淺談預(yù)算審批制度改革
【關(guān)鍵詞】審批權(quán)；內(nèi)容；性質(zhì)；改革
【正文】
我國憲法規(guī)定了人民代表大會的預(yù)算審批權(quán)。預(yù)算草案編制完成后，應(yīng)當(dāng)提交國家權(quán)利機(jī)關(guān)審批通過，方可生效。預(yù)算草案經(jīng)審批生效，就成為正式的國家預(yù)算并具有法律約束力，非經(jīng)法定程序，不得改變。[1]《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)。地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。地方人大尤其是市縣人大，許多沒有設(shè)立預(yù)算委員會。而全國人大會的預(yù)算工作委員會只有20個人，很難審查上萬億的中央預(yù)算資金。預(yù)算審批權(quán)的行使?fàn)顩r并不能讓人們滿意，預(yù)算審批制度存在很多不足之處。
預(yù)算制度的建立，是民主政治的體現(xiàn)。政府對于公共資金的每一分支出，都應(yīng)該事先制定詳盡的預(yù)算，待人民代表大會審議和批準(zhǔn)后方可支出。審批權(quán)作為高度政治性的議題，預(yù)算審批權(quán)的授予在不同的政府體制與政治文化傳統(tǒng)下會有不同，但是，不論是怎樣的國家制度，預(yù)算審批權(quán)總是包含著三個方面。這些內(nèi)容可以概括為三個方面：首先是立法機(jī)關(guān)的收入保障權(quán)，指由立法機(jī)關(guān)通過制定及調(diào)整有關(guān)稅法、國債法及金融貨幣法等法律文件，行使在稅收、國債和金融領(lǐng)域中的財政權(quán)，起到控制政府收入、穩(wěn)定國家財政金融活動的作用。其次是立法機(jī)關(guān)的支出控制權(quán)，指由議會通過授權(quán)法、撥款法、委員會決議及各種非正式立法的方式，對政府的開支項(xiàng)目及其支出預(yù)算進(jìn)行控制，為政府的活動提供相應(yīng)的物質(zhì)保證。再次是立法機(jī)關(guān)的賬目審核權(quán)，指由立法機(jī)關(guān)通過其內(nèi)部設(shè)立的有關(guān)組織及相對獨(dú)立的監(jiān)督部門，對政府的財務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行審計，從而監(jiān)督行政部門的活動是否按授權(quán)與撥款法案的要求進(jìn)行[2]。審批權(quán)的內(nèi)容分為實(shí)質(zhì)和程序兩方面的內(nèi)容。我們通常意義上理解的審批權(quán)似乎僅只包含了程序方面的審議和批準(zhǔn)，而就審議和批準(zhǔn)程序本身也已經(jīng)簡化到走形式的程度。
中國預(yù)算法只規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對預(yù)算審批的制衡權(quán)則未明確。這其實(shí)正是對審批權(quán)內(nèi)容不明確的表現(xiàn)。顯然，審批不同于備案，也不能只是批或不批，審批的重點(diǎn)在于審議然后決定是否批準(zhǔn)，而審議則不能止于程序的審查，而應(yīng)該更多地關(guān)注草案的內(nèi)容。審批權(quán)應(yīng)該包括預(yù)算草案調(diào)整權(quán)。由干預(yù)算草案編制的粗糙，以及人大會期制度本身方面的原因，目前人大事實(shí)上很難判斷預(yù)算支出的合理與否。人大擁有調(diào)整修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對明顯不合理的預(yù)算開支也多了一條制約途徑。[3]
各級人大在審批政府預(yù)算時一般都會確認(rèn)政府預(yù)算具有法律約束力，但預(yù)算審批權(quán)的性質(zhì)是什么呢？從現(xiàn)有著述的觀點(diǎn)來看，主要有立法權(quán)說、監(jiān)督權(quán)說、決定權(quán)說和獨(dú)立權(quán)說。[4]預(yù)算的審批是對開支機(jī)構(gòu)的事前賦權(quán)，事后確認(rèn)的過程，而監(jiān)督權(quán)是保障性和控制性的權(quán)力。審查批準(zhǔn)預(yù)算案并不具有監(jiān)督權(quán)這種事后性、保障性的特點(diǎn)。決定權(quán)具有自創(chuàng)性和實(shí)體規(guī)定性，而審批權(quán)一般不具有創(chuàng)建性，只是對既有事項(xiàng)的表態(tài)、宣告與確認(rèn)。決定權(quán)和審批權(quán)在實(shí)體內(nèi)容和運(yùn)用程序上都存在著差別。預(yù)算雖然不具有實(shí)質(zhì)性法律的抽象性要求，但不論是大陸法系的國家還是英美法系的國家，年度預(yù)算都具有款、項(xiàng)、目、節(jié)的法條架構(gòu)，都經(jīng)由一般立法程序成立，并以條例或者法案的形式公之于眾。預(yù)算既然是法，立法機(jī)關(guān)是以法律的形態(tài)來通過國家預(yù)算審批的。那么應(yīng)該可以得出預(yù)算審批權(quán)即立法權(quán)的結(jié)論，確立這一點(diǎn)對于預(yù)算審批制度的改革是非常重要的。很多法治發(fā)達(dá)的國家都賦予預(yù)算審批非常重要的地位，英美等不少國家甚至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過程，通過的預(yù)算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然審批權(quán)是立法權(quán)，那么上文所提到的調(diào)整權(quán)則是應(yīng)有之意。而我們面臨的下一個問題是，人大是否有能力對預(yù)算草案做出調(diào)整。
