政府行政成本分析和控制
本文首先界定政府行政成本的狹義概念,劃分了行政成本的合理范圍,揭示目前我國行政成本的現(xiàn)狀，并通過比較我國同其他國家間行政管理支出的數(shù)額的差異,分析導(dǎo)致我國行政成本過高的若干原因，做出了價(jià)值鏈分析對成本控制的一點(diǎn)設(shè)想，最后從政府職能、政府規(guī)模、政府決策、政府行為和政府效率五大方面提出控制行政成本的解決方案。
關(guān)鍵詞：政府行政成本，成本，成本控制
Abstract
Nowadays, China’s high level and ever-growing government’s administrative cost conflicts with not only the concept of effectiveness, but the goal to economize the government in this country. How to transform government’s function? How to make administrative process transparent? How to maxi the sense of saving? How to reduce the social burden? How to give taxes payers the best answer? All of those confront us to make choice.
This paper starts from narrow sense concept of administrative cost of the government, defines the reasonable range of the administrative cost. By revealing the status quo of the country‘s government administrative cost and comparing the number of the administration expenditure from home and abroad, it analyzes the reasons which has caused the high level of administrative cost of our country, brings up the new idea of analyze the question in the eyes of value chain and proposes some suggestions in the way of government function, government scale, government decision, government behavior and government effectiveness.
Key words: government’s administrative cost, cost, cost control
目 錄
一、序言•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••1
二、文獻(xiàn)回顧•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••1
三、行政成本的內(nèi)涵和其合理化界定•••••••••••••••••••••••••••1
四、我國的行政管理支出增長情況•••••••••••••••••••••••••••••2
五、導(dǎo)致行政成本過高的原因•••••••••••••••••••••••••••••••••3
六、價(jià)值鏈分析對行政成本控制的一點(diǎn)啟示•••••••••••••••••••••5
七、有效控制行政成本的對策•••••••••••••••••••••••••••••••••7
（一）積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變•••••••••••••••••••••••••••••••7
（二）確定合理的政府規(guī)模•••••••••••••••••••••••••••••••••••7
（三）提高政府決策的正確性•••••••••••••••••••••••••••••••••8
（四）約束政府行為•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••8
（五）提高政府工作效率•••••••••••••••••••••••••••••••••••• 9
八、結(jié)論•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9
資料來源和參考文獻(xiàn)•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9
一、序言
近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，機(jī)關(guān)行政運(yùn)作成本不斷攀升，已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一道難題。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各國政府極其重視的問題和追求的目標(biāo)。而對于我國來說，降低行政成本，不僅是建立“節(jié)約型”政府、減輕人民負(fù)擔(dān)的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變政府作風(fēng)、重塑黨和政府在民眾中的威信的迫切需要。
