論財政法的地位與功能

　　自國家和財政產(chǎn)生以來，也就同時產(chǎn)生了以法律手段調(diào)整財政關(guān)系的客觀需要。然而，在中國和外國的古代法上，雖有大量的調(diào)整財政關(guān)系的法律規(guī)范，但主要由于當(dāng)時的財政所依附的國家的專制性質(zhì)，以及法律體系自身演化的歷史局限性，諸法合體的古代法上不可能有財政法的獨立地位。

　　近代的資產(chǎn)階級革命掀開了財政關(guān)系變革的新篇章。資產(chǎn)階級革命的結(jié)果，是新型的資本主義式的財政關(guān)系的確立。然而，在自由競爭資本主義時代，財政活動的范圍被嚴格限制在“夜警國家”所要求的狹小區(qū)域，財政對行政的附屬作用難以突破，所以，確立這種新型財政關(guān)系的法律規(guī)范主要是集中在憲法和行政法之中。從部門法的定位來看，這一時期的財政法主要屬于行政法的范疇。

　　進入壟斷資本主義階段以后，隨著國家職能的擴張，財政的活動范圍也越來越廣，財政在資源配置、收入分配和經(jīng)濟景氣調(diào)整方面的作用也逐漸顯現(xiàn)出來。由于財政對社會經(jīng)濟生活的影響日益增強，財政逐漸擺脫對行政的依附，開始具備自己獨立的品格，財政的權(quán)力性由此凸現(xiàn)。[1]調(diào)整財政關(guān)系的財政法的性質(zhì)和職能上也隨之而發(fā)生變化，財政法的行政法色彩逐漸淡化，而經(jīng)濟法的色彩逐漸增強。

　　關(guān)于財政法地位的理解，前蘇聯(lián)的情況較為特殊。由于當(dāng)時的經(jīng)濟集中程度非常之高，所有的貨幣資金往來關(guān)系基本上都被納入財政管轄的范圍。除了財政部本身的活動外，經(jīng)濟單位、銀行和保險機關(guān)之間的經(jīng)濟往來也具有國家財務(wù)活動的性質(zhì)。針對這種情況，有些學(xué)者認為，社會主義財政關(guān)系與資本主義時期相比已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的飛躍，財政法應(yīng)當(dāng)被視為一個獨立的法律部門，以調(diào)整統(tǒng)一的資金貨幣往來關(guān)系。也有的學(xué)者認為財政法是“相對獨立的部門法”、“行政法的一部分 ”或者“綜合部門法”的觀點。爭論的焦點，主要集中于財政法與行政法的關(guān)系、法律體系的結(jié)構(gòu)中是否包括綜合部門法等問題上。從發(fā)展過程來看，蘇聯(lián)在列寧領(lǐng)導(dǎo)下制定的第一部憲法的第五章就是預(yù)算法，從那時起就開始了社會主義國家預(yù)算法的研究；1926年，庫特利亞列夫斯基教授的《財政法》一書問世，“走出了第一步”；1928年佐格拉科夫教授的《行政財政法》一書出版，認為財政法是行政法的一部分；經(jīng)1938-1940年的大討論，蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所公布了《蘇聯(lián)社會主義法制體系研究提綱》，指出應(yīng)按所調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)劃分不同法律部門，財政法作為一個獨立部門法的地位得以確立。[2]

　　中國建國之后，財政法學(xué)研究未能得到充分發(fā)展，有關(guān)我國法律體系的結(jié)構(gòu)以及財政法在法律體系中的地位問題，尚未得到認真的討論。改革開放以后，在我國學(xué)者自行編撰的第一部《中國大百科全書》法學(xué)卷之中，專列了比較詳盡的“財政法”詞條，并且在體例編排上獨立于行政法和經(jīng)濟法，[3] 反映了當(dāng)時我國法學(xué)界占主導(dǎo)地位的觀點，依然還受著前蘇聯(lián)法學(xué)界的影響。然而，隨著經(jīng)濟法學(xué)的發(fā)展和日益成熟，自20世紀80年代中期以來，在幾乎所有的經(jīng)濟法學(xué)教科書中，財政法都被列為專門的一章；專門的財稅法教材也主動將自己歸入經(jīng)濟法體系之下；[4]可見，把財政法作為我國經(jīng)濟法學(xué)體系中的組成部分，是我國法學(xué)界目前的主流觀點。

