預(yù)算審批制度改革與中國(guó)預(yù)算法的完善
一、廓清預(yù)算審批權(quán)范圍，明確預(yù)算修正權(quán)歸屬
雖然從理論上說(shuō)，立法機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不僅擁有預(yù)算審批權(quán)，而且還應(yīng)該擁有預(yù)算提案權(quán)，但是由于預(yù)算本身的政策性和技術(shù)性，目前不同政體之間的國(guó)家在預(yù)算提案權(quán)的歸屬上基本上不存在分歧，即都由行政部門行使。如在英國(guó)、法國(guó)等行政立法一體的內(nèi)閣制國(guó)家預(yù)算向來(lái)由內(nèi)閣提出；而在總統(tǒng)制的美國(guó)，原來(lái)是由國(guó)會(huì)自己提案，第一次世界大戰(zhàn)后才深切體會(huì)集中編制總預(yù)算的必要，1921年國(guó)會(huì)主動(dòng)讓出了預(yù)算提案權(quán)，自此一直由總統(tǒng)把持。[1]所以目前不同體制之間關(guān)于預(yù)算審批權(quán)的分野，主要體現(xiàn)在預(yù)算審批部門對(duì)行政部門所提預(yù)算案的修正權(quán)的有無(wú)、大小及行使方式。
依美國(guó)1921年通過(guò)的《預(yù)算及會(huì)計(jì)法》，美國(guó)總統(tǒng)有準(zhǔn)備及提送年度財(cái)政概算于議會(huì)的義務(wù)，但其并沒有拘束立法部門之效力，議會(huì)擁有完全自由的預(yù)算修正權(quán)。而就國(guó)會(huì)審議通過(guò)的預(yù)算，總統(tǒng)也擁有否決權(quán)，這時(shí)參、眾兩院均必須以三分之二的優(yōu)勢(shì)多數(shù)決才能反否決。美國(guó)建國(guó)之初，制憲先賢們對(duì)英國(guó)內(nèi)閣制行政、立法在實(shí)質(zhì)上混合為一而有集權(quán)化的危險(xiǎn)深感不安，于是設(shè)計(jì)將國(guó)家權(quán)力分散于不同機(jī)關(guān)，使之相互對(duì)抗、制衡、妥協(xié)，從而保障人民的權(quán)利。上述預(yù)算法的規(guī)定與此如出一轍。聯(lián)邦德國(guó)在“二戰(zhàn)”后采行內(nèi)閣制。國(guó)會(huì)雖然分為參、眾兩院，但只有聯(lián)邦眾議院享有廣泛?jiǎn)我粐?guó)會(huì)國(guó)家的國(guó)會(huì)權(quán)限?！堵?lián)邦德國(guó)基本法》第113條規(guī)定，聯(lián)邦議會(huì)若經(jīng)由法律提高政府預(yù)算案中的支出或未來(lái)將帶來(lái)新的支出，則需得到聯(lián)邦政府的同意。凡是帶有削減財(cái)政收入的法律或未來(lái)將帶來(lái)財(cái)政收入削減者，也需得到聯(lián)邦政府的同意。聯(lián)邦政府有權(quán)要求聯(lián)邦眾議院暫時(shí)中止此類法律之決議。若聯(lián)邦眾議院已經(jīng)通過(guò)法律，則聯(lián)邦政府可以在四周內(nèi)要求聯(lián)邦眾議院重新進(jìn)行決議。[2]該條文的目的在于防范立法者單方透過(guò)法律提高支出，促使立法、行政部門進(jìn)行角力、協(xié)商。法國(guó)實(shí)行弱勢(shì)國(guó)會(huì)體制，總統(tǒng)是全國(guó)的權(quán)力中心。依其憲法第40條規(guī)定，國(guó)會(huì)議員不得提出減少公共部門收入或提高支出的法律案或法律修正案，因此國(guó)會(huì)不享有預(yù)算的修正權(quán)。[3]
中國(guó)預(yù)算法只規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審批，但對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對(duì)預(yù)算審批的制衡權(quán)則語(yǔ)焉不詳。[4]從預(yù)算管理的實(shí)踐來(lái)看，人大實(shí)際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，不能對(duì)預(yù)算草案實(shí)行科目流用。[5]政府對(duì)人大審批通過(guò)的預(yù)算也必須執(zhí)行，即使預(yù)算被否決或久拖不決也缺乏相應(yīng)的制衡機(jī)制。然而，畢竟這是關(guān)系到中國(guó)預(yù)算法制完善和發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，因此應(yīng)當(dāng)在立法中予以明確回答。
我們認(rèn)為，預(yù)算審批機(jī)關(guān)應(yīng)該享有預(yù)算草案調(diào)整權(quán)。如果按西方的政治體制進(jìn)行歸類，中國(guó)“議行合一”的人大、政府體制可以定位為內(nèi)閣制，政府擁有相當(dāng)大的職權(quán)，甚至在很大程度上超越了人大的監(jiān)督和制約。就預(yù)算審批而言，由于預(yù)算草案編制的粗糙，以及人大會(huì)期制度本身方面的原因，人大事實(shí)上很難判斷預(yù)算支出的合理與否，預(yù)算的審批監(jiān)督更是流于形式。隨著部門預(yù)算制度的推行，預(yù)算的編制將越來(lái)越規(guī)范和細(xì)化，人大的預(yù)算審批也應(yīng)該發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。未來(lái)人大預(yù)算審批權(quán)的走向，應(yīng)在于擴(kuò)大權(quán)限以制衡行政部門。如果能夠賦予人大預(yù)算草案的調(diào)整修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對(duì)不合理的預(yù)算開支也多了一條制約途徑。因?yàn)榧词故侨绫疚暮蟛克鲝埖念A(yù)算分享審批，也不可能細(xì)致到每一個(gè)具體的項(xiàng)目，因此人大的預(yù)算修正權(quán)對(duì)協(xié)調(diào)人大和政府之間的關(guān)系仍然是有必要的。
不過(guò)，考慮到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預(yù)算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應(yīng)的預(yù)算制衡權(quán)，為防止預(yù)算審批機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，我們主張將人大的預(yù)算草案修正權(quán)限制在科目流用權(quán)的范圍內(nèi)，即不能突破預(yù)算草案原有的收支平衡。這樣做是為了尊重政府在預(yù)算方面的信息優(yōu)勢(shì)和預(yù)算編制、執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，避免預(yù)算草案的內(nèi)容起伏太大，增加預(yù)算協(xié)調(diào)的難度。