中國行政體制改革的一個重要目標(biāo)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革需要的高效政府、廉潔政府、責(zé)任政府。因此，控制行政成本對于提高政府運(yùn)作效率和宏觀經(jīng)濟(jì)效率、優(yōu)化資源配置、降低市場交易費(fèi)用以及反腐敗等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不僅如此，能否降低行政成本也從一個側(cè)面考驗(yàn)著黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力?！?***中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出要“圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源，加強(qiáng)行政體制改革的總體研究，繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革。”因此，樹立政府行政的成本觀念，進(jìn)行嚴(yán)格的行政成本核算，保持政府的經(jīng)濟(jì)、廉潔、高效，以盡量少的行政成本，為人民辦更多的實(shí)事，是重新樹立黨和政府在人民群眾中崇高威信的有效途徑。
本文正是基于上述考慮，通過對行政成本內(nèi)涵的界定及對目前存在問題的分析，提出一些控制政府行政成本的對策建議。
二、文獻(xiàn)回顧
英國是世界上第一個資本主義革命的國家，也是第一個實(shí)施憲政民主的國家，因此它對于政府行政成本的規(guī)定是開創(chuàng)性的。根據(jù)1689年通過的《權(quán)利法案》，以及1701年通過的《王位繼承法》，確立了“議會至上”的原則，而在這其中財(cái)政監(jiān)督權(quán)是英國議會最大也是歷史最悠久的權(quán)力，即把財(cái)政權(quán)配置于議會，由議會來最終決定如何收錢和花錢。議會最重大、也是費(fèi)時(shí)最長的職能是檢查政府的財(cái)政。具體包括：（1）任何賦稅如無議會法律規(guī)定，不得征收。（2）一切政府經(jīng)費(fèi)，如無議會法律規(guī)定，不得支出。無論政府任何部門，如果想支出任何一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，財(cái)政部門都必須以預(yù)算為依據(jù)給予撥付。（3）政府編制財(cái)政預(yù)算，議會審議政府的預(yù)算。議會在審議政府的預(yù)算案時(shí)對政府所提各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)數(shù)目，只能減少不得增加。（4）政府預(yù)算，由議會逐年表決。
1949年，美國諸多學(xué)者提出了績效預(yù)算改革的設(shè)想。1951年美國聯(lián)邦預(yù)算局據(jù)此編制了基于政府職能的聯(lián)邦政府預(yù)算，第一次明確地使用了“績效預(yù)算”概念。但由于當(dāng)時(shí)缺乏相應(yīng)的理論支撐和合理的技術(shù)方法，因而績效預(yù)算一直處于摸索之中。直至1982年，英國撒切爾夫人主持的政府公布了著名的《財(cái)務(wù)管理新方案》，要求政府的各個部門樹立濃厚的“績效意識”，這套理論終于開創(chuàng)了績效評估實(shí)踐的先河。目前，世界上近50個國家采用了績效預(yù)算。其中，屬于發(fā)達(dá)國家的有英國、瑞典、日本、加拿大、法國、澳大利亞等，屬于發(fā)展中國家的有巴西、菲律賓、印度和馬來西亞等。
1993年美國國會通過的《政府績效和結(jié)果法案》(GPRA)，它具有里程碑式的意義, 確立了績效評估的法律框架和相應(yīng)的制度變革：聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)對工作計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)，通過公開對工作計(jì)劃與績效目標(biāo)執(zhí)行情況的績效評估報(bào)告，提高政府的服務(wù)質(zhì)量和理性程度，從而提高政府內(nèi)部管理效率。
在我國，由于政府行政成本基本來源于財(cái)政撥款，造成了財(cái)務(wù)方面管理松弛不嚴(yán)的現(xiàn)象，得不到長期的重視，因此我國政府行政成本理論的探索依舊屬于探索階段。
三、行政成本的內(nèi)涵和其合理化界定
眾所周知，成本是一個普遍的經(jīng)濟(jì)范疇，凡是有經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動的地方，都必然存在成本。從會計(jì)學(xué)角度看，成本是指“為了一定的目的而付出的或應(yīng)付出的用貨幣測定的價(jià)值犧牲。”行政則是國家機(jī)關(guān)及其工作人員（包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等) 執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動。行政成本發(fā)生的主體是國家機(jī)關(guān)及其工作人員，具體包括各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)，以及視同行政單位進(jìn)行管理的，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政供給的各黨派、工會、共青團(tuán)及婦聯(lián)等人民團(tuán)體。本文給出的行政成本的內(nèi)涵為狹義概念，即政府行政成本主要是為了維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費(fèi)用，即政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在一定時(shí)期內(nèi)付出的費(fèi)用之和，包括政府機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)、會議費(fèi)、公車費(fèi)、差旅費(fèi)及招待費(fèi)等。