　　其實，不論是將財政法視為一個獨立部門法的前蘇聯(lián)時期，還是將財政法視為經(jīng)濟法體系構(gòu)成的現(xiàn)代中國，學(xué)者們都注意到了財政領(lǐng)域兩類不同性質(zhì)的法律規(guī)范。如，前蘇聯(lián)學(xué)者認為，“蘇聯(lián)財政部系統(tǒng)中所包括的各種財政信貸機關(guān)間的關(guān)系，如果不直接與這些機關(guān)執(zhí)行其職能——動員和分配貨幣資金，撥款，貸款，監(jiān)督各單位遵守?？顚Ｓ煤凸?jié)約國家資金的制度——相聯(lián)系，則建立在國家管理的一般原則上，受行政法的調(diào)整……如果財政信貸機關(guān)作為一種進行財政活動的機關(guān)，作為一種受國家委托征集貨幣資金，對有關(guān)權(quán)力機關(guān)所批準(zhǔn)的發(fā)展國民經(jīng)濟、教育和保健事業(yè)等措施進行撥款和貸款的機關(guān)，那么它們的活動以及因其活動而發(fā)生的各種關(guān)系，都由財政法調(diào)整。”[5] 這說明，行政法在調(diào)整財政關(guān)系方面還是可以發(fā)揮一定作用的。

　　無獨有偶，我國學(xué)者在論述財政法的屬性時也實事求是地承認它與行政法的聯(lián)系。如，有學(xué)者認為，國家的財政活動可以區(qū)分為兩個不同的層次：第一層次是作為行政范疇的財政活動，其目的在于滿足國家機關(guān)活動經(jīng)費的需要；第二層次是作為經(jīng)濟范疇的財政活動，其目的在于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟。兩者雖然都涉及經(jīng)濟領(lǐng)域，但后者涉及到經(jīng)濟領(lǐng)域的更深層次。反映到立法上，前者主要是關(guān)于國家財政管理機關(guān)的設(shè)置與職權(quán)、財政管理活動的原則、程序和制度，以及財政管理機關(guān)與社會組織或公民在一般性收支活動中的權(quán)利義務(wù)等，而后者所規(guī)定的主要是有關(guān)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的一些財政政策方面的規(guī)定。前者是國家進行一般行政管理的法律，屬于行政法的范疇，后者是國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的法律，屬于經(jīng)濟法的范疇。在現(xiàn)實生活中，這兩類法律一般都由國家財政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行，很難區(qū)分哪些規(guī)范是經(jīng)濟法性質(zhì)，哪些規(guī)范是行政法性質(zhì)，也沒有必要區(qū)分。[6]

　　 的確，隨著政府職能的擴展，財政法的形式和內(nèi)容都在發(fā)生變化，原先屬于行政法的財政法現(xiàn)在開始具有經(jīng)濟法的色彩。然而這種轉(zhuǎn)變不可能十分徹底，財政法與行政法的聯(lián)系是不可割斷的。我們認為，行政法在財政法中仍然發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，有關(guān)財政職權(quán)的分配、財政行為的作出、財政救濟的實施等，都必須遵守行政法的一般性規(guī)定。從分類的標(biāo)準(zhǔn)來看，財政法的經(jīng)濟法屬性往往不是體現(xiàn)在法律規(guī)范的外在形式，而是著眼于其內(nèi)涵的價值取向和政策意圖。這種宏觀的政策目標(biāo)必須借助現(xiàn)有的行政組織、行政行為、行政程序、行政爭議處理機制等才能實現(xiàn)其功效。正因為如此，在財政法領(lǐng)域常?？梢园l(fā)現(xiàn)，有些法律規(guī)范從形式上看是一種典型的行政法律規(guī)范，但它在價值取向上又是服務(wù)于某種經(jīng)濟政策目的的。這些財政法律規(guī)范既可以稱其為經(jīng)濟法律規(guī)范，又可以稱其為行政法律規(guī)范，其“一體兩面”的特征十分明顯。正因為如此，我們認為，在法律體系中無論將財政法歸入經(jīng)濟法或行政法都不是一個妥當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。事實上，財政法既屬于經(jīng)濟法，又屬于行政法，是經(jīng)濟法和行政法交叉綜合的產(chǎn)物。
　　

