會(huì)保持較高的就業(yè)率，以至于達(dá)到充分就業(yè)。實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定長(zhǎng)以及國(guó)際收支平衡等政策目標(biāo)的功能。這一職能在民族地區(qū)的特殊作用是加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，保衛(wèi)和鞏固祖國(guó)邊疆的安全與穩(wěn)定。
三、財(cái)稅體制改革對(duì)民族地區(qū)的影響
(一)民族地區(qū)財(cái)政困難加劇
財(cái)政分稅制改革調(diào)節(jié)了地區(qū)之問(wèn)的財(cái)力分配。促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)布局合理化，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是確利于民族地區(qū)發(fā)展的，而且可以調(diào)動(dòng)地方增收節(jié)支的積極性。然而，由于轉(zhuǎn)移支付制度不可能很快建立起來(lái)，雖然民族地區(qū)財(cái)政過(guò)去基本上是超收全留，但是財(cái)政收入的增量卻減少了，加之財(cái)政增收潛力有限。收入也不穩(wěn)定，致使民族地區(qū)財(cái)政困難成為一個(gè)緊迫的難題。適應(yīng)新稅制后，國(guó)家取消了對(duì)國(guó)有企業(yè)征收的能源、交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算外調(diào)節(jié)基金，堅(jiān)守了地方贏得的“兩金”收入，加上各自改革增加了很大一筆開(kāi)支，許多地方經(jīng)不起這“一減一增”，致使財(cái)政困難加劇。同時(shí)，財(cái)稅改革增加了資金往返時(shí)間，削弱了民族地區(qū)的資金自給能力。新稅制規(guī)定，凡屬中央級(jí)的消費(fèi)稅和增值稅。中央分成部分全部上劃中央，基數(shù)內(nèi)部分中央通過(guò)稅收返還給地方，這樣做勢(shì)必增加了資金往返時(shí)間，無(wú)形中給社會(huì)帶來(lái)了一些不安定因素。
(二)民族地區(qū)許多企業(yè)稅負(fù)增加
1994年我國(guó)對(duì)工商稅收制度進(jìn)行了較大幅度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整改革，除校辦企業(yè)和福利企業(yè)外，取消了減免稅照顧，致使民族地區(qū)過(guò)去享受減免稅照顧的企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，流動(dòng)資金緊張，虧損面擴(kuò)大，尤其是民族貿(mào)易和民族用品定點(diǎn)企業(yè)減免稅照顧被取消后，多數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，紛紛轉(zhuǎn)產(chǎn)、停產(chǎn)，影響了民族特許用品的生產(chǎn)和供應(yīng)。另外，由于民族地區(qū)的原材料加工企業(yè)抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額小，產(chǎn)品利潤(rùn)又低，出現(xiàn)虧損的企業(yè)較多。小規(guī)模納稅人占有很大比重，其增值稅按照銷售額的6％繳納，實(shí)際稅負(fù)也增加了。
(三)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范
科學(xué)完善的分稅制的特點(diǎn)之一就是具有一個(gè)有效的財(cái)政調(diào)節(jié)制度，也就是中央通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式調(diào)節(jié)各地方政府的行政能力，使各地方政府必要的行政能力所需要的財(cái)力得到保障。這樣不僅可以調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)源分布不均衡的狀況，同時(shí)還可以使中央財(cái)政通過(guò)財(cái)源分配控制地方政府的施政行為，從而達(dá)到貫徹國(guó)家宏觀調(diào)控政策的目的。目前，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式可歸納為一般性補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助兩種。其具體內(nèi)容包括：中央政府對(duì)地方政府的體制補(bǔ)助和地方政府對(duì)中央政府的體制上解；中央政府對(duì)地方的各類專項(xiàng)撥款；年終結(jié)算補(bǔ)助；中央對(duì)地方的稅收返還。
四、民族地區(qū)財(cái)稅體制的完善
從貫徹黨和國(guó)家的民族政策角度考慮，要對(duì)少數(shù)民族地區(qū)在財(cái)政稅收方面給予必要的傾斜，以促進(jìn)民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。從客觀需要來(lái)看，民族地區(qū)各項(xiàng)行政事業(yè)支出水平比一般地區(qū)高，如同一個(gè)公文需要多種文字印發(fā)，同樣一個(gè)會(huì)議要加倍拉長(zhǎng)。同時(shí)，民族地區(qū)工作的政策性強(qiáng)，難度較大。根據(jù)少數(shù)民族和民族地區(qū)的特殊情況，今后在進(jìn)一步完善財(cái)稅體制的過(guò)程中，應(yīng)注意處理好以下幾方面的問(wèn)題：
(一)逐步建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度
轉(zhuǎn)移支付主要有兩種形式：一是一般性補(bǔ)助，用于滿足各地方政府的一般財(cái)力需要。不規(guī)定具體的用途和要求。從財(cái)政資金的流向來(lái)看，分為補(bǔ)助和上解兩種；從補(bǔ)助性質(zhì)來(lái)看，分為原包干體制補(bǔ)助和稅收返還兩塊。二是專項(xiàng)補(bǔ)助，根據(jù)一定的條件和目的撥付給地方政府用于特定支出。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力計(jì)算依據(jù)是按照各級(jí)政府事權(quán)劃分的范圍，以保證全面實(shí)現(xiàn)政府職能。