目前，中國(guó)的預(yù)算收入按照其內(nèi)在性質(zhì)和相互聯(lián)系設(shè)有“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四個(gè)層次的科目，預(yù)算支出科目則分為“類”、“款”、“項(xiàng) ”、“目”、“節(jié)”五級(jí)，“類”是最高級(jí)別的預(yù)算科目。[6]不難得知，審批機(jī)關(guān)的預(yù)算草案科目流用權(quán)越靠近“類”，則對(duì)預(yù)算草案的調(diào)整幅度越大。鑒于人大系統(tǒng)對(duì)于預(yù)算缺乏專業(yè)審查，相關(guān)人員配備和程序建設(shè)還十分滯后，再加之政府長(zhǎng)期以來(lái)把持預(yù)算修改權(quán)形成的慣性，我們認(rèn)為還應(yīng)該對(duì)人大的預(yù)算科目流用權(quán)加以限制。如最初從“目”、“節(jié)”科目開始，待條件成熟時(shí)再逐步擴(kuò)展，但最高不宜超出“項(xiàng)”級(jí)科目。
二、取消審議下級(jí)地方總預(yù)算，簡(jiǎn)化預(yù)算審批程序
根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條和第99條的規(guī)定，國(guó)家預(yù)算和中央預(yù)算由財(cái)政部編制，經(jīng)國(guó)務(wù)院審核批準(zhǔn)后，報(bào)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)，地方預(yù)算由各級(jí)財(cái)經(jīng)部門編制，經(jīng)本級(jí)人民政府審核批準(zhǔn)后，報(bào)同級(jí)人大審查批準(zhǔn)。由于國(guó)家預(yù)算包括中央預(yù)算和地方預(yù)算，當(dāng)全國(guó)人大開會(huì)審批國(guó)家預(yù)算時(shí)，地方人大都還未開會(huì)，為了保證人大的會(huì)期，財(cái)政部只能代替地方編制預(yù)算，與中央預(yù)算合并編制國(guó)家預(yù)算報(bào)全國(guó)人大審批。而財(cái)政部代編的地方預(yù)算與地方人大通過(guò)的預(yù)算會(huì)有一定的差距，這給預(yù)算編制、執(zhí)行帶來(lái)困難，而且損害了預(yù)算的權(quán)威。1994年《預(yù)算法》生效實(shí)施后，上述問(wèn)題已得到部分解決。根據(jù)該法第12條、第13條的規(guī)定，雖然全國(guó)人大仍然要審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大仍然要審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，但是全國(guó)人大只批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，縣級(jí)以上各級(jí)地方人大只審查本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，這樣就避免了上級(jí)人大審批下級(jí)預(yù)算，上級(jí)人大審批通過(guò)的預(yù)算下級(jí)人大再次審批的不正常現(xiàn)象，保證了預(yù)算法內(nèi)部邏輯的嚴(yán)密和效力的統(tǒng)一。美中不足的是，《預(yù)算法》的規(guī)定明顯違反了《憲法》，這在任何一個(gè)講求法治的國(guó)家都是難以接受的。因此，上述問(wèn)題的圓滿解決仍然有待于修改《憲法》相關(guān)條文。
此外，《預(yù)算法》的上述規(guī)定還存在一個(gè)有待解決的問(wèn)題，即縣級(jí)以上各級(jí)人大除了審批本級(jí)預(yù)算外，還有權(quán)審議下級(jí)地方總預(yù)算。盡管審議不同于審批，從法律上看，經(jīng)過(guò)審議的地方總預(yù)算并不對(duì)下級(jí)預(yù)算審批和執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力，但是既然存在這個(gè)程序，下級(jí)預(yù)算編制機(jī)關(guān)就不得不向上級(jí)報(bào)送預(yù)算草案。我們認(rèn)為，這道程序只會(huì)導(dǎo)致極大的制度性資源浪費(fèi)，很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的積極效果，因而應(yīng)予廢止。
根據(jù)財(cái)政分權(quán)的原理，中央和地方政府有著各自不同的職能，因此其財(cái)政收支范圍也各不相同。一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算是財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家的通例。中央和地方的預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算執(zhí)行權(quán)界限分明，只是由于中央擁有相對(duì)豐裕的財(cái)力，并且需執(zhí)行地區(qū)財(cái)政均衡和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，因此才通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度在中央和地方之間發(fā)生財(cái)政資金聯(lián)系。中國(guó)雖然沒有明確肯定實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制，但是自從1994年推行分稅制財(cái)政管理體制以來(lái)，已經(jīng)向財(cái)政聯(lián)邦制邁出了很大的一步。[7]如《預(yù)算法》第2條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算；第12條和第13條規(guī)定，各級(jí)人大只審批本級(jí)政府預(yù)算。這些都是與財(cái)政分權(quán)的理念相吻合的。正是因?yàn)椤额A(yù)算法》認(rèn)識(shí)到干涉下級(jí)政府預(yù)算的消極影響，才將原《預(yù)算管理?xiàng)l例》所規(guī)定的直接審批下級(jí)預(yù)算改為行使審議權(quán)。不過(guò)，雖然一字之差避免了原先預(yù)算重復(fù)審批的矛盾和尷尬，但是審議下級(jí)預(yù)算仍然與舊的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)政思路存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。
