公共財政與稅制改革
湯教授的講話分為兩個部分：第一，關(guān)于公共財政的基本理論，包括公共財政的特征、市場經(jīng)濟條件下公共財政的陣容及其實行機制、公共財政框架完善以及稅收在公共財政中的地位等問題。第二，基于稅收在公共財政中的重要地位，當前分布實施稅制改革應(yīng)當注意的問題。
一、公共財政的相關(guān)問題
湯教授認為盡管公共財政的相關(guān)內(nèi)容存在諸多方面爭議，但是總體看，公共財政具有其道理，個人贊同這個提法。
十六屆三中全會對于稅制改革和財政體制有特定的論述。該論述要求分步實習稅制改革，并具體提出了實施分步稅制改革的八項具體要求。十六屆三中全會對于財政體制改革的要求，包括完善分稅制的財政體制、國家預算、政府采購、國庫集中收付制度以及整個財政制度。
湯教授認為，公共財政體制改革的原則，從理論上講，是以市場失效和社會經(jīng)濟全面、持續(xù)健康發(fā)展為標準。因此，只有那些市場不能有效配置資源的領(lǐng)域，政府和公共財政應(yīng)當介入。由此，導出公共財政的介入領(lǐng)域范圍。
?。ㄒ唬┕藏斦奶卣骱蛻?yīng)當介入的領(lǐng)域
公共財政的含義是指在市場經(jīng)濟條件下，國家和政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動新的機制和新的體制，是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的體制。公共財政的基本點包括：（1）彌補市場失靈的財政；（2）公共財政提供一視同仁的服務(wù)；（3）非營利性的財政；（4）法制化的財政。
公共財政涉足于公共領(lǐng)域。從一般的角度講，公共領(lǐng)域是市場失靈的領(lǐng)域，包括；（1）第一個層次：國家安全、公共秩序與法律、公共工程與支出、公共服務(wù)；（2）第二層次：經(jīng)濟的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟波動、信息不完善等；這兩個領(lǐng)域都是公共服務(wù)應(yīng)當介入的領(lǐng)域，也是公共財政應(yīng)當涉足的領(lǐng)域。（3）從特殊的角度來看，應(yīng)當聯(lián)系市場經(jīng)濟發(fā)展水平看。從市場發(fā)育的角度來看，發(fā)展中國家比發(fā)達國家需要介入的領(lǐng)域更多，某些私人資本在一些領(lǐng)域無法介入。由經(jīng)濟發(fā)展導致的市場失靈領(lǐng)域成為公共財政的第三層次。（4）我國特有的國情：地域廣闊、城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡；公有制經(jīng)濟比重大，改制改組的難度較大，必須政府介入。我國的經(jīng)濟發(fā)展國情構(gòu)成我國公共財政的第四個層次。（5）另外，按照十六屆三中全會的要求，我國的公共財政的范圍還涉及到宏觀調(diào)控領(lǐng)域。
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財政的范圍由政府的只能決定，同時這兩者以一定條件下經(jīng)濟體制為前提。市場經(jīng)濟條件下政府的職能，包括政治、社會、文化教育和經(jīng)濟管理管理職能?；韭毮苤苯优渲觅Y源和間接調(diào)控私人配置資源的能力。具體表現(xiàn)為，提高市場資源配置的能力、穩(wěn)定經(jīng)濟的能力，維護公平的能力，拉攏經(jīng)濟體制的能力完善經(jīng)濟發(fā)展的能力，完善經(jīng)濟體制的能力、法制的能力，對外宣傳的能力等八項。政府的這些職能規(guī)定著財政職能運行的方向，規(guī)范著財政職能的范圍。十六屆三中全會對政府職能的暫行定位，反映在財政領(lǐng)域就是建立公共財政和公共服務(wù)性財政。財政職能包括，資源配置，收入公平分配職能和穩(wěn)定社會發(fā)展的職能。除了這些傳統(tǒng)職能之外，對應(yīng)政府的職能的轉(zhuǎn)換，財政職能也有了新的表現(xiàn)形式。
?。ㄈ┦袌鼋?jīng)濟條件下公共財政框架體系的構(gòu)建。
公共財政框架體系至少包括：進一步完善部門預算制度；構(gòu)建完善的政府采購制度；建立完善的國庫集中支付制度；進一步完善票款分離、收支兩條線的支出管理制度；進一步推進農(nóng)村稅費改革；完善宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)機制；實行權(quán)責化的政府會計；建立政府管理信息制度。
