個(gè)人所得稅法的價(jià)值及其立法與實(shí)施
〔論文關(guān)鍵詞〕 個(gè)人所得稅法法的價(jià)值立法實(shí)施
〔論文摘要〕 個(gè)人所得稅法所追求的核心價(jià)值首先在于公平,其次在于效率。解決社會(huì)公平問(wèn)題最為可靠的是法律,集中的是個(gè)人所得稅法。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,個(gè)人所得稅法的公平價(jià)值并沒(méi)有得到很好的發(fā)揮,沒(méi)有真正起到對(duì)個(gè)人收入差距的調(diào)節(jié)作用,甚至在一定程度上還起著逆向調(diào)節(jié)作用。個(gè)人所得稅法的價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)的原因需要從兩個(gè)方面進(jìn)行檢討,一是立法,二是法律的實(shí)施。
一、個(gè)人所得稅法所體現(xiàn)的法的價(jià)值
“法的價(jià)值”這一術(shù)語(yǔ)的涵義因不同的使用方式而有所不同,第一種使用方式是用“法的價(jià)值”來(lái)指稱法律在發(fā)揮其社會(huì)作用的過(guò)程中能夠保護(hù)和增加哪些價(jià)值,這些價(jià)值構(gòu)成了法律所追求的理想和目的,因此在這個(gè)意義上被稱為“目的價(jià)值”;第二種使用方式是用“法的價(jià)值”來(lái)指稱法律所包含的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);第三種使用方式是用“法的價(jià)值”來(lái)指稱法律自身所應(yīng)當(dāng)具有的值得追求的品質(zhì)和屬性,此種意義上的法的價(jià)值可稱之為法的“形式價(jià)值”。“價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”意義上的“法的價(jià)值”和“形式價(jià)值”意義上的“法的價(jià)值”,都是以“目的價(jià)值”意義上“法的價(jià)值”為基礎(chǔ)和原點(diǎn)的,如果離開(kāi)了“法的目的價(jià)值”,無(wú)論是“法的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”還是“法的形式價(jià)值”都不可能具有獨(dú)立存在的意義,因?yàn)樗鼈兌甲兂?ldquo;中性”的東西了,根本就沒(méi)有了“價(jià)值”的意味。本文所稱個(gè)人所得稅法的價(jià)值,正是在“法的目的價(jià)值”這種使用方式上而言的。
稅法追求的核心價(jià)值在于公平,其次在于效率,公平是第一位的,公平促進(jìn)社會(huì)和諧,也促進(jìn)效率發(fā)展。個(gè)人所得稅法是稅法中最能體現(xiàn)法律精神、法律價(jià)值的法,是追求公平的法。效率和公平是一對(duì)既相適應(yīng)又相矛盾的社會(huì)價(jià)值,一方面,以效率為標(biāo)準(zhǔn)配置社會(huì)資源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),增加社會(huì)財(cái)富總量,在此基礎(chǔ)上才有可能實(shí)現(xiàn)高層次的公平,即共同富裕;另一方面,如果把效率絕對(duì)化,不考慮公平,就可能導(dǎo)致收入懸殊、兩極分化,造成社會(huì)不穩(wěn),影響以至于從根本上損害效率。稅收是通過(guò)再分配調(diào)節(jié)初次分配中出現(xiàn)的收入分配不公,稅法作為第二次調(diào)節(jié)的工具來(lái)調(diào)節(jié)分配,調(diào)節(jié)的目的是公平,而非效率。正如美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨所指出的:判斷一個(gè)良好稅收體系的“第一標(biāo)準(zhǔn)是公平……,第二個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是效率”〔1〕。日本稅法學(xué)者金子宏也認(rèn)為,當(dāng)不能將兩者(指公平和效率)兼顧起來(lái)時(shí),則雖有時(shí)優(yōu)先效率這方面是可能的,但原則上還是要優(yōu)先公平這一側(cè)面的。〔2〕社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的公平分配,是人類社會(huì)不斷追求的理想。通過(guò)法律確認(rèn)稅收公平,是國(guó)家運(yùn)用法律手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的體現(xiàn)。