所謂下級(jí)地方總預(yù)算，是指本級(jí)政府以下各級(jí)地方政府預(yù)算的匯編?！额A(yù)算法》之所以保留地方各級(jí)總預(yù)算的編制，并賦予各級(jí)人大對(duì)下級(jí)地方總預(yù)算以審議權(quán)，可能出于兩方面的考慮：一是保證各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算收支事項(xiàng)的知情權(quán)，保障人大代表的參政議政權(quán)，二是保障各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算的統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)。而在我們看來(lái)，這些理由都十分牽強(qiáng)，難以令人信服。雖然人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)按照《憲法》的規(guī)定決定本轄區(qū)內(nèi)的重大事情，當(dāng)然也包括審查和批準(zhǔn)預(yù)算，但是，如果我們認(rèn)可《預(yù)算法》對(duì)《憲法》第62條的修改合理，認(rèn)為其更符合分稅制財(cái)政分權(quán)法的需要，那么，取消各極人大對(duì)下級(jí)財(cái)政總預(yù)算的審批權(quán)之后就完全沒有必要仍然保留審議權(quán)。至于上級(jí)人大的知情權(quán)和人大代表的參政議政權(quán)，事實(shí)上，通過(guò)保留對(duì)下級(jí)地方總預(yù)算的審議權(quán)是不可能實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)槿珖?guó)人大開會(huì)在前，地方人大開會(huì)在后；上級(jí)地方人大開會(huì)在前，下級(jí)地方人大開會(huì)在后，因此，上級(jí)人大審議的所謂下級(jí)地方總預(yù)算實(shí)際上只是一個(gè)未經(jīng)本級(jí)人大審批通過(guò)、甚至可能就是上級(jí)政府代編的草案。當(dāng)下級(jí)人大召開會(huì)議時(shí)，一般都會(huì)有所修改，所以，上級(jí)人大審議的下級(jí)地方總預(yù)算所包含的信息是不準(zhǔn)確的，以此為基礎(chǔ)行使知情權(quán)十分不現(xiàn)實(shí)。而人大代表的參政議政權(quán)更應(yīng)該表現(xiàn)為一種投票決定權(quán)。如果僅僅是對(duì)并不準(zhǔn)確的下級(jí)政府預(yù)算文件進(jìn)行審議，卻不發(fā)生任何法律效力，這不僅會(huì)導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)，而且有損權(quán)力機(jī)關(guān)的威信和尊嚴(yán)，實(shí)際上不起任何作用。至于保障各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算的統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)，雖然與法律所賦予國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府的職權(quán)相一致，[8]但這種規(guī)定與分稅制所要求的一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的原理明顯背離。預(yù)算審批通過(guò)后，無(wú)論是預(yù)算收入還是預(yù)算支出，都是由本級(jí)政府組織執(zhí)行。既然在科學(xué)的分稅制體系下中央政府與地方政府、上下級(jí)地方政府之間的財(cái)政收支范圍都已經(jīng)做出明晰的劃分，上級(jí)政府組織執(zhí)行下級(jí)政府的預(yù)算就只能是師出無(wú)名的越俎代庖，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，是一種侵犯下級(jí)政府財(cái)政權(quán)的行為。更何況，即使在過(guò)渡時(shí)期必須維持預(yù)算執(zhí)行的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，也不一定非要編制和審議各級(jí)地方總預(yù)算不可。因?yàn)榫哂袌?zhí)行力的預(yù)算只能是經(jīng)過(guò)本級(jí)人大審批通過(guò)的預(yù)算，而各級(jí)地方總預(yù)算中所包括的下級(jí)總預(yù)算卻只是經(jīng)過(guò)了其上級(jí)人大的審議，并不產(chǎn)生法律效力。所以，各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算的統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)并不能通過(guò)編制地方總預(yù)算的形式達(dá)到目的。其實(shí)，依《預(yù)算法》第14條、第15條實(shí)行預(yù)算備案制度就足以完成這一任務(wù)。因此，各級(jí)政府編制本級(jí)預(yù)算并提請(qǐng)同級(jí)人大通過(guò)即可，另行匯總編制下級(jí)地方總預(yù)算實(shí)無(wú)必要。
在預(yù)算實(shí)踐中預(yù)算編制部門除編制本級(jí)預(yù)算外還需匯總編制下級(jí)地方總預(yù)算的做法，以及預(yù)算審批部門除審批本級(jí)預(yù)算外還需審議匯總編制的下級(jí)地方總預(yù)算的做法將不可避免地帶來(lái)兩方面的實(shí)際危害：一是浪費(fèi)預(yù)算編制和審批部門尤其是編制部門的人力、物力和財(cái)力；二是制約了下級(jí)預(yù)算編制部門和審批部門工作能動(dòng)性的發(fā)揮。盡管各級(jí)人大審議的下級(jí)地方總預(yù)算在法律上不生效力，地方預(yù)算編制部門在報(bào)送同級(jí)人大審批之前仍然可以修改和完善，預(yù)算審批部門對(duì)某些收入和支出項(xiàng)目也可以否決，但在中國(guó)的特定政治背景下，上級(jí)機(jī)關(guān)的一言一行對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)都有很大的影響力。因此，面對(duì)已經(jīng)上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過(guò)的本級(jí)地方總預(yù)算，各級(jí)預(yù)算編制部門和審批部門可能很難再有所作為。所以，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)徹底落實(shí)一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的原則，預(yù)算審批部門只審批本級(jí)政府預(yù)算，不審議下級(jí)地方總預(yù)算，預(yù)算編制部門也只需編制本級(jí)政府預(yù)算即可，不必匯總編制本級(jí)總預(yù)算。
三、建立人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)，協(xié)助行使預(yù)算審批權(quán)
預(yù)算的審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作。根據(jù)憲法和人大組織法的規(guī)定，各級(jí)人大在繁忙而短暫的會(huì)期中既要進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)決策，又要從事各種立法，還要履行預(yù)算審批職責(zé)，在我國(guó)人大會(huì)議制度暫時(shí)無(wú)法改變的情況下，如果沒有專門機(jī)構(gòu)的輔助，人大的各項(xiàng)活動(dòng)很可能陷入表面化。
在現(xiàn)實(shí)中，人大代表并沒有充分的時(shí)間審查預(yù)算表。地方人代會(huì)的會(huì)期通常為4—5天，期間至少要審議6個(gè)報(bào)告，用于各項(xiàng)決議審查的時(shí)間就只剩有兩天了。而審查的重點(diǎn)一般又放到了政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告上，使得預(yù)算表的審查在會(huì)議日程中沒有突出出來(lái)。[9]加之預(yù)算草案到臨時(shí)大會(huì)舉行時(shí)才印發(fā)給代表，且只有分類、款的數(shù)字，沒有分項(xiàng)、分部門的數(shù)字，透明度很低，預(yù)算項(xiàng)目之間的關(guān)系、預(yù)算的內(nèi)容結(jié)構(gòu)并不清楚，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審查難以起到實(shí)質(zhì)性的作用。[10]