預(yù)算審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作。人大不僅沒有充分的時間也不具備相應(yīng)的能力。如果沒有專門機(jī)構(gòu)的輔助，人大的各項(xiàng)活動很可能陷入表面化。而無論是在實(shí)行一院制議會國家，還是實(shí)行兩院制議會的國家，預(yù)算的具體審核都是由議院的各種常設(shè)委員會與其屬下的各種小組委員會負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會大會審議表決。如美國國會設(shè)有預(yù)算局，參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會。國會預(yù)算局負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)測和財政收入估計方面給兩院的預(yù)算委員會提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會則具體組織對預(yù)算草案的審核。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會及其小組委員會實(shí)際上也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。[6]這給我們以很大的啟發(fā)。預(yù)算委員會可以充分利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門收入支出的合法性、科學(xué)性、合理性。還可以建立專門小組，與預(yù)算支出的各個部門相對應(yīng)，負(fù)責(zé)對該部門收支預(yù)算的專門審查。預(yù)算委員會一方面對預(yù)算編制部門報送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機(jī)關(guān)對預(yù)算草案中不合法或不合理、但預(yù)算編制部門拒絕修改的內(nèi)容予以否決。這就避免了因?yàn)槿狈π畔⒑蛯I(yè)知識技能而做出不科學(xué)的調(diào)整。這樣，不僅對部門也對審批機(jī)關(guān)有著雙重的制約。
另外，目前預(yù)算草案粗略的風(fēng)格，對人大代表而言都只能是“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。人大審查中不可能對預(yù)算方案提出一些實(shí)質(zhì)性的意見，客觀上形成流于形式的程序性監(jiān)督。提交人大的政府預(yù)算編制應(yīng)從粗略到細(xì)致，這樣人大才有可能真正行使審批權(quán)。這樣人大在預(yù)算委員會的協(xié)助下，在各部門的配合下，審批權(quán)才具有實(shí)際意義。
以上是從權(quán)力機(jī)關(guān)的角度來討論的，而我們還可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，免費(fèi)派發(fā)政府預(yù)算報告給公眾，民意機(jī)構(gòu)可以對政府預(yù)算安排和實(shí)施過程跟蹤、問責(zé)，甚至可以要求聽證。這不僅是保證政府預(yù)算支出的合理性、公共性的要求，也是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作和腐敗的根本措施，更是建設(shè)現(xiàn)代民主法治國家的要義所在。[7]
預(yù)算審批制度的改革，首先應(yīng)正確認(rèn)識審批權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)，為審批權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，不僅從認(rèn)識上明確審批制度的實(shí)質(zhì)和核心，也從客觀條件上提供了審批權(quán)實(shí)現(xiàn)的可能性。同時，也應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，建立“陽光預(yù)算”，從而更好地保證預(yù)算審批制度的完善。
【注釋】
[1]參見劉劍文主編：《財稅法學(xué)》，高等教育出版社2004年版，第214頁?！?br/> [2]參見王永禮：“人大預(yù)算審批權(quán)的若干問題”，見http://www.cftl.cn/，點(diǎn)擊時間：2004-1-10?！?br/> [3]參見劉劍文、熊偉：“中國預(yù)算法的發(fā)展與完善芻議”，見http://www.99tax.com/，點(diǎn)擊時間：2004-1-10?！?br/> [4]參見王世杰、錢端升著：《比較憲法》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第224頁?！?br/> [5]參見劉劍文、熊偉：“預(yù)算審批制度改革與中國預(yù)算法的完善”，見http://www.cftl.cn/，點(diǎn)擊時間：2004-1-10。
[6]同上。
[7]參見：“要‘透明審計’更要‘陽光預(yù)算’”，http://www.db-nw.com/，點(diǎn)擊時間：2004-1-10。