一般認(rèn)為,稅收公平“是指不同納稅人之間稅收負(fù)擔(dān)程度的比較:納稅人條件相同的納同樣的稅,條件不同的納不同的稅。”〔3〕從本義上看,稅收公平包括兩層含義,即橫向公平和縱向公平。橫向公平是指經(jīng)濟(jì)條件或納稅能力相同的人應(yīng)負(fù)擔(dān)相同數(shù)額的稅收,即同等情況同等稅負(fù);縱向公平是指經(jīng)濟(jì)條件或納稅能力不同的人,應(yīng)繳納不同的稅,即不同情況不同稅負(fù)。橫向公平要從實(shí)質(zhì)上來(lái)看,即要避免形式公平而實(shí)質(zhì)不公平的現(xiàn)象,個(gè)人所得稅法的公平不僅僅是對(duì)所得而言,還應(yīng)考慮納稅人的其它相關(guān)情況,如果兩個(gè)家庭收入相同,但家庭中需要撫養(yǎng)的人有多有少,則在計(jì)征所得稅時(shí)若對(duì)兩家同等征稅,就不公平;縱向公平可以累進(jìn)稅率和比例稅率的例子加以說(shuō)明,累進(jìn)稅率可以使高收入者負(fù)擔(dān)比低收入者更高比例的稅額,從而在再分配中影響高、低收入者在初次分配時(shí)形成的格局;而比例稅率卻對(duì)初次分配格局影響不大,可見(jiàn)適用累進(jìn)稅率比適用比例稅率更符合稅收縱向公平的要求。也有學(xué)者認(rèn)為,稅法的基本價(jià)值是公平,稅法公平價(jià)值體系有三個(gè)層次,分別是形式正義(稅法的平等適用)、實(shí)質(zhì)正義(稅法的征稅公平)、本質(zhì)正義(稅法的起源)。而現(xiàn)實(shí)是稅法的公平價(jià)值并沒(méi)有得到很好的發(fā)揮,法的價(jià)值沒(méi)有實(shí)現(xiàn),并沒(méi)對(duì)社會(huì)的公平指數(shù)有何改進(jìn),反而惡化。
個(gè)人財(cái)富積聚的速度差距在迅速擴(kuò)大。窮者愈窮,富者愈富,只看到財(cái)富積累的自然規(guī)則、叢林規(guī)則在起作用,而不見(jiàn)法律的作用。甚至在一定程度上法律在起著逆向調(diào)節(jié)的作用。解決社會(huì)公平問(wèn)題最為可靠的是法律,核心的是個(gè)人所得稅法,但我們所看到的是非常失敗的個(gè)人所得稅法。在最需要法律的地方,法律缺席了,法學(xué)家缺席了。法律控制的失敗,法的價(jià)值的不能實(shí)現(xiàn)需要檢討兩個(gè)方面:一是立法,二是法的實(shí)施。本文擬從這兩個(gè)方面來(lái)展開(kāi)個(gè)人所得稅法律價(jià)值實(shí)現(xiàn)的障礙的討論。
二、個(gè)人所得稅法的立法檢討
(一)稅制的選擇。在個(gè)人所得稅制方面,國(guó)際上采用的基本模式有三種,一是分類所得稅制,即將納稅人的所得劃分為若干類別,對(duì)于不同類別的所得稅規(guī)定不同的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和適用稅率,分項(xiàng)計(jì)征所得稅。二是綜合所得稅制,即將納稅人全年的各種所得匯總求和,統(tǒng)一扣除費(fèi)用后,就其余額按統(tǒng)一的累進(jìn)稅率計(jì)征的基礎(chǔ)上計(jì)征所得稅。三是分類綜合所得稅制,又稱混合所得稅制,系分類制和綜合制的一種結(jié)合。通常意義上的分類綜合分類所得稅制,即指將收入根據(jù)不同的來(lái)源進(jìn)行分類,對(duì)某些收入項(xiàng)目分類單獨(dú)征收所得稅,而對(duì)某些項(xiàng)目進(jìn)行合并,適用累進(jìn)稅率征收。采用分類所得稅制,可以對(duì)納稅人不同種類的所得區(qū)別,而且能夠廣泛采用源泉扣繳法,便于稽征稅款,但是這種稅制無(wú)法綜合收入和費(fèi)用,難以按納稅人全面的稅收負(fù)擔(dān)能力征稅;采用綜合所得稅制,可以全面考察納稅人所得,能夠較好地體現(xiàn)納稅人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)水平,與分類所得稅制相比,更具合理性,但是由于這種稅制對(duì)納稅申報(bào)有很強(qiáng)的依賴性,要真正實(shí)施起來(lái)必須滿足一定的條件,如納稅人普遍具有良好的納稅意識(shí),建立有健全的稅收征管制度、完備的稅務(wù)代理制度等;采用分類綜合所得稅制能夠區(qū)別對(duì)待納稅人不同種類的所得,兼顧納稅人全面的支付能力,但對(duì)稅收管理仍有較高的要求。