在我國(guó)人大代表的選舉過(guò)程中，雖然名額分配充分考慮了職業(yè)、民族、文化程度、性別、宗教信仰、黨派等因素，使其在政治上具有廣泛的代表性，但是這只能說(shuō)明人大足以勝任其作為一個(gè)政治機(jī)構(gòu)的使命，至于作為立法機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)則需要高度的業(yè)務(wù)能力和相關(guān)的制度配套才能夠正常運(yùn)行，因?yàn)榱⒎ê徒?jīng)濟(jì)決策不僅需要政治立場(chǎng)和覺悟，而且更需要精通相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和程序方面的操作技巧。而就總體而言，我國(guó)人大代表在這些方面的業(yè)務(wù)素質(zhì)是參差不齊的，目前大部分還停留在憑著對(duì)黨和政府的信任而對(duì)任何立法案或提案直接舉手通過(guò)的階段，缺乏對(duì)相關(guān)問(wèn)題的深入研究。因此，建立人大專門工作機(jī)構(gòu)，輔助人大行使權(quán)力，不僅是制度方面的配套需要，更是彌補(bǔ)我國(guó)人大代表業(yè)務(wù)能力缺陷的現(xiàn)實(shí)需要。
中國(guó)《預(yù)算法》第37條規(guī)定，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人代會(huì)舉行的一個(gè)月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人代會(huì)舉行一個(gè)月以前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人大有關(guān)的專門委員會(huì)或者根據(jù)本級(jí)人大會(huì)主任會(huì)議的決定提交本級(jí)人大會(huì)有關(guān)的工作委員會(huì)進(jìn)行初步審查?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人代會(huì)舉行的一個(gè)月以前將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人大委員會(huì)進(jìn)行初步審查。從以上規(guī)定可知，初步審查制度的建立也在嘗試解決本文前述的兩個(gè)問(wèn)題，即減輕人大會(huì)議的工作壓力和彌補(bǔ)人大代表的業(yè)務(wù)缺陷。但是僅就該規(guī)定而言，事實(shí)上很難達(dá)到目的。第一，初步審查機(jī)構(gòu)的法律地位不明確。雖然在全國(guó)人大的層次已經(jīng)肯定該項(xiàng)權(quán)力由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)行使，但在現(xiàn)階段，財(cái)經(jīng)委員會(huì)的主要職責(zé)在于財(cái)經(jīng)方面的立法，對(duì)預(yù)算的審查并沒有建立一整套運(yùn)行機(jī)制。加之初步審查的期限非常短，財(cái)經(jīng)委員會(huì)參與預(yù)算審查的程度也不可能深入。而在地方人大，初步審查制度連機(jī)構(gòu)的確定都具有一定的隨意性，要保證初步審查的效果其難度更大。第二，初步審查的權(quán)力內(nèi)容模糊不清。如，初步審查是否僅僅是一種書面審議，還是可以就預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，甚至舉行聽證?作為審查對(duì)象的所謂“本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容”包括那些方面?是否可以要求預(yù)算編制機(jī)構(gòu)修改預(yù)算草案?第三，初步審查的法律后果無(wú)從知曉，沒有規(guī)定不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行的初審效力有何不同，初審結(jié)果也沒有確定的送達(dá)對(duì)象，更無(wú)法在人代會(huì)上使代表知悉。如果初步審查是預(yù)算審批過(guò)程中一個(gè)非常重要的程序，那么，起碼應(yīng)該對(duì)其法律后果做出明確規(guī)定。究竟是規(guī)定未通過(guò)預(yù)算初步審查就不能提交預(yù)算審批機(jī)關(guān)審批，還是規(guī)定在這種情況下，初步審查機(jī)構(gòu)只能將自己的意見報(bào)送預(yù)算審批機(jī)關(guān)，供其決策時(shí)參考，這是值得我國(guó)預(yù)算法認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。第四，初步審查缺乏社會(huì)專業(yè)人士的參與，對(duì)其是否可以吸收社會(huì)力量參與初審，是否可以委托或責(zé)成審計(jì)部門進(jìn)行預(yù)算草案審計(jì)沒有答案。第五，初步審查參與預(yù)算審批的時(shí)間太晚，法定初審時(shí)間得不到保證。提交初審的草案通常應(yīng)由行政領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)、黨委會(huì)批準(zhǔn)，初審時(shí)不便再提意見，即使提出意見，也很難被采納，等等。這些問(wèn)題在立法中都欠缺明確規(guī)定，因此，預(yù)算的初步審查可能僅僅停留在交換意見的階段，很難深入進(jìn)行。
很多法治發(fā)達(dá)的國(guó)家都賦予預(yù)算審批非常重要的地位，英美等不少國(guó)家甚至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過(guò)程，通過(guò)的預(yù)算即成為法案，與議會(huì)通過(guò)的其他法律具有同等的法律效力。而無(wú)論是在實(shí)行一院制議會(huì)國(guó)家，還是實(shí)行兩院制議會(huì)的國(guó)家，預(yù)算的具體審核都是由議院的各種常設(shè)委員會(huì)與其屬下的各種小組委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會(huì)大會(huì)審議表決。如美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有預(yù)算局，參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會(huì)。國(guó)會(huì)預(yù)算局負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)和財(cái)政收入估計(jì)方面給兩院的預(yù)算委員會(huì)提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會(huì)則具體組織對(duì)預(yù)算草案的審核。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會(huì)及其小組委員會(huì)實(shí)際上也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。