行政成本是以行政管理支出的形式表現(xiàn)出來的，而行政管理支出又是財(cái)政支出的一部分。根據(jù)瓦格納法則，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政支出隨國家職能的擴(kuò)展而不斷增長。具體來說，政治方面，國家活動的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，政府職能的內(nèi)在質(zhì)量也在逐步提高，這要求有更多的財(cái)政支出來予以支持和保證；經(jīng)濟(jì)方面，市場機(jī)制的先天不足，要求政府出面矯正經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的偏差，彌補(bǔ)市場的缺陷，即政府有必要提供市場無法提供的公共產(chǎn)品，以滿足社會的共同需要。因此，作為為社會提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共物品所付出的費(fèi)用總和的行政成本，必然因政府職能的擴(kuò)展，隨著財(cái)政支出的增加而增加。由此可見，對行政成本的有效控制，并不意味著行政管理支出數(shù)額越少越好，而應(yīng)將其控制在合理范圍內(nèi)。所謂合理，即行政管理支出是否為實(shí)現(xiàn)政府的行政管理職能所必需，是否存在經(jīng)費(fèi)過?；蚶速M(fèi)的情況；如果行政管理支出需要隨著政府行政管理職能的擴(kuò)大而有所增加，增加的數(shù)額是否根據(jù)行政管理職能的擴(kuò)大程度而定，是否存在超額增長的情況。用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語可將其表述為：在政府的行政管理職能范圍既定的條件下，當(dāng)行政管理支出的邊際成本等于行政管理支出的邊際收益時(shí)，行政管理支出的數(shù)量達(dá)到最優(yōu)，行政成本得到有效控制。
四、我國的行政管理支出增長情況
表4-1 我國行政管理支出增長情況
年份 | 行政管理支出（億元） | 財(cái)政支出（億元） | 行政管理支出占財(cái)政支出比重 |
1978 | 52.9 | 1122.09 | 4.71% |
1980 | 75.53 | 1228.83 | 6.15% |
1985 | 171.06 | 2004.25 | 8.53% |
1989 | 386.26 | 2823.78 | 13.68% |
1990 | 414.56 | 3083.59 | 13.44% |
1991 | 414.01 | 3386.62 | 12.22% |
1992 | 463.41 | 3742.2 | 12.38% |
1993 | 634.26 | 4642.3 | 13.66% |
1994 | 847.68 | 5792.62 | 14.63% |
1995 | 996.54 | 6823.72 | 14.60% |
1996 | 1185.28 | 7937.55 | 14.93% |
1997 | 1358.28 | 9233.56 | 14.71% |
1998 | 1600.27 | 10798.18 | 14.82% |
1999 | 2020.6 | 13187.67 | 15.32% |
2000 | 2768.22 | 15886.5 | 17.42% |
2001 | 3512.49 | 18902.58 | 18.58% |
2002 | 4101.32 | 22053.15 | 18.60% |
2003 | 4691.26 | 24649.95 | 19.03% |
2004 | 5521.98 | 28486.89 | 19.38% |
下圖清晰地反映出我國的行政管理支出
圖4-1 2003年部分國家行政管理支出占財(cái)政支出比例
五、導(dǎo)致行政成本過高的原因
(一) 行政職能錯位且改革進(jìn)程緩慢
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的事業(yè)單位一直由國家主辦，吃國家財(cái)政，并且實(shí)行事業(yè)單位的行政化，作為政府的附屬部門，承擔(dān)一部分行政事務(wù)；同時(shí)各單位也承擔(dān)了辦社會的職責(zé)，由單位向在職職工甚至退休人員提供全部的福利待遇。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，“政企分開”已初見成效，但目前各行政機(jī)關(guān)仍下轄很多事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會，“政事不分”、“政社不分”的現(xiàn)象沒有明顯改變，導(dǎo)致這方面的改革始終沒有突破性進(jìn)展。政府權(quán)力和社會職能的混淆，不僅造成職能錯位而且導(dǎo)致管理費(fèi)支出不斷增加，行政成本居高不下。