我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制屬于分類所得稅制模式,該模式實(shí)行稅源扣繳并根據(jù)不同所得分別規(guī)定了按年、月綜合計(jì)算和按次單項(xiàng)計(jì)算。人們較普遍地認(rèn)為我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)行分類課征制度是導(dǎo)致個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)高收入方面失靈的一個(gè)重要原因。因?yàn)榉诸愓n征不能全面衡量納稅人的真實(shí)納稅能力,會(huì)造成所得來(lái)源多、綜合收入高的人不納稅或少納稅,而所得來(lái)源少、收入相對(duì)集中的人卻要多納稅的不合理現(xiàn)象,這與“所得多的多征,所得少的少征”這一所得課稅奉行的公平準(zhǔn)則是相悖的。這種制度設(shè)計(jì),一方面容易造成對(duì)一些納稅人的不合理征稅;另一方面又會(huì)使一些納稅人合法避稅,導(dǎo)致稅源流失。因?yàn)樵诳偸杖胂嗤那闆r下,分多次或多月取得收入的納稅人可能不必繳稅或少繳稅,導(dǎo)致稅負(fù)不公。同時(shí),納稅人可以采用故意減少當(dāng)月實(shí)際所得,在月工資不變的條件下對(duì)一次所得改變發(fā)放時(shí)間或改一次性發(fā)放為多次發(fā)放等辦法合理合法地避稅。因此,勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得等通過(guò)分散取得、化整為零的方法都可以達(dá)到合法避稅的目的。另外,現(xiàn)行個(gè)人所得稅制的稅率過(guò)雜、檔次過(guò)多,不便征管和繳納,并使稅收的社會(huì)成本提高。
我國(guó)當(dāng)時(shí)選擇實(shí)行分類課征制度主要是從便于稅收征管的角度考慮的,因?yàn)槲覈?guó)的個(gè)人信用制度很不發(fā)達(dá),很多個(gè)人收入的往來(lái)和現(xiàn)金的支付都游離在銀行系統(tǒng)之外,如果實(shí)行綜合課征制度的話,在我國(guó)納稅人的納稅意識(shí)不高的情況下,稅務(wù)機(jī)關(guān)很難控制這個(gè)人所得的來(lái)源渠道,而分類課征制度則有助于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人所得進(jìn)行源泉控管。因此,分類課征制度雖然在調(diào)節(jié)高收入方面遠(yuǎn)不及綜合課征制度,但受客觀條件的限制,眼下我國(guó)還不宜急于實(shí)行綜合課征制度,否則即使實(shí)行了恐怕也難以有效地發(fā)揮作用。近期內(nèi)分類課征制度可能還將是我國(guó)個(gè)人所得稅所應(yīng)選擇的基本模式,但也可以考慮選擇構(gòu)建分類綜合課征的新模式,如果維持前者的話,需要對(duì)現(xiàn)行的分類課征制度作進(jìn)一步的改革和完善?？梢钥紤]通過(guò)擴(kuò)大超額累進(jìn)稅率的應(yīng)用范圍來(lái)增強(qiáng)個(gè)人所得稅縱向調(diào)節(jié)的力度;通過(guò)調(diào)整費(fèi)用扣除項(xiàng)目的具體內(nèi)容來(lái)體現(xiàn)個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)的公平。構(gòu)建分類綜合課征的個(gè)人所得稅制度是世界大多數(shù)國(guó)家走過(guò)的道路,它綜合了分類制和綜合制的優(yōu)點(diǎn),即能分類源泉扣繳防止偷漏稅,又能綜合全部所得累進(jìn)課征,等于對(duì)所得的課稅加上了“雙保險(xiǎn)”,符合量能負(fù)擔(dān)的要求,是一種適應(yīng)性很強(qiáng)的所得稅制度。我國(guó)個(gè)人所得稅法如果選擇實(shí)行這一制度的話,在完善現(xiàn)行分類制的基礎(chǔ)上應(yīng)著力強(qiáng)化對(duì)總所得的累進(jìn)征收,因?yàn)樗菍?duì)一定數(shù)目的高收入的人征收的。波斯納認(rèn)為,盡管(累進(jìn)稅的)“高邊際稅率所產(chǎn)生的尋找偷漏稅方法的激勵(lì)也許能解釋許多精巧的漏洞,高收入納稅人利用這些漏洞逃避了本應(yīng)交付的高累進(jìn)稅”,但是,“雖然漏洞會(huì)破壞累進(jìn)稅制從富人向窮人進(jìn)行分配的目的,但它確實(shí)減少了前者的實(shí)際收入。不僅富人偷漏稅的法律和會(huì)計(jì)費(fèi)用減少了他們的實(shí)際收入,而且許多逃稅收入所產(chǎn)生的微利也這樣。”〔4〕