　　 二、財政法的功能
　　

　　財政法的功能是指財政法在調(diào)整財政關(guān)系過程中所表現(xiàn)出的一種外在功效。從學(xué)理上看，因為財政是財政法規(guī)范和調(diào)整的對象，所以財政法的功能應(yīng)當(dāng)區(qū)別于財政的職能。但從實踐上看，在現(xiàn)代社會中，由于財政關(guān)系總是以財政法律關(guān)系的形式而存在，因此，財政職能的實現(xiàn)過程與財政法的實施過程在很多方面會出現(xiàn)重合。

　　 在一定程度上，財政法是財政活動的一種外在形式，因此，財政法應(yīng)當(dāng)服務(wù)于不同歷史條件下財政活動的內(nèi)在需要。由此可以推知，在不同的政治經(jīng)濟體制下，由于財政活動的歷史基礎(chǔ)不同，財政法的功能也是不一樣的。

　　在奴隸制和封建制社會中，財政的主要職能是獲取財政收入，滿足以君王為首的統(tǒng)治階級內(nèi)部基本的分配需要。受當(dāng)時歷史條件的限制，財政純粹成為君主專制的工具，很難誕生出民主、法治等現(xiàn)代觀念。由于財政權(quán)被定性為源自君權(quán)，因此，財政法的功能也就表現(xiàn)為通過強制手段，保障君權(quán)在財政領(lǐng)域的順利實施。進入資本主義社會后，財政的收入支出職能雖然依舊存在，但財政法的功能卻發(fā)生了不小的變化。由于政府財政權(quán)力來源于人民，因此，財政法的功能主要表現(xiàn)為防范政府濫用財政權(quán)力，損害人民的利益。財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義、財政平等主義等，都是人民通過法律對政府財政活動提出的要求。盡管在資本決定一切的社會中，“人民”的范圍實質(zhì)上不可能擴展到一般的平民階層，但是這一時期的財政法無論在形式上還是在理念上，對中國的財政法治建設(shè)都具有很好的借鑒意義。

中國沒有經(jīng)歷真正的資本主義時期，在新中國建立之前，財政法也從未發(fā)揮過依民主機制規(guī)范政府財政權(quán)力的作用。新中國建立之后，雖然在經(jīng)濟上消滅了私有制，奠定了社會主義公有制基礎(chǔ)，但在上層建筑方面，對如何保障人民行使政治經(jīng)濟權(quán)利重視不夠。財政法理論上是人民當(dāng)家作主的法律保障，但實際上，由于缺乏正常的民主參與和監(jiān)督機制，保障政府財政權(quán)力的運作仍然是首當(dāng)其沖的。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟觀念的深入人心，民主和法治成為時代的主旋律，財政法的內(nèi)容和形式也發(fā)生了很大變化?？傮w來說，財政法的功能應(yīng)當(dāng)從絕對服務(wù)于財政職能，轉(zhuǎn)向?qū)ω斦?quán)力施加控制，具體表現(xiàn)在如下三個方面：

　　1.財政權(quán)力授予功能

　　在公共領(lǐng)域，任何權(quán)力的存在都會導(dǎo)致支配性的效果，影響到人民的切身利益，因此必須從權(quán)力的來源上證明其合法性。根據(jù)我國憲法，一切權(quán)力來源于人民，任何公共權(quán)力的存在必須經(jīng)過人民的授權(quán)。“授權(quán)”不是簡單的政治口號，而應(yīng)該是精致的法律程序。從根本上說，由于立法機關(guān)是由人民或人民選舉的代表組成，法律的制定過程在理論上應(yīng)當(dāng)是人民意志和利益的體現(xiàn)，因此，當(dāng)法律賦予有關(guān)機構(gòu)一定的財政權(quán)力時，應(yīng)當(dāng)視為已取得人民的授權(quán)。

　　財政法的授權(quán)功能在財政組織法中可以得到明顯佐證。財政組織法的存在，不僅僅限于規(guī)范相關(guān)財政主體的組織機構(gòu)，更重要的在于依法授予該主體相應(yīng)的職權(quán)。只有具備財政組織法上的依據(jù)，財政機關(guān)才能合法擁有財政權(quán)力?？梢哉f，現(xiàn)代法治社會中，財政法的授權(quán)功能是財政活動的前提和基礎(chǔ)。如果沒有財政權(quán)力的存在作為前提，財政法的權(quán)力規(guī)范功能和監(jiān)督功能都將失去意義。