從我國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的全能性表現(xiàn)為嚴(yán)重的政事不分。為了加大對由于家庭分散經(jīng)營而獲得經(jīng)營自主權(quán)的農(nóng)戶的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本能地增加了機(jī)構(gòu)和人員，形成了所謂“七站八所”的可觀局面。據(jù)對江蘇省某鎮(zhèn)2002年的調(diào)查得知，該鎮(zhèn)陸續(xù)設(shè)立了財(cái)政所、稅務(wù)所、廣播站和文化站等27個站所。而這些事業(yè)單位全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在財(cái)政吃緊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們在自己的業(yè)務(wù)活動中自收自支取得預(yù)算外收入，作為自己的管理費(fèi)支出。事業(yè)單位數(shù)目的不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致管理費(fèi)支出不斷增加，行政成本居高不下。
近幾年來，一些地方如北京市海淀區(qū)建立公共委的改革，代表了中央關(guān)于政事分開的方向，是一個積極的探索。但目前還是試驗(yàn)的性質(zhì)，短期內(nèi)很難在北京甚至全國推開。因?yàn)檎姓毮芨母锊粌H涉及到人事問題，而且還牽涉到一些單位的具體利益及政府對某些公共服務(wù)的保障程度。
1 政府層級過多、機(jī)構(gòu)臃腫
當(dāng)今世界200多個國家中，有8個小國僅設(shè)一級中央政府，有25個國家只設(shè)中央和地方兩級政府，有67個國家其中包括美國、日本、加拿大和澳大利亞等國只設(shè)三級政府，我國現(xiàn)在卻是中央、省、市、縣和鄉(xiāng)五級體制。每一級地方組織又層層設(shè)置了與上一級政府相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)。正式、臨時(shí)機(jī)構(gòu)繁雜，其中省一級平均超設(shè)機(jī)構(gòu)25個，地區(qū)超設(shè)機(jī)構(gòu)20多個，城市超設(shè)機(jī)構(gòu)15個，縣超設(shè)機(jī)構(gòu)10個。過多的政府層級和不斷膨脹的機(jī)構(gòu)設(shè)置，使政府各項(xiàng)開支巨大，給財(cái)政造成了沉重的負(fù)擔(dān)。
2 政府行政人員數(shù)額巨大
在我國，機(jī)構(gòu)林立導(dǎo)致了政府行政人員的迅速增加，隨之而來的便是無法遏制的增長迅猛的巨額人員經(jīng)費(fèi)支出，這是地方政府行政成本最大的一個成本項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國人口同行政事業(yè)單位由財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的比例，建國初期是600∶1 ，1978年為50∶1 ，2003年為28∶1。財(cái)政供養(yǎng)人員管理失控，增長迅猛，財(cái)政支出的大部分被“人頭費(fèi)”吃掉了?，F(xiàn)在許多行政機(jī)關(guān)雖然也強(qiáng)調(diào)要減員增效，但實(shí)踐中有時(shí)卻會逆向運(yùn)行。如某省國土資源系統(tǒng)超員高達(dá)30 % ，個別縣國土局多達(dá)500 多人，超編好幾倍。
改革開放20多年來，我國國家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體工作人員是不斷增加的，2002年的行政人員數(shù)額同1978年相比，凈增608 萬人，是1978年的2.13倍，平均每年增長3.24 % ，同西方其他國家相比，增長速度是驚人的。以公務(wù)員對本國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率最高(達(dá)到60 %) 的日本為例，1950～1989年間，日本政府的公務(wù)員在就業(yè)人員的總數(shù)中的比例一直穩(wěn)定在2 %～4 %之間，在將近40 年的時(shí)間內(nèi)，政府規(guī)模僅擴(kuò)大了59.8 % ，每年平均增長1.27 %。
(三) 政府決策失誤
一般來說，行政決策失誤會從三方面加大行政成本：第一，行政決策失誤往往會給社會造成巨大的損失，加大行政外在成本；第二，為糾正行政決策的失誤，需要花費(fèi)很大力氣，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力；第三，錯誤的行政決策本身也要耗費(fèi)資源?；厥孜覈臎Q策歷程，由于決策不當(dāng)而形成的行政成本數(shù)額巨大。
據(jù)《中國新聞周刊》2002年3月18日報(bào)道：總投資3000 萬元的南京紫金山“觀景臺”，由于嚴(yán)重破壞紫金山自然人文景觀被拆除，不得不使南京市政府付出了高達(dá)1200 多萬元的“政府糾錯”成本。武漢市也因違反國家有關(guān)防洪法規(guī)，而下令炸掉位于長江河道內(nèi)的“外灘花園”，交出了1.6億元的學(xué)費(fèi)。因此政府決策正確與否，直接關(guān)系到政府行為的成敗，也直接影響著政府行政成本的高低。
(四) 不良的行政行為
1 追求政績
受我國傳統(tǒng)的政府政績考核方式及各級政府公務(wù)員的升遷制度的影響，政府行為的短期化和各級政府公務(wù)員片面追求任期政績的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，部分政府公務(wù)員無視本地財(cái)政的承受能力，強(qiáng)行興建諸如高樓大廈、大型廣場或公園等形象工程，更有甚者，一些地方政府在城市建設(shè)方面并沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃，而是“一屆領(lǐng)導(dǎo)一套方案”，根本沒有考慮到政府行政成本問題，浪費(fèi)了寶貴的財(cái)政資源。