(二)稅法構(gòu)成要素的檢討。1.扣除標(biāo)準(zhǔn)。在所得既定的情況下,要使納稅所得額的確定符合橫向公平的要求,關(guān)鍵是合理地進(jìn)行稅前費(fèi)用扣除,費(fèi)用扣除實(shí)質(zhì)性地最終決定稅制的公平程度。各國(guó)在設(shè)計(jì)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)時(shí),一般都遵循如下兩項(xiàng)原則:一是純收益原則,即扣除納稅人為取得收入所必須支付的成本、費(fèi)用;二是納稅能力原則,即納稅人及其家庭必要的生活費(fèi)用應(yīng)予扣除。除上述基本扣除外,不少國(guó)家還允許特殊扣除,以照顧納稅人的特別開(kāi)支需求,實(shí)現(xiàn)真正對(duì)純收益征稅的目的。這些做法正是符合稅收的橫向公平價(jià)值觀。而我國(guó)的個(gè)人所得稅法對(duì)扣除標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上,缺乏科學(xué)性和公平性,由于我們實(shí)行分類所得稅制,各項(xiàng)所得沒(méi)有統(tǒng)一的扣除規(guī)定,只是分類單項(xiàng)就一個(gè)層次進(jìn)行扣除,不能準(zhǔn)確地反映負(fù)擔(dān)能力的綜合應(yīng)納稅所得額,不可能對(duì)納稅人實(shí)際負(fù)擔(dān)能力作準(zhǔn)確的估計(jì);扣除額外充分考慮納稅人享受相同數(shù)量所得的能力的差別,如扶養(yǎng)人口多寡;扣除額沒(méi)有充分考慮通貨膨脹的影響等等。這些問(wèn)題都是我們修改個(gè)人所得稅法時(shí)應(yīng)予以重視的問(wèn)題,稅收公平不僅僅是形式公平。
2.稅率。稅率是稅法構(gòu)成要素的核心之一,稅率設(shè)計(jì)是否科學(xué)、合理,直接影響到稅收負(fù)擔(dān)和征管的難易程度。我國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅法在稅率結(jié)構(gòu)上,稅率種類過(guò)多,既有比例稅率,又有超額累進(jìn)稅率,同時(shí)還輔之以減征、加成征收,比較復(fù)雜;稅率檔次過(guò)多,邊際稅率適用不強(qiáng),尤其是對(duì)工資、薪金的九級(jí)超額累進(jìn)稅率,稅收實(shí)踐表明,高稅率、多檔次的累進(jìn)結(jié)構(gòu)會(huì)使勞動(dòng)越多、收入越多或投資越多的人稅負(fù)越重,而且高稅率會(huì)誘發(fā)納稅人的逃稅欲望;同時(shí),工資、薪金的勤勞所得與股息、紅利、財(cái)產(chǎn)租賃所得等非勤勞所得相比,勤勞所得征稅偏高,引起稅負(fù)不公,也有違稅法的公平價(jià)值。在采用分類綜合所得稅制度后,可以繼續(xù)沿用比例稅率和累進(jìn)稅率相結(jié)合的方式,對(duì)分類計(jì)稅所得適用比例稅率,對(duì)綜合所得則按統(tǒng)一超額累進(jìn)稅率計(jì)征稅款,但是應(yīng)當(dāng)減少累進(jìn)稅率的檔次級(jí)數(shù),以4-5級(jí)為宜;對(duì)于同屬勤勞所得的工資薪金所得與個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得等勞動(dòng)所得以及勞務(wù)報(bào)酬所得均采用統(tǒng)一累進(jìn)稅率征收,以體現(xiàn)“相同性質(zhì)所得相同待遇”的原則。
3.免征額。從理論上來(lái)講,要使個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)社會(huì)收入不均、貧富懸殊方面發(fā)揮作用,則其征稅對(duì)象應(yīng)是中等收入及以上的自然人,而不能是占社會(huì)絕大多數(shù)的普通收入階層。許多國(guó)家的稅收實(shí)踐也正是遵循了這一原則。所以,對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),提高扣除標(biāo)準(zhǔn),即免征額是一個(gè)必然的選擇,而且從實(shí)踐看,我國(guó)許多地方已經(jīng)調(diào)整了工資薪金的免征額,北京是1000元,上海為1200元,廣州是1260元,深圳為1500元?？紤]到我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,在收入水平、物價(jià)水平等方面懸殊很大,若在全國(guó)劃定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)顯然不妥,可以考慮規(guī)定一個(gè)幅度,由各地區(qū)在此幅度內(nèi)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定具體的免征額。