關(guān)于稅收和公共財政關(guān)系有三種觀點。第一，建立和規(guī)范以稅收收入為主，以輔助化收入為輔的財政體系。稅收收入是基本內(nèi)容，制度化收費處于輔助地位。采購成為新的金融工具。公共財政應(yīng)當以稅收為主要的手段。因此，公共財政改革以稅制改革為基礎(chǔ)，其中稅費改革是關(guān)鍵和難點。第二，在市場經(jīng)濟中，在總體上稅收制度應(yīng)當保持較高中性，它對配置資源非常重要。保持稅收的中性要求依法治稅。稅收制度也成為財政制度的中心。第三，在公共財政下，政府收入來源于社會的公共收入。政府提供的是個人難以提供的公共服務(wù)，這種服務(wù)要求與之相對應(yīng)的無需償還的財政收入，即稅收。稅收成為公眾取得公共服務(wù)的對價。市場經(jīng)濟條件下，稅收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，還應(yīng)當考慮公共財政和納稅人的權(quán)利之間的關(guān)系。公共財政的直接來源是公眾提供的稅金，因此公共財政應(yīng)當保障納稅人的正當權(quán)利。保護納稅人的合法權(quán)利本身就是公共財政的目的。
二、 當前分步實施稅制改革的幾個想法
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1、應(yīng)當把中國稅制改革放到加入世貿(mào)組織下，放到世界性稅制改革背景下分析。
關(guān)于世界性稅制的改革的理論依據(jù)和中國稅制改革的背景。世界稅制改革有三大理論依據(jù)：公平課稅論、最優(yōu)課稅論和財政交換論。對于該三項理論能否成為稅制改革的理論依據(jù)有肯定和否定兩種觀點。湯教授認為應(yīng)當結(jié)合我國的國情進行分析后區(qū)分性借鑒。
關(guān)于公平課稅理論。公平課稅理論主要根據(jù)收益原則和課稅能力原則。理想的公平課稅理論主要根據(jù)綜合所得概念，寬稅基。既要強調(diào)橫向公平，又要強調(diào)縱向公平。稅收公平和稅收中性之間存在一定的矛盾。我國進行稅制改革應(yīng)當以公平稅負理論為依據(jù)。但存在一定問題。稅費加上無法統(tǒng)計的制度外收費大約占 30％。因此，應(yīng)當結(jié)合我國的國情，進行合理的借鑒。
關(guān)于比較有分歧的最優(yōu)課稅理論。湯教授應(yīng)當承認其在世界稅制改革中發(fā)揮過的重大作用。公共選擇理論和最優(yōu)課稅理論是獲得諾貝爾獎兩種財政稅收理論。其中強調(diào)的最優(yōu)商品課稅、最優(yōu)所得課稅、以及最優(yōu)商品課稅和最優(yōu)所得課稅的最優(yōu)搭配值得我們思考。盡管該理論中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是這種思路給我們很大啟發(fā)。比如，應(yīng)當注意到產(chǎn)品的需求彈性和稅率的關(guān)系。對于需求彈性較小的應(yīng)當征收較高稅率。這些思路應(yīng)當值得我們思考。再如，最低邊際稅率和最高邊際稅率都應(yīng)當?shù)鸵稽c，應(yīng)當選擇合理區(qū)間，這樣一個視角具有其價值意義。應(yīng)當注意稅率的調(diào)整和效率的關(guān)系。此外，維克里較早提出中性稅收的思想，盡可能減少納稅人的稅收負擔。湯教授認為，把稅收的公平原則、效率原則等細化一下，可能就推斷出最優(yōu)課稅理論。我國《個人所得稅法》中個人所得的最高邊際稅率過高。一方面導致勞動者的逃稅動機，另外這樣的邊際稅率在實際中很少得到運用。因此，最優(yōu)稅收理論在某些方面可以借鑒。
關(guān)于財政交換論。財政交換論和法制已經(jīng)憲法經(jīng)濟學聯(lián)系較為緊密。中心問題是如何約束不良政府行為。政府從公民哪里獲得財產(chǎn)應(yīng)當如何限制？湯教授主張通過重新確立一套經(jīng)濟和政治活動的憲法法制，對政府權(quán)力實施憲法上的約束。稅收設(shè)計屬于憲法問題，稅制改革應(yīng)當屬于立憲性問題。稅收法定原則等是這種思想的體現(xiàn)。主張應(yīng)當約束預算和平常所講的政府權(quán)利來源于憲法，保障公民的權(quán)利等理論是一致的。政府的財政權(quán)利來源于憲法，立憲原則還涉及到許多公共財政思路：公債、預算、政府采購、轉(zhuǎn)移支付等。湯教授在此問題上的看法是，財政交換理論的核心——貫徹稅收法定主義有其道理。