英國(guó)下議院的財(cái)政委員會(huì)、撥款委員會(huì)，日本參、眾兩院的預(yù)算委員會(huì)都屬于同樣類型。中國(guó)對(duì)預(yù)算審批雖然不實(shí)行立法程序，但在預(yù)算審批機(jī)構(gòu)中設(shè)立預(yù)算專門工作機(jī)構(gòu)，并明確其權(quán)責(zé)和工作程序的做法仍然是值得我們借鑒的。我們建議，在縣級(jí)以上人民代表大會(huì)中設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，輔助各級(jí)人大行使預(yù)算審批權(quán)，輔助各級(jí)人大會(huì)行使預(yù)算調(diào)整審批權(quán)和決算審批權(quán)。[11]預(yù)算委員會(huì)的職責(zé)是，充分利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門收入支出的合法性、科學(xué)性、合理性。預(yù)算委員會(huì)可以建立專門小組，與預(yù)算支出的各個(gè)部門相對(duì)應(yīng)，負(fù)責(zé)對(duì)該部門收支預(yù)算的專門審查。當(dāng)然，預(yù)算委員會(huì)并不擁有只有權(quán)力機(jī)關(guān)才擁有的審批權(quán)力，它只擁有建議權(quán)。這種建議權(quán)分兩個(gè)向度，一方面對(duì)預(yù)算編制部門報(bào)送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說(shuō)明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案中不合法或不合理、但預(yù)算編制部門拒絕修改的內(nèi)容予以否決。如果不存在上述問(wèn)題，預(yù)算委員會(huì)也應(yīng)該出具詳細(xì)的審查報(bào)告建議預(yù)算審批機(jī)關(guān)予以通過(guò)。按照這種制度設(shè)計(jì)，人大代表在行使預(yù)算審批投票權(quán)的時(shí)候，既可以聽取政府關(guān)于提請(qǐng)審批預(yù)算草案的報(bào)告，也能夠聽取預(yù)算委員會(huì)關(guān)于預(yù)算草案審查的報(bào)告，即使業(yè)務(wù)知識(shí)有所欠缺，起碼也能做到兼聽則明，不為某一種觀點(diǎn)所左右。
四、健全預(yù)算審批程序，依法行使預(yù)算審批權(quán)
預(yù)算審批程序是保障和規(guī)范預(yù)算審批機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的重要依據(jù)。在民主和法治的國(guó)度里，無(wú)論是立法、司法或是行政，程序都對(duì)其具有極為獨(dú)特的意義和作用。[12]預(yù)算審批雖然不是直接的立法，但由于預(yù)算的內(nèi)容關(guān)系到國(guó)家下一財(cái)政年度的活動(dòng)范圍和方向，在一國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)生活中具有舉足輕重的影響，因此，預(yù)算審批程序就應(yīng)當(dāng)成為預(yù)算法治建設(shè)應(yīng)予關(guān)注的重要一環(huán)。
在我國(guó)，預(yù)算法對(duì)預(yù)算審查除了規(guī)定極為簡(jiǎn)單的初步審查之外，只規(guī)定了各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府所作的預(yù)算報(bào)告有審查批準(zhǔn)權(quán)，至于預(yù)算審查權(quán)行使的程序則仍付闕如。我們認(rèn)為，中國(guó)不僅要學(xué)習(xí)他國(guó)建立預(yù)算專門機(jī)構(gòu)，協(xié)助權(quán)力機(jī)關(guān)行使預(yù)算審批權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，而且還應(yīng)該在預(yù)算法中明確規(guī)定預(yù)算審批的程序。
在《立法法》頒行前，立法程序的簡(jiǎn)陋和缺失一直是法學(xué)界批評(píng)的對(duì)象，認(rèn)為這種現(xiàn)象不利于樹立法律的權(quán)威，提高立法的質(zhì)量，不利于保障立法部門依法行使立法權(quán)，也不利于防范其濫用手中的權(quán)力，為某些部門或個(gè)人謀取私利。[13]《立法法》的制定實(shí)施為中國(guó)立法程序的完善奠定了基礎(chǔ)和框架。盡管中國(guó)預(yù)算審批并不適用立法程序，《立法法》并不能解決預(yù)算審批程序的完善問(wèn)題，但是立法的程序?qū)︻A(yù)算審批程序具有非常重要的借鑒作用。美國(guó)、英國(guó)、中國(guó)香港等是采用立法程序?qū)徟A(yù)算的典型，德國(guó)也是如此。在原聯(lián)邦德國(guó)，聯(lián)邦預(yù)算的審批權(quán)在聯(lián)邦議院，其程序是，議會(huì)對(duì)預(yù)算草案表決前，要由聯(lián)邦議院的預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行討論、審查，然后由聯(lián)邦議院“三讀”審議預(yù)算草案。“一讀”時(shí)，財(cái)政部長(zhǎng)要對(duì)政府編制預(yù)算時(shí)的各種考慮作概括性說(shuō)明，議員們對(duì)草案發(fā)表他們各自的看法；“二讀”時(shí)，預(yù)算委員會(huì)將審查的結(jié)果向全體會(huì)議報(bào)告，然后開始討論各部預(yù)算，并做出修訂預(yù)算法案的決定；“三讀”時(shí)，議院就整個(gè)預(yù)算再次進(jìn)行辯論，并進(jìn)行表決。聯(lián)邦議院批準(zhǔn)預(yù)算法案后，將法案送交聯(lián)邦參議院表決。待兩院全部批準(zhǔn)后，預(yù)算法案經(jīng)財(cái)政部長(zhǎng)和會(huì)簽，再送總統(tǒng)簽字，便成為正式法律。預(yù)算法案要在《聯(lián)邦法律公報(bào)》上頒布。
結(jié)合中國(guó)《立法法》關(guān)于立法程序的規(guī)定以及他國(guó)預(yù)算審批的經(jīng)驗(yàn)，我們提出以下完善預(yù)算審批程序的設(shè)想：
(1)預(yù)算審批的時(shí)間應(yīng)當(dāng)保證在6個(gè)月左右。鑒于我國(guó)人大的會(huì)期制度在短期內(nèi)無(wú)法改變的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算委員會(huì)作為專門工作機(jī)構(gòu)的職能，為預(yù)算的細(xì)化以及合理性、科學(xué)性進(jìn)行事先審查和把關(guān)。這是一段預(yù)算編制部門和預(yù)算審批部門互動(dòng)的過(guò)程，人大會(huì)和預(yù)算工作機(jī)構(gòu)在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，允許預(yù)算編制機(jī)構(gòu)修改預(yù)算草案，因此相應(yīng)地即延長(zhǎng)了預(yù)算編制時(shí)間。
(2)預(yù)算草案在表決之前，既要聽取預(yù)算編制部門關(guān)于預(yù)算編制情況的報(bào)告，又要聽取預(yù)算專門工作機(jī)構(gòu)關(guān)于預(yù)算審議的報(bào)告。