　　財政法的授權(quán)功能最初表現(xiàn)為就具體事項所作的具體授權(quán)，這種消極行政的模式與自由市場經(jīng)濟時期的國家觀是相適應(yīng)的。財政機關(guān)只能在具體授權(quán)的范圍內(nèi)活動，不能越雷池半步。然而時至今日，隨著財政職能的日益擴張，財政所面臨的社會關(guān)系也越來越復(fù)雜，財政法的授權(quán)方式也不得不有所調(diào)整。如針對財政的經(jīng)濟景氣調(diào)整職能，財政法不可能預(yù)見到未來經(jīng)濟發(fā)展的所有情況，具體授權(quán)難以有效發(fā)揮作用，一般性授權(quán)才逐漸被立法機關(guān)所承認和接受。

　　2.財政權(quán)力規(guī)范功能

　　財政權(quán)力一旦產(chǎn)生，就必須按照法治社會的要求進行規(guī)范。財政法的規(guī)范功能主要通過財政行為法、財政程序法及財政責(zé)任法表現(xiàn)出來。財政行為法一般規(guī)定各種財政行為的前置條件、實體標(biāo)準(zhǔn)、程序要求及法律后果，財政程序法則專門規(guī)定財政活動的具體程序。至于財政責(zé)任法，它是通過負面的法律責(zé)任督促財政機關(guān)依法履行職責(zé)，因而也能起到一種間接的規(guī)范作用。

　　除了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置程序、負擔(dān)責(zé)任之外，財政法還可以通過為權(quán)力劃定邊界而起到規(guī)范作用。例如，盡管一般性授權(quán)在財政法中越來越普遍，但并不意味著財政法對此完全放任不管。最起碼的要求是，財政法應(yīng)當(dāng)為這種概括性權(quán)力設(shè)置上限。如果權(quán)力本身也是一種職責(zé)，那么下限的存在也必不可少。否則，權(quán)力就會真正成為不受約束的“利維旦”，對人民的基本權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)實的威脅。

　　當(dāng)然，受認識水平的限制，規(guī)范只能是一個逐步完善的過程。在某個既定的時點上，權(quán)力邊界的科學(xué)性總是相對而言的。然而，問題的關(guān)鍵不在于找到終極真理，而在于確認一種不斷追尋真理的機制。只要財政法切實發(fā)揮自己規(guī)范財政權(quán)力的功能，財政法治的目標(biāo)就會一步一步接近。

　　3.財政權(quán)力監(jiān)督功能

　　 財政法的規(guī)范功能和監(jiān)督功能在目標(biāo)上是完全一致的，都是為了防止財政權(quán)力的濫用和失范。但在具體方式上，前者主要通過制定行為準(zhǔn)則而實現(xiàn)，后者則有意設(shè)置一種外在的強制，督促財政機關(guān)切實履行職責(zé)。

　　 以財政監(jiān)督法為例，其制定和實施的目的就在于監(jiān)督財政權(quán)力的合法有效運行。按照財政監(jiān)督法的要求，財政監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督財政機關(guān)正確履行職責(zé)。如果發(fā)現(xiàn)違法行為，可以進行相應(yīng)的處理甚至制裁。我國《審計法》的主要功能就在于此。

　　 為了使財政法的權(quán)力監(jiān)督功能更加深入細致，除了專門的財政監(jiān)督法之外，財政法一般都賦予權(quán)力機關(guān)對財政行政機關(guān)、上級財政機關(guān)對下級財政機關(guān)的財政監(jiān)督權(quán)。另外，財政相對人對財政行政機關(guān)提起的財政行政訴訟，也是人民藉司法途徑監(jiān)督財政權(quán)力的有效方式。
　　
【注釋】
　 [1] 參見蔡茂寅：《財政作用之權(quán)力性與公共性》，載《臺大法學(xué)論叢》第25卷第4期?！?br/>　 [2] 參見李建英編譯：《蘇聯(lián)財政法》，中國財政經(jīng)濟出版社1985年版，第19-39頁?！?br/>　 [3] 中國大百科全書出版社1984年9月版，第33頁。　
　 [4] 參見張守文主編：《財稅法教程》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第27-29頁。　
　 [5] [蘇]M.A.古爾維奇：《蘇維埃財政法》，劉家輝譯，中國人民大學(xué)出版社1956年版，第36-37頁?！?br/>　 [6] 參見漆多俊著：《經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社2000年版，第123—126頁。