三、個(gè)人所得稅法的實(shí)施檢討
要發(fā)揮法的作用,就必須使法在生活中真正實(shí)現(xiàn)。法的制定固然重要,但它畢竟是第一步,更重要的是使已制定的法律規(guī)范在生活中得到實(shí)現(xiàn),把應(yīng)然變成實(shí)然。如果法的規(guī)定不能在人們及其組織的活動(dòng)中實(shí)現(xiàn),那就是一紙空文,不會(huì)帶來(lái)現(xiàn)實(shí)意義,也不能實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值。稅法的公平價(jià)值除了需要一定的制度體現(xiàn)和支撐之外,重要的是應(yīng)在稅法的實(shí)施過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)。
稅收制度與稅收征管是稅收領(lǐng)域中的兩個(gè)基本范疇,有效稅制實(shí)施的前提是兩者必須有機(jī)結(jié)合。過(guò)去我國(guó)稅制改革對(duì)稅收征管的重要性重視不夠,導(dǎo)致稅收征管成為稅制改革的制約因素。法的實(shí)施與物質(zhì)條件,與人和物及當(dāng)時(shí)的社會(huì)控制技術(shù)的發(fā)展相關(guān)。稅收征管的現(xiàn)實(shí)水平?jīng)Q定著一個(gè)國(guó)家的稅制的選擇,稅制不能超越稅收征管水平,否則,稅制的超前性和征管的落后性的矛盾會(huì)使既定的稅制目標(biāo)因不易操作而落空,有限的管理能力成為稅制改革的制約因素。
因此,在稅制設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分考慮征管能力,選擇可操作的“有效稅制”。由于個(gè)人所得稅社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的多元性和自身特點(diǎn),目前國(guó)際上公認(rèn)個(gè)人所得稅比其他稅種對(duì)征管的要求更嚴(yán),標(biāo)準(zhǔn)更高。如果個(gè)人所得稅管理水平達(dá)不到要求,所產(chǎn)生的消極效應(yīng)較之其他稅種更大。我國(guó)個(gè)人所得稅制目前逐漸暴露出一些不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的矛盾和問(wèn)題,其中存在一個(gè)重大缺陷,即稅制設(shè)計(jì)與征管能力不相協(xié)調(diào),使得個(gè)人所得稅征管效率低下,稅收流失嚴(yán)重。稅收制度與稅收征管之間存在偏差影響后果表現(xiàn)為:一是稅收收入流失,稅收制度的彈性減小;二是稅法與現(xiàn)實(shí)的偏差損害了稅制的公平。
稅收征管手段對(duì)稅收制度的保證程度受到稅務(wù)部門(mén)自身的能力和外部納稅環(huán)境的雙重影響,就兩者關(guān)系來(lái)講,稅務(wù)部門(mén)的征管能力是內(nèi)在因素,它的強(qiáng)弱決定了稅收征管手段對(duì)稅收制度實(shí)施有效的保證制度,前提條件是稅收制度符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅務(wù)部門(mén)自身的征管能力發(fā)展水平。社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平的變化是稅收征管改革發(fā)生和發(fā)展的外部動(dòng)因和條件。
所得稅征管的控制系統(tǒng)包括個(gè)人收入申報(bào)系統(tǒng)單位代扣代繳控制系統(tǒng)、稅務(wù)檢查系統(tǒng)低效率運(yùn)行,原因多種多樣,對(duì)策也多種多樣,但是,筆者認(rèn)為,來(lái)自于主觀方面的因素是最為重要的,那就是納稅人的納稅意識(shí)和稅務(wù)部門(mén)的敬業(yè)意識(shí),當(dāng)然,各種技術(shù)手段的在稅收征管中的應(yīng)用,也是不可或缺的。
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