(3)預(yù)算編制部門將預(yù)算草案提交審議時(shí)，必須附有收入支出明細(xì)表、上年度決算匯總明細(xì)表，以及審批機(jī)關(guān)所要求的有關(guān)近兩年財(cái)政狀況的書面資料。
(4)預(yù)算委員會(huì)審議預(yù)算時(shí)實(shí)行“三讀”制度。“一讀”時(shí)，由財(cái)政機(jī)關(guān)代表政府就預(yù)算草案做出說(shuō)明，預(yù)算委員會(huì)委員提出審查意見；“二讀”時(shí)，預(yù)算委員會(huì)開始審查部門預(yù)算，就各部門收支科目的合理性進(jìn)行討論；“三讀”時(shí)，就政府整體預(yù)算草案形成預(yù)算委員會(huì)的初步審查決議。
(5)預(yù)算委員會(huì)審查部門預(yù)算時(shí)，可以采取座談會(huì)、征求意見會(huì)等形式，聽取公眾和有關(guān)專業(yè)人士的意見。同時(shí)，也有權(quán)舉行聽證會(huì)，要求各部門就有關(guān)收支項(xiàng)目的合理性、合法性進(jìn)行口頭答辯。
(6)預(yù)算委員會(huì)形成的初步審查決議應(yīng)當(dāng)連同預(yù)算編制部門最后形成的預(yù)算草案在人大全體會(huì)議一個(gè)月前發(fā)給代表。
(7)當(dāng)人代會(huì)各代表團(tuán)審議預(yù)算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許預(yù)算編制部門和預(yù)算委員會(huì)派人聽取意見。
(8)預(yù)算編制部門在人大會(huì)正式投票表決前可以根據(jù)本部門的決定、預(yù)算委員會(huì)的提議、人大代表的意見對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改。預(yù)算委員會(huì)在聽取人大代表的審查意見后，在人代會(huì)正式投票表決前向人代會(huì)提交關(guān)于預(yù)算草案的正式審議報(bào)告。
(9)預(yù)算草案應(yīng)由各級(jí)人大在會(huì)議期間由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決，由全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。
(10)全國(guó)人大通過(guò)的預(yù)算應(yīng)經(jīng)國(guó)家主席簽署主席令予以公布方為有效，地方人大通過(guò)的預(yù)算應(yīng)經(jīng)地方政府行政首長(zhǎng)簽署命令予以公布方為有效。
五、建立分項(xiàng)審批制度，拓寬預(yù)算審批權(quán)的范圍和深度
在當(dāng)前預(yù)算編制過(guò)于粗放的情況下，預(yù)算的審批只可能停留在面上而無(wú)法深入。一旦預(yù)算編制制度的改革得以完成，我們建議，預(yù)算審批由現(xiàn)在的綜合審批方式改為分項(xiàng)審批。
所謂綜合審批，是指所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過(guò)。這種做法當(dāng)然簡(jiǎn)化了預(yù)算審批程序，但是也會(huì)帶來(lái)預(yù)算草案局部的不合理影響整體的效果。如果這種不合理的局部?jī)?nèi)容得以通過(guò)，自然會(huì)損害下一年度的預(yù)算執(zhí)行效果；倘若整個(gè)預(yù)算草案都遭到否決，同樣也會(huì)影響下一年度的預(yù)算執(zhí)行。加之預(yù)算草案一旦細(xì)化到部門和項(xiàng)目，其內(nèi)容之繁雜遠(yuǎn)非今日可比，其地位的重要性也會(huì)大大提高，如果要求就所有的方案要么全部贊成，要么全部反對(duì)，對(duì)人大代表而言，確實(shí)難以取舍；對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，也承受著過(guò)大的不必要的風(fēng)險(xiǎn)，因此一般不為預(yù)算法制發(fā)達(dá)的國(guó)家所用。所謂分項(xiàng)審批，是指預(yù)算審批時(shí)，根據(jù)開支的部門和性質(zhì)將全部預(yù)算草案分解為若干個(gè)預(yù)算審批議案。預(yù)算編制部門分別就各個(gè)議案做出說(shuō)明，預(yù)算委員會(huì)也需分別就各個(gè)議案提交初步審議報(bào)告和正式審議報(bào)告，人大代表當(dāng)然也必須對(duì)各個(gè)議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。在綜合審批方式下，一旦預(yù)算草案被否決，即會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面產(chǎn)生嚴(yán)重影響。即使是預(yù)算方案十分合理的部門和項(xiàng)目，其來(lái)年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)也會(huì)擱淺。因此人大代表一般不敢行使預(yù)算否決權(quán)。如果實(shí)行分項(xiàng)審批，則可以減輕人大代表關(guān)于預(yù)算草案遭到否決的嚴(yán)重后果的擔(dān)心和顧慮，他們可以只對(duì)明顯不合理的預(yù)算議案投反對(duì)票，而其余的議案則能順利通過(guò)審批。同時(shí)，分項(xiàng)預(yù)算的否決不僅影響來(lái)年的預(yù)算執(zhí)行，而且必然招致法律對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)罰。因此這種方式必然增加預(yù)算編制部門的工作壓力，督促其盡量?jī)?yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。如美國(guó)國(guó)會(huì)完成第一次預(yù)算決議的審議時(shí)，即將預(yù)算支出決議分成若干部分，由撥款委員會(huì)的13個(gè)小組委員會(huì)(按政府職能設(shè)立)分別進(jìn)行審議，并應(yīng)按照眾議院撥款小組委員會(huì)、撥款委員會(huì)及該院全體會(huì)議，參議院撥款小組委員會(huì)、撥款委員會(huì)及該院全體會(huì)議的程序進(jìn)行審議。
伴隨著中國(guó)預(yù)算編制制度的改革，復(fù)式預(yù)算的形式必將更加豐富，預(yù)算覆蓋的范圍越來(lái)越全面，同時(shí)，部門預(yù)算也會(huì)越來(lái)越精細(xì)。在這種形勢(shì)下，實(shí)行預(yù)算分項(xiàng)審批水到渠成，不會(huì)有很大的工作難度。并且，預(yù)算審批制度的改革，實(shí)行分項(xiàng)審批更有利于推進(jìn)預(yù)算編制的改革。
六、明確預(yù)算被否決的法律后果及責(zé)任，督促編制機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)
中國(guó)《預(yù)算法》既未規(guī)定預(yù)算審批通過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)，也未考慮預(yù)算被否決的法律后果，自然就不可能顧及預(yù)算未予通過(guò)的法律責(zé)任了。我們認(rèn)為，這是導(dǎo)致預(yù)算編制部門草率從事、敷衍應(yīng)付的制度性動(dòng)因。