2 奢侈消費(fèi)
有資料顯示，僅2005年我國各級行政機(jī)關(guān)公車消費(fèi)3000億元，公款吃喝2000億元，公款考察旅游1000億元，三項(xiàng)合計(jì)高達(dá)6000億元，占當(dāng)年國家財(cái)政收入的20% ，相當(dāng)于國防開支的3 倍、全民教育投入的5倍。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，正省級干部配備專車，副省級干部固定用車。而目前的實(shí)際是，從省到縣的各級領(lǐng)導(dǎo)干部都配備了專車，甚至許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部也都配備了專車。而且各級干部換屆調(diào)整后，新人又要配備新車。因此造成了車輛購配數(shù)量越來越多，行政管理費(fèi)用越來越高的后果。以相對貧窮落后的甘肅省為例，全省行政公務(wù)用車達(dá)2.5萬輛，年費(fèi)用達(dá)13.4億元，占省財(cái)政收入的12 %。而沿海發(fā)達(dá)省份的相關(guān)費(fèi)用比甘肅更大。
至于公款吃喝，中央及中央相關(guān)部門的限令并沒有有效遏制此類現(xiàn)象的泛濫。公款考察旅游也是浪費(fèi)驚人，一個廳局級干部出國到歐洲，公費(fèi)至少支付3萬多元，相當(dāng)于西部建一所村學(xué)的費(fèi)用。一些地方政府機(jī)關(guān)將出國列為了例行規(guī)定，主要領(lǐng)導(dǎo)周游列國，中層干部西歐美國，一般干部港澳馬泰，年年輪流出行。一些地方、行業(yè)，更是假借會議、培訓(xùn)的名義，組織集體旅游，集體違紀(jì)。2005年11月，在山東濱州召開的全國中小學(xué)后勤工作論壇會議上，被曝光的“千人大會聽鼾聲”的照片，是許多名為會議實(shí)為集體旅游的真實(shí)寫照。
3 追求預(yù)算最大化
政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，一方面追求自身利益的最大化，在政府預(yù)算中具有追求預(yù)算最大化的本能性，會使盡所有解數(shù)，爭取更多的經(jīng)費(fèi)；另一方面，為了下一年度不削減預(yù)算經(jīng)費(fèi)，即使本年度項(xiàng)目有盈余，也會把每一分錢花掉，為的是使下一年度在本年度的基礎(chǔ)上，爭取追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)?？梢哉f，政府是按追求預(yù)算最大化原則行事的集團(tuán)，它必然有一種無限擴(kuò)大行政成本的內(nèi)在本能。例如在2005 年3月廣州市財(cái)政局公布的《廣州市2004年預(yù)算執(zhí)行情況和2005年預(yù)算草案報(bào)告》中，僅市工商局一臺臺式電腦預(yù)算就為2.5萬元，且全部采購預(yù)算都加大30 %～50 %。
(五) 行政工作效率低下
1 程序繁雜
處理社會公共事務(wù)時(shí)應(yīng)遵守一定的程序，講究一定的規(guī)范，但是任何規(guī)范與程序都應(yīng)該有一個度的問題，如果超過合理的界限，程序與規(guī)范就成了妨礙社會公共事務(wù)有效處理的障礙。在我國，審批程序往往要轉(zhuǎn)幾個環(huán)節(jié)，從申請單位到主管部門，再從主管部門到分管部門，然后再報(bào)同級有權(quán)審批的行政部門，其中有很多中間環(huán)節(jié)只是起了傳遞帶的作用。如此繁雜的程序，造成了行政低效率，使有限的資源不僅得不到正常的發(fā)揮，而且會產(chǎn)生空消耗和負(fù)消耗。
2 部分行政人員素質(zhì)低劣
當(dāng)前有些干部理論素質(zhì)、思想境界、精神狀態(tài)和知識水平、工作方式、工作作風(fēng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求；有些干部不遵政令，擁權(quán)自重，上有政策，下有對策；有的干部深入基層少，做表面文章，搞形式主義等。上述干部的表現(xiàn)在影響和制約政府工作效率的同時(shí)，浪費(fèi)了大量國家資源，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
價(jià)值鏈理論是在1985年哈佛商學(xué)院的Michael Porter教授在其《競爭優(yōu)勢》一書中首次提出的。并對其進(jìn)行了比較詳細(xì)的闡述。其含義是：從價(jià)值形成過程來看，企業(yè)從創(chuàng)建到投產(chǎn)經(jīng)營所經(jīng)歷的一系列環(huán)節(jié)連接成一條活動成本鏈。價(jià)值鏈理論認(rèn)為，企業(yè)的發(fā)展不只是增加價(jià)值，而是要重新創(chuàng)造價(jià)值。在價(jià)值鏈系統(tǒng)中，不同的經(jīng)濟(jì)活動單元通過協(xié)作共同創(chuàng)造價(jià)值，價(jià)值的定義也由傳統(tǒng)的產(chǎn)品本身的物質(zhì)轉(zhuǎn)換擴(kuò)展為產(chǎn)品與服務(wù)的動態(tài)轉(zhuǎn)換。
在這里，筆者認(rèn)為雖然政府不是企業(yè)的范疇，不能為社會提供有形的產(chǎn)品，但其決策制訂和行政管理的功能卻間接為整個社會創(chuàng)造了更多的價(jià)值。因?yàn)檎目傮w規(guī)劃具有普遍的指導(dǎo)意義，代表未來社會的功能熱點(diǎn)和發(fā)展方向，例如2007年4月1日，國家全面放開了人民幣業(yè)務(wù)，外資銀行正式進(jìn)入中國市場。作為中國進(jìn)入WTO后的承諾之一，此舉將把人民幣業(yè)務(wù)這塊蛋糕推向國際市場，由此可見銀行業(yè)的發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，金融體制的改革將繼續(xù)成為社會變革的領(lǐng)頭羊。