2、關(guān)于中國稅制改革的背景，湯教授還從經(jīng)濟全球化態(tài)勢和十六屆全面建設(shè)小康社會背景下進行了分析。他認為，在全球化背景下，更可以看出我國稅制改革的緊迫性。國際層面上的稅制改革應(yīng)當考慮到稅收競爭和稅收協(xié)調(diào)問題、居民管轄權(quán)原則和來源地管轄權(quán)原則問題等。我國進行稅制改革過程中應(yīng)當看到我國稅制和世貿(mào)組織基本原則不相符合的地方。除此之外，我國稅制改革還應(yīng)當考慮如何按照國際慣例經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)域化、國際稅收協(xié)調(diào)等對國際稅收產(chǎn)生影響，并最終如何和國際進行接軌，怎樣和國際減稅浪潮協(xié)調(diào)。
另外，湯教授認為現(xiàn)今倡導的稅制改革并非新一輪稅制改革，而應(yīng)當是94年稅制改革的后續(xù)部分。
?。ǘ╆P(guān)于現(xiàn)行稅制改革應(yīng)當注意的幾個問題
1、關(guān)于加快增值稅暫行試點工作。中央已經(jīng)在東北八個行業(yè)進行增值稅轉(zhuǎn)移試點工作。對當年新增加的機器設(shè)備中所包含的稅進行試點，范圍并不是很大。湯教授認為，不應(yīng)當因為局部過熱而延遲增值稅試點工作。目前投資過熱有結(jié)構(gòu)性原因。因此，既然主要的行業(yè)都已經(jīng)試點了，其他的行業(yè)應(yīng)當改革。另外，試點的時間不宜過長，應(yīng)當向全國較快推開?？梢越梃b很多國家的做法。采取分步到位辦法。其中，關(guān)于小規(guī)模納稅人的稅率應(yīng)當進一步降低。
2、關(guān)于兩法合并問題。兩法合并工作已經(jīng)展開。其中，關(guān)于兩法的名稱，主導意見仍然采用《企業(yè)所得稅法》的名稱，但在條文表達中體現(xiàn)法人所得稅的精神。但也有有人提出一步到位，湯教授在此問題上的看法是，現(xiàn)行企業(yè)所得稅界定納稅人的關(guān)鍵是實行獨立經(jīng)濟核算，其弊端日益顯露。因此，盡量與會計制度保持一致，以減少納稅人和稅務(wù)機關(guān)納稅和征稅的成本。其中關(guān)于企業(yè)所得稅的稅率問題，大體的傾向是在25％左右。
3、加快消費稅的調(diào)整問題。前段時間，官方對奢侈品征收消費稅進行辟謠。湯教授認為，消費稅應(yīng)當加快調(diào)整步伐。選擇性強是消費稅的特征。消費稅和現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)。因此，應(yīng)當完善消費稅，適當提高消費稅基。對于某些環(huán)境污染嚴重的，資源稀卻性的，國家壟斷性的，資源不再生的，傾向于適當提高一些稅率。對于破壞環(huán)境等的，也應(yīng)當提高一些稅率。對于小汽車，老百姓都認為高檔的消費品等并且具有一定財政意義的，可以適當擴大稅基。對于化妝品等應(yīng)當作出不同的調(diào)整。對于某些高消費性行為有人主張開征消費稅。在營業(yè)稅基礎(chǔ)上加征消費稅。
4、農(nóng)業(yè)稅問題。今年的政府工作報告為現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)稅制改革提出了基本思路。湯教授提出建議，全國范圍內(nèi)是否可以加快在三年內(nèi)基本上取消或者全部取消農(nóng)業(yè)稅？其觀點是，按照現(xiàn)有進度，三年內(nèi)可以完成農(nóng)業(yè)稅改革。但是，關(guān)鍵在于配套改革以及農(nóng)業(yè)稅改革后續(xù)問題。難點在于農(nóng)業(yè)稅的配套改革。湯教授的第二個建議是統(tǒng)籌規(guī)劃，加快配套改革。農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展、國家財政的充裕、農(nóng)村基層政府的改革和機構(gòu)的精簡是配套改革完善的三個條件。第三，還應(yīng)當及早研究具體方案，推進制度創(chuàng)新。方案和步驟是在三年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一研究稅制問題、五年之后推進城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一。如果條件成熟的情況下，有人主張農(nóng)業(yè)商品增值稅，或者有選擇性的征收所得稅，以上設(shè)想應(yīng)當調(diào)查確認。農(nóng)業(yè)稅制改革解決的兩個難題是征收機關(guān)和農(nóng)民打交道和如何進行計稅核算和評定。解決這個問題有三個思路，即不直接對納稅人直接征稅；盡量避免農(nóng)戶的經(jīng)常核算，采用粗線條定下征稅的數(shù)額和征收土地使用稅。
5、湯教授還對于當前稅制改革中的其他問題進行了探討。包括個人所得稅改革、物業(yè)稅和財產(chǎn)稅、社會保障稅的開征問題、出口退稅問題和稅收立法權(quán)的下放問題等。這些問題都是當前的熱點問題和稅制改革的難點問題。