中國(guó)向來(lái)強(qiáng)調(diào)人大和政府的議行合一，強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，再加上人大代表參政議政的獨(dú)立性和主動(dòng)性都不是很高，因此《預(yù)算法》起草和審議的過(guò)程中沒有考慮預(yù)算可能被否決，也是情理之中的事。隨著全國(guó)民眾民主和法治意識(shí)的提高，隨著人大代表參政能力的增強(qiáng)，也隨著由于預(yù)算編制的明細(xì)化而使預(yù)算的重要性越來(lái)越清楚地為人們所認(rèn)識(shí)，預(yù)算草案遭到否決是完全可能發(fā)生的。何況，即使預(yù)算否決發(fā)生的幾率非常之低，預(yù)算法也應(yīng)當(dāng)慎重考慮。因?yàn)榉杀緛?lái)就是對(duì)未來(lái)情勢(shì)的一種預(yù)測(cè)和防范，萬(wàn)一將來(lái)中國(guó)真的出現(xiàn)預(yù)算被否決的情況，在目前的《預(yù)算法》框架下，無(wú)論是預(yù)算編制部門還是預(yù)算審批部門都會(huì)束手無(wú)策。而這是十分有害的。
我們認(rèn)為，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)規(guī)定預(yù)算未獲通過(guò)的補(bǔ)救措施與法律責(zé)任，以應(yīng)萬(wàn)一之需。如果預(yù)算被否決，可以考慮的補(bǔ)救措施有：(1)預(yù)算年度開始之后，如果沒有生效預(yù)算以供執(zhí)行，則暫時(shí)按上一預(yù)算年度的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。但上年度已經(jīng)實(shí)施完畢的開支項(xiàng)目不再撥款。(2)被否決的預(yù)算議案經(jīng)預(yù)算編制部門修改后報(bào)人大會(huì)審批。(3)預(yù)算委員會(huì)應(yīng)當(dāng)就預(yù)算議案未獲通過(guò)的原因及預(yù)算修改的情況向人大會(huì)報(bào)告。(4)預(yù)算修正案由人大會(huì)全體組成人員的三分之二以上表決通過(guò)。(5)人大會(huì)通過(guò)的預(yù)算案從該預(yù)算年度的起始日開始生效。已經(jīng)按照上年度預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)撥款的部門和項(xiàng)目，其撥款額高于生效預(yù)算確定的標(biāo)準(zhǔn)的，在剩余期限內(nèi)逐期核減該部門或項(xiàng)目撥款數(shù)額；其撥款額低于生效預(yù)算確定的標(biāo)準(zhǔn)的，在剩余期限內(nèi)逐期核增該部門或項(xiàng)目撥款數(shù)額。(6)追究有關(guān)當(dāng)事人貽誤公務(wù)的行政責(zé)任。
七、嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整審批程序，強(qiáng)化預(yù)算法律效力
我國(guó)《預(yù)算法》認(rèn)可的預(yù)算調(diào)整，是指經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方人大批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者是原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。[14]即只承認(rèn)預(yù)算追加為預(yù)算調(diào)整，而追減預(yù)算、動(dòng)用預(yù)備費(fèi)、科目留用和預(yù)算劃轉(zhuǎn)等都不在其列。
預(yù)算收支內(nèi)容的變動(dòng)及項(xiàng)目的調(diào)整是否構(gòu)成我國(guó)《預(yù)算法》上的預(yù)算調(diào)整，關(guān)鍵之處在于是否需要履行向權(quán)力機(jī)關(guān)的報(bào)送審批手續(xù)。各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。中央預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)審查和批準(zhǔn)?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人大會(huì)審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。[15]而預(yù)算其他內(nèi)容的變動(dòng)，除追減預(yù)算未有法律規(guī)定外，都只需履行內(nèi)部報(bào)批程序后由政府或相關(guān)主管部門自行決定，無(wú)需預(yù)算審批部門同意。[16]
無(wú)論是從理論還是從常識(shí)進(jìn)行分析，都不難發(fā)現(xiàn)，預(yù)算的編制和審批建立在合理的假定和預(yù)期的基礎(chǔ)上。在行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的過(guò)程中，如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了變化，致使預(yù)算制定的前提條件不復(fù)存在，就不可避免要對(duì)預(yù)算的內(nèi)容作一定的調(diào)整，以保持預(yù)算在本財(cái)政年度的平衡。目前，世界各國(guó)對(duì)何種預(yù)算變動(dòng)屬于預(yù)算調(diào)整，以及預(yù)算調(diào)整的法定程序都因國(guó)體、政體的不同而各異。一般來(lái)說(shuō)，追加預(yù)算是典型的需要經(jīng)過(guò)預(yù)算審批部門審批的行為，而其余的變動(dòng)則可以由政府自行決定。[17]
我們認(rèn)為，為增強(qiáng)預(yù)算的法律效力，結(jié)合我國(guó)的具體情況，應(yīng)當(dāng)規(guī)范預(yù)算調(diào)整的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和法定程序。具體來(lái)說(shuō)，大致包括以下幾個(gè)方面：
首先，明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。預(yù)算調(diào)整絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。如果預(yù)算調(diào)整過(guò)于頻繁，對(duì)預(yù)算及預(yù)算法的權(quán)威會(huì)構(gòu)成很大的威脅。目前我國(guó)預(yù)算法對(duì)何謂允許預(yù)算調(diào)整的“特殊情況”未予明定，這給預(yù)算調(diào)整的申請(qǐng)和審批都增加了很大的不確定性，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)定更加詳盡的標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算法中應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)，預(yù)算審批通過(guò)以后，除非發(fā)生關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調(diào)整。由此，預(yù)算調(diào)整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經(jīng)濟(jì)明顯過(guò)熱或衰退、國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等，并根據(jù)兩種不同情況設(shè)置不同的審批程序。