首先我們來看政府決策制訂的過程剖析：
圖6-1 政府決策制訂的過程
從圖中，我們可以看到政府的決策制訂大致分為四個階段，猶如一條作業(yè)成本鏈貫穿始終，它清楚地向我們展示了每個階段成本的來源，也就是政府在為社會創(chuàng)造隱性價(jià)值的價(jià)值鏈。
其次我們再來看政府行政管理的過程剖析：
圖6-2 政府行政管理的過程
如圖所示，行政管理的過程也可大致分為四個階段，只有從每個階段的源頭入手，才能從根源上把握成本的限度，這和前面決策制訂大同小異。
繼續(xù)以前述的今年人民幣全面開放政策為例，從上級政府到下級政府，從政府機(jī)關(guān)到基層民眾，各方對于新的變化都有一定的觀察和適應(yīng)的過程，在這個抽象的過程鏈中時(shí)刻存在著信息不對稱的現(xiàn)象，而完善的對象各不相同總體經(jīng)濟(jì)的形式；如何間接扶植本土銀行的競爭環(huán)境；老百姓的反映程度以及隨時(shí)都可能發(fā)生的意想不到的問題，這些都是政府的行政成本。
在這里，我們不得不說現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展對于政府的行政成本控制的關(guān)鍵意義。價(jià)值鏈不僅要傳遞物流、資金流，同時(shí)也要傳遞信息流。價(jià)值鏈上的各方要想在本環(huán)節(jié)中取得成功，關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)信息的共享與集成，政府機(jī)關(guān)與相關(guān)事業(yè)單位要充分了解百姓的需求，并及時(shí)與上級負(fù)責(zé)部門在管理上進(jìn)行協(xié)調(diào)，真正做到價(jià)值鏈上的各環(huán)節(jié)都以社會和百姓的利益作為決策和執(zhí)行的基礎(chǔ)。實(shí)時(shí)的信息交換可以節(jié)約大量的信息儲存和傳遞成本。只有這樣，才能降低價(jià)值鏈的整體成本，確保價(jià)值鏈的整體增值并使其具有更強(qiáng)的競爭力。
所以我們就能理解為什么這些年來各地政府開發(fā)電子商務(wù)，利用網(wǎng)絡(luò)資源的腳步正在加快。政府通過物色合適的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)商開展電子商務(wù)。由于多個客戶共享一臺主機(jī)的資源，每個用戶承受的硬件費(fèi)用、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)費(fèi)用、通信線路費(fèi)用均大幅度降低，這是當(dāng)前非常可靠實(shí)惠的做法。這樣做不僅大大節(jié)省購買機(jī)器和租用專線的費(fèi)用，也可以降低聘用相關(guān)專業(yè)人才的費(fèi)用。
(一) 積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變
1 明確政府職能
筆者認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)，不是職能的數(shù)量，而是職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。如果確實(shí)屬于政府職能的事情，再多也應(yīng)由政府去做，人數(shù)不夠還應(yīng)該增加人數(shù)，轉(zhuǎn)移出去等于推卸責(zé)任。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，不在于精簡人數(shù)和減少職能，而在于梳理職能的性質(zhì)，分清哪些該由政府去做，哪些不屬于政府的職能范圍。
按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，我國已經(jīng)明確將政府職能定位在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等方面，因此我國政府必須從直接管理為主轉(zhuǎn)為間接調(diào)控為主，把企業(yè)交還給市場，把應(yīng)當(dāng)由社會承擔(dān)的責(zé)任逐漸歸還給社會，同時(shí)要保障農(nóng)業(yè)、教育和醫(yī)療等公共支出需要。當(dāng)然在政府職能分清的過程中，還要注意協(xié)調(diào)各方的利益，注意工作的方式和方法。
2 培育和發(fā)展社會中介組織
要轉(zhuǎn)變政府職能，降低政府行政成本，必須政事分開、政社分開，積極培育和發(fā)展社會中介組織。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，該組織既能夠維護(hù)公平競爭秩序、保護(hù)市場主體利益，又能夠通過遵循行業(yè)規(guī)章、實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。因此中介組織具有本行業(yè)代言人和政府“助手”的雙重身份。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，許多社會事務(wù)就必須交給社會中介組織去承擔(dān)，因?yàn)橹挥猩鐣哂型晟频淖晕夜芾砗妥晕曳?wù)功能。
3 引入市場機(jī)制