建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度需要以完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為核心，加大對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政支持。應(yīng)調(diào)高民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付返還基數(shù)，提高政策性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)，建立一套有利于民族地區(qū)與東部地區(qū)平衡發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。針對(duì)民族地區(qū)公共服務(wù)水平落后的狀況，國(guó)家應(yīng)在資金上給予大力扶持。建議設(shè)立民族地區(qū)教育和衛(wèi)生專項(xiàng)補(bǔ)助，支持民族地區(qū)教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。對(duì)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)繼續(xù)加大投資力度，向下延伸到縣、鄉(xiāng)，使少數(shù)民族群眾可以享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
(二)調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)
財(cái)政分配關(guān)系是財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一結(jié)合體，財(cái)權(quán)與事權(quán)相應(yīng)、相稱是規(guī)范分稅制財(cái)政管理體制的前提條件，是全市財(cái)政體系的核心，是行使事權(quán)取得財(cái)力與財(cái)權(quán)的依據(jù)，而財(cái)權(quán)又是行使事權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，事權(quán)合理界定、明確分工是完善財(cái)政體制的首要工作。從建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求出發(fā)，政府在經(jīng)濟(jì)方面的事權(quán)應(yīng)按照“兩權(quán)分離”、“政企分開(kāi)”的原則。實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把政府在經(jīng)濟(jì)方面的事權(quán)集中在對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控方面，同時(shí)承擔(dān)起基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)任務(wù)。
在中央政府與地方政府之間劃分事權(quán)、分割財(cái)權(quán)。要考慮少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況，使之區(qū)別于一般地區(qū)，適當(dāng)擴(kuò)大民族地區(qū)地方政府的財(cái)權(quán)。在財(cái)權(quán)財(cái)力的科學(xué)劃分上，需要考慮以下幾個(gè)因素：一是維護(hù)地方各級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力。分稅制應(yīng)注意彌補(bǔ)民族地區(qū)財(cái)政上的差距，確保公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)。二是注意維護(hù)地方的稅收自主權(quán)。民族地區(qū)絕大多數(shù)縣級(jí)財(cái)政赤字已嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？h級(jí)財(cái)政作為獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政?？梢酝ㄟ^(guò)發(fā)行地方債券的辦法來(lái)達(dá)到收支平衡。
(三)逐步采用因素法核定收支基數(shù)
所謂因素法，即找出影響地方財(cái)政收支的各種因素核定地方“標(biāo)準(zhǔn)支出”與“理論收入”作為體制基數(shù)。對(duì)地方財(cái)政有影響的因素主要是：人口數(shù)量、土地面積、人均耕地、人均GDP、少數(shù)民族、地理?xiàng)l件、自然資源和社會(huì)發(fā)展情況等。在核定民族地區(qū)支出基數(shù)時(shí)，以下三個(gè)重要因素需加以考慮：
一是少數(shù)民族因素。對(duì)少數(shù)民族人口較多的聚居地區(qū)在財(cái)力上給予必要傾斜，以促進(jìn)民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。二是貧困因素。我國(guó)大部分貧困縣集中在少數(shù)民族地區(qū)，貧困縣財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，自我化解財(cái)政困難的能力有限。三是邊境縣因素。絕大多數(shù)邊境縣分布在少數(shù)民族地區(qū)，地處我國(guó)沿邊開(kāi)放的前沿。
總之，財(cái)稅體制改革的完善和配套，要從貫徹黨和國(guó)家的民族政策角度考慮，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)在財(cái)政稅收方面給予必要的傾斜，為民族地區(qū)加快由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌提供強(qiáng)大的財(cái)源基礎(chǔ)，以促進(jìn)我國(guó)少數(shù)民族和民族地區(qū)盡快邁入全面小康社會(huì)。