其次，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序，預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人大會(huì)全體會(huì)議一個(gè)月前提交預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行初步審查，形成初步審查決議。[18]人大會(huì)全體會(huì)議半個(gè)月前必須將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會(huì)的初步審查決議發(fā)給各位委員。人大會(huì)審批預(yù)算調(diào)整由全體委員的三分之二以上的多數(shù)投票通過(guò)。審批通過(guò)的預(yù)算調(diào)整方案還需由本級(jí)政府行政首長(zhǎng)簽署命令予以公布方為有效。如果國(guó)家發(fā)生緊急情況，人大會(huì)“兩月一會(huì)”的制度的確無(wú)法適應(yīng)需要。因此，應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序。如可由主任會(huì)議原則批準(zhǔn)，下一次會(huì)按正常程序追認(rèn)。[19]
再次，取消縣級(jí)以下政府追加預(yù)算的權(quán)力。因?yàn)榭h鄉(xiāng)兩級(jí)政府級(jí)別較低，不需要應(yīng)付國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以及國(guó)防安全的特殊情況，如果發(fā)生重大自然災(zāi)害而無(wú)法通過(guò)本級(jí)預(yù)算自求平衡時(shí)，可以通過(guò)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的途徑加以解決。
【注釋】
[1]參見蘇永欽：《走向憲政主義》，臺(tái)灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1994年版，第258、259頁(yè)?！?br/> [2]德國(guó)預(yù)算審批完全采用立法程序，預(yù)算案必須在聯(lián)邦法律公報(bào)上公布方為有效，因此，從形式上看，預(yù)算卻是法律。參見孫尚清、于中一等主編：《商務(wù)國(guó)際慣例總覽(財(cái)政稅收卷)》，中國(guó)發(fā)展出版社1994年6月第1版，第42頁(yè)。
[3]以上內(nèi)容參見黃錦堂：《論立法院之預(yù)算審議權(quán)》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》第27卷第3期，第14—27頁(yè)?！?br/> [4]參見《預(yù)算法》第24條、第38條?！?br/> [5]所謂科目流用，在預(yù)算審批的環(huán)節(jié)是指，在不改變預(yù)算草案收支總額的前提下，預(yù)算科目相互之間的資金調(diào)用，也即改變預(yù)算資金的使用方向或項(xiàng)目?！?br/> [6]參見包麗萍等編著：《政府預(yù)算》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2000年9月第2版，第29、39頁(yè)。
[7]參見張守文：《“第一稅案”與財(cái)稅法之補(bǔ)缺》，載《法學(xué)研究》1999年第4期。關(guān)于財(cái)政聯(lián)邦制的特征，參見孫開著：《政府間財(cái)政關(guān)系研究》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1994年12月第1版，第125—133頁(yè)?！?br/> [8]參見《憲法》第89條、《預(yù)算法》第14、15、16條。
[9]參見李誠(chéng)、張永志：《人大預(yù)算監(jiān)督的四類十八個(gè)問(wèn)題研究提綱》，載《中國(guó)人大》1999年第1期，第22—25頁(yè)?！?br/> [10]會(huì)議期間，預(yù)算案加密級(jí)，不能做到代表人手一份，且會(huì)后收回，也在很大程度上影響了預(yù)算審議的效果?！?br/> [11]在中國(guó)目前的財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為獨(dú)立的預(yù)算主體條件并不成熟。因此，我們不贊成實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，而主張五級(jí)政府四級(jí)預(yù)算。這樣可以保證每一級(jí)預(yù)算主體真正獨(dú)立行使職權(quán)?！?br/> [12]參見徐亞文：《正當(dāng)法律程序簡(jiǎn)論》，載武漢大學(xué)法學(xué)院主辦：《珞珈法學(xué)論壇》(第一卷)，武漢大學(xué)出版社2000年10月第1版，第254頁(yè)以下?！?br/> [13]參見陳世榮：《立法程序研究綜述》，載李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年9月第1版，第338、376頁(yè)?！?br/> [14]《預(yù)算法》第53條?！?br/> [15]參見《預(yù)算法》第54條?！?br/> [16]如《預(yù)算法》第51條規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用方案，由本級(jí)政府財(cái)政部門審批，報(bào)本級(jí)政府決定。”第56條規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，因上級(jí)政府返還或者給與補(bǔ)助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整。”第57條規(guī)定：“各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目之間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定報(bào)經(jīng)審批。”
[17]相關(guān)內(nèi)容，請(qǐng)參見孫尚清、于中一等主編：《國(guó)際商務(wù)慣例總覽(財(cái)政稅收卷)》，中國(guó)發(fā)展出版社1994年版，第84頁(yè)?！?br/> [18]作者認(rèn)為，人大應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算委員會(huì)，輔助其行使預(yù)算審批權(quán)，也包括對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的初步審查權(quán)。關(guān)于此點(diǎn)，作者將另文論述。
[19]參見李誠(chéng)、張永志：《人大預(yù)算監(jiān)督的四類十八個(gè)問(wèn)題研究提綱》，載《中國(guó)人大》1999年第1期，第22—25頁(yè)。