企業(yè)以追求利潤最大化為目的，有著一整套科學(xué)規(guī)范的成本控制體系。西方許多國家已經(jīng)開始嘗試把市場機(jī)制引入政府，用企業(yè)家精神重塑政府，以顧客為導(dǎo)向建立政府服務(wù)體系，推進(jìn)管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，提高政府績效，降低行政成本。我國可以在考慮本國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品的提供方式上引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)效率，降低政府行政成本。
(二) 確定合理的政府規(guī)模
在明確政府職能的基礎(chǔ)上，合理界定各級政府的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)額，實(shí)行精兵簡政。
1 推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革
按照“精簡、務(wù)實(shí)、高效”的原則，適度進(jìn)行人大、政協(xié)、黨派和社會團(tuán)體機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革。在符合建立一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會主義民主政治體制，具有中國特色的、功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政管理體系目標(biāo)的前提下，相應(yīng)壓縮這部分行政機(jī)關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)開支，在整體上構(gòu)建一套精干的行政機(jī)構(gòu)，從根本上壓縮行政成本。
2 嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人口的增長
嚴(yán)格控制各級機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員編制，對各級各類行政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及許可權(quán)、監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行立法，實(shí)現(xiàn)法定化。強(qiáng)化人民代表大會及其常務(wù)委員會對領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制的監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格對領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制增設(shè)的審核程序。
(三) 提高政府決策的正確性
1 提高決策的民主化和科學(xué)化
所謂提高決策的民主化，即政府在制定決策前，要進(jìn)行充分的調(diào)研，完善社會聽證制度，廣泛深入了解公民的需求，并經(jīng)過可行性分析和論證，制定出滿足公眾和社會多層次需要的決策，以免造成不必要的損失。
所謂提高決策的科學(xué)化，即在掌握充足、準(zhǔn)確信息的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)的決策程序和專家咨詢制度，并采用科學(xué)的技術(shù)方法，正確認(rèn)識決策的環(huán)境和具體對象的特點(diǎn)，以期最大程度上制定符合客觀規(guī)律的決策。
2 建立健全政府重大決策責(zé)任追究制度
對于那些造成重大經(jīng)濟(jì)損失或嚴(yán)重危害社會的決策失誤，都應(yīng)該認(rèn)真追究主要決策者的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，真正做到“誰決策，誰負(fù)責(zé)”，從機(jī)制上使各級政府領(lǐng)導(dǎo)者提高決策的正確性，降低行政成本。
(四) 約束政府行為
1 樹立正確的政績考核指標(biāo)
正確的政績考核指標(biāo)可以引導(dǎo)地方政府官員進(jìn)一步明確自己的職責(zé)，自發(fā)地約束自己的行為。從已頒布的“十一五”規(guī)劃中我們可以看出，我國正在逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的政績考核指標(biāo)。在規(guī)劃中提到的22個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要指標(biāo)中，有8個約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益的領(lǐng)域，對地方政府和中央政府有關(guān)部門提出的要求。而多年來一直作為考核地方政府政績的GDP等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)并未被列入其中。這意味著政府的行為要從盲目追求高經(jīng)濟(jì)量化指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榕档透鞣矫娉杀?、?shí)實(shí)在在為老百姓謀利益方面。隨著政府行為的不斷轉(zhuǎn)變，行政成本必將回復(fù)到合理的范圍內(nèi)。
2 加強(qiáng)廉政法制建設(shè)
筆者建議，盡快出臺國家統(tǒng)一的公務(wù)用車制度改革辦法，發(fā)布對公款招待吃喝的嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)格出國、外出以及會議規(guī)定，保證權(quán)力沿著制度化、法制化的軌道運(yùn)行。在公車改革方面，湖南省資興市的做法值得各兄弟省市借鑒。該市市委、市政府2004年對市級領(lǐng)導(dǎo)和科局長使用的122輛公車進(jìn)行了制度改革，取消專用公車，不配備專職司機(jī)，每月按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放交通貨幣補(bǔ)貼，面向社會拍賣富余車輛，僅此一項(xiàng)改革就節(jié)支增收近1000萬元。資興市的公車改革讓我們看到了降低行政成本的巨大空間。
3 完善監(jiān)督制約機(jī)制
建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制，可采取以下措施實(shí)現(xiàn)：一是要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。二是要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，政府單位的項(xiàng)目支出每年應(yīng)經(jīng)同級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，同時(shí)要對其進(jìn)行不定期的財(cái)務(wù)審查，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范管理。對于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)上報(bào)、及時(shí)處理，決不徇私舞弊。三是要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，對變更預(yù)算增加財(cái)政支出的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)入法定程序嚴(yán)格審批；對政府實(shí)施的各種公開控制項(xiàng)目進(jìn)行成本效益分析，力爭花最少的錢辦最多的事；強(qiáng)化對預(yù)算外資金的管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，減少分配的隨意性。必須預(yù)留機(jī)動財(cái)力時(shí)，也應(yīng)對預(yù)留數(shù)額、支出范圍、審批程序和使用效益等作出明確規(guī)定，并進(jìn)行追蹤檢查。四是要加強(qiáng)社會公眾和輿論監(jiān)督，使全民參與到監(jiān)督政府行為的過程中來，能夠更有效地降低政府行政成本。
需要說明的是，對政府行為的監(jiān)督要貫穿事前、事中和事后這三個階段，尤其要加強(qiáng)事前和事中的監(jiān)督，及時(shí)挽回?fù)p失。
(五) 提高政府工作效率
1 加快政府信息化建設(shè)
前面已經(jīng)提到了，建立電子政府，推廣電子政務(wù)是當(dāng)今行政改革的趨勢之一。政府信息化建設(shè)可以克服各種物流障礙和組織障礙，杜絕傳統(tǒng)管理組織形態(tài)和物資構(gòu)成中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義，加之現(xiàn)代化的辦公技術(shù)和手段，使政府能夠有效地駕馭信息，及時(shí)處理各種事件，提高工作效率。
2 提高行政人員素質(zhì)
定期對行政人員進(jìn)行培訓(xùn)，是提高其素質(zhì)的直接途徑。筆者建議在培訓(xùn)內(nèi)容中加入行政成本的知識，可以使行政人員明確行政成本的意義、來源、補(bǔ)償途徑，樹立成本意識。明晰行政成本觀念，以低成本帶來經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的高效益，可以提高政府的公信力和競爭力，塑造良好的公共形象。同時(shí)對行政人員的思想政治教育也不容忽視，要從思想上徹底轉(zhuǎn)變部分干部的工作作風(fēng)和工作態(tài)度，實(shí)事求是，提高辦事效率。
八、結(jié)論
我國具有中國特色的社會主義建設(shè)仍然處在起步和發(fā)展階段，改革開放將近30年來政府的定位和構(gòu)想發(fā)生了翻天覆地的變化。政府要謀求在國家事務(wù)的運(yùn)行中發(fā)揮更大的作用，必須不斷地進(jìn)行探索，尋求適合我國特點(diǎn)的行政成本控制體系。人們常說，政府是一雙宏觀調(diào)控的手，我們都希望這雙舉足輕重的手在處理各種事務(wù)時(shí)更加輕便快捷。雖然近年來我國行政成本的支出越來越龐大，但政府的各項(xiàng)改進(jìn)力度也越來越大，這說明輔以民眾的呼吁和專家的指導(dǎo)，社會正在逐漸把聚光燈對準(zhǔn)了政府。
如同本文所述，傳統(tǒng)官僚體制和一些地方不正作風(fēng)的存在使政府行政成本的控制任重而道遠(yuǎn)，只有從問題的根源入手，從政府的職能體制、規(guī)模、行為、政績和效率全方位剖析，對癥下藥，同時(shí)學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，把每一分納稅人的錢都精打細(xì)算，才能游刃有余地處理各項(xiàng)事務(wù)。筆者認(rèn)為在當(dāng)今的中國官本位的思想依然根深蒂固，只有官正才能民安。
當(dāng)然，由于時(shí)間等原因，本文中所闡述的價(jià)值鏈理論仍然需要更多的實(shí)證研究，這是本文的一個不足之處，也可能是未來的研究方向之一，很多問題仍然需要進(jìn)一步探究。
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