加強政府項目投資控管的設(shè)想
隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，近幾年，我市政府投資項目逐年遞增。據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間，杭州市政府投資項目共投入財政性基本建設(shè)資金365.08億元。政府投資項目大多數(shù)是為社會提供公共產(chǎn)品，如城市道路橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市綠化、文物保護、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，文教衛(wèi)體、公檢法司等公益設(shè)施建設(shè)等。從理論上說，政府投資項目應(yīng)該比一般項目具有更嚴格的管理程序，因為它更容易受到社會各界輿論的關(guān)注。但是就目前情況而言，政府投資項目投資失控、三超現(xiàn)象（即概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）、追加資金的情況一定程度的存在,這不僅使建設(shè)項目投資效益下降，而且導(dǎo)致政府對基建投資的控制力的削弱。
1.項目前期工作深度不夠，論證不充分。按照我國現(xiàn)行的政府投資建設(shè)程序，一個建設(shè)項目從計劃建設(shè)到建成投產(chǎn)，一般要經(jīng)過決策階段、設(shè)計階段、實施階段和交付使用階段。據(jù)有關(guān)資料分析，決策階段和設(shè)計階段對項目投資費用所造成的影響比例達到90%以上，可見，項目投資控制的關(guān)鍵和重心在于項目的前期準備階段。但在實際工作中，相當一部分的項目不重視前期管理，前期工作粗糙，論證不充分，導(dǎo)致施工過程設(shè)計變更頻繁，項目投資完全不能掌控，甚至有的建設(shè)單位為了爭項目故意先壓縮規(guī)模和投資估算，待項目立項批準或開工后，再要求追加投資，制造“釣魚工程”。由此，使項目決策部門依據(jù)項目建議書做出的決定勢必存在很多后遺癥。
2.在勘察設(shè)計階段，設(shè)計單位缺乏投資控制意識。在項目做出投資決策后，控制工程造價的關(guān)鍵就在于設(shè)計。但目前暴露出來的問題：一是長期以來設(shè)計費的取費標準以投資額為基數(shù)，使得設(shè)計單位及設(shè)計人員往往片面追求經(jīng)濟利益，忽略設(shè)計方案的經(jīng)濟性問題，幾乎所有初步設(shè)計方案中的建設(shè)規(guī)模和項目投資額都超過了批準文件的設(shè)計要求。二是設(shè)計人員缺乏精心設(shè)計思想，設(shè)計保守造成工程成本提高，投資浪費；或者初步設(shè)計階段考慮不周，致使某些方案與之后施工圖方案有較大的出入，造成設(shè)計屢次變更，進而引發(fā)一系列的投資追加。如我們在工程評審工作中發(fā)現(xiàn)某工程因設(shè)計單位未考慮工程所在地地質(zhì)情況差而相應(yīng)采取的地基加固處理措施,工程實施中通過設(shè)計變更, 對路基采用水泥攪拌樁和對圓木樁地基進行加固處理，最終增加造價約600萬元，僅此一項就占工程實際總造價16%。三是初步設(shè)計方案出來后的概算編制質(zhì)量不高，概算不能真實地反映項目總投資的全貌，漏項、多列、重復(fù)計算的情況很多，有些因為設(shè)計本身不到位，造成某些子項人為估算，使得概算缺乏科學(xué)性、準確性，失去了執(zhí)行的剛性，不能達到控制投資的目的。
3.項目工程實施階段管理不夠規(guī)范，缺乏對投資的有效控制。應(yīng)該說，當項目進入實施階段時，投資控制的任務(wù)主要落實在建設(shè)單位身上。但目前由于建設(shè)管理模式的局限性和建設(shè)單位專業(yè)管理水平有限以及控制造價的激勵機制尚未形成等原因，導(dǎo)致對工程管理不善，引起工程造價的失控。
現(xiàn)有政府項目建設(shè)管理模式是由項目使用單位提出建議書，經(jīng)政府有關(guān)部門可行性研究通過后給予立項并安排資金，使用單位根據(jù)批準的有關(guān)文件，組建基建班子進行建設(shè)。在這種模式下，建設(shè)單位實際上與使用單位合二為一，產(chǎn)生的弊端就是，建設(shè)單位作為項目建成后的收益人，缺乏控制投資的內(nèi)在動力機制，往往從滿足自身需要出發(fā)，在施工過程中擅自變更合同內(nèi)容，提高標準檔次，出現(xiàn)“工程干了再說，資金不夠可以向上爭取”的局面。另一方面，由于大部分的建設(shè)單位都是臨時組建的基建班子，通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟等相關(guān)知識，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌握并運用先進的項目管理方法。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，比如在工程發(fā)包階段，對招標文件的編制和合同的簽定上，針對性不強，造成施工單位通過各種手段鉆空子、扯皮；有些應(yīng)招投標的工程沒有經(jīng)過招投標程序，違背了國家有關(guān)法律法規(guī)；在施工過程中，對聯(lián)系單的簽證把關(guān)不嚴等等問題，也是導(dǎo)致投資“三超”的又一個主要原因。
4.政府相關(guān)部門對項目投資監(jiān)管不夠充分，責(zé)任追究制度不健全。發(fā)改委、財政、建設(shè)、審計以及監(jiān)督等行政管理部門對政府投資項目管理上履行著各自不同的職責(zé)。發(fā)改委雖然在承擔了項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、建設(shè)標準以及投資估算、概算的審批職責(zé)，但是對項目設(shè)計階段、實施過程中超規(guī)模、超投資的問題沒有有效的控制管理手段。財政部門自1994年起收回原委托建行代行的職能后，加強了對政府投資項目的預(yù)決算審核工作，但是由于事后決算的局限性，使得財政部門對投資的控制管理也陷于被動。近幾年來，有關(guān)管理部門陸續(xù)出臺了一些規(guī)范性文件，加強了工程招投標管理，但是“低價中標，高價結(jié)算”的情況普遍，市場監(jiān)管，責(zé)任追究機制尚未有效地建立起來。
近幾年來，我市財政部門在加強項目管理，規(guī)范、有效、節(jié)約使用財政性建設(shè)資金方面開展了大量的創(chuàng)造性的工作，對控制項目總投資起到了一起的作用。為了切實減少建設(shè)資金的浪費，提高資金的使用效益，我市在試點的基礎(chǔ)上，于2004年3月起在地方財力項目中全面實行直接撥付； 2005年起，將直接撥付的范圍又擴大到城區(qū)綠化建設(shè)專項資金安排的全部新開工項目和城市維護建設(shè)專項資金安排的部分新開工項目。2006年，市財政部門對直接撥付的工作規(guī)范作了進一步修訂。從直接撥付管理工作的實際效果來看，取得的成效顯著。除了減少財政建設(shè)資金的沉淀，增加了資金使用的透明度，保證了財政建設(shè)資金的專款專用，杜絕資金被截留挪用，提高建設(shè)資金的使用效益，逐步完善財政部門對基本建設(shè)財務(wù)管理等優(yōu)勢之外，直接撥付工作還有一個明顯的成效就是從一定程度上加強了建設(shè)項目的規(guī)范化管理。由于政府投資項目的管理涉及到政府許多相關(guān)部門，因此政府投資項目要管好、管到位，僅靠某個部門的努力是難以實現(xiàn)的，必須通過發(fā)改委、財政、建設(shè)、審計、監(jiān)察以及相關(guān)行政主管部門和建設(shè)單位的密切配合、齊抓共管來實現(xiàn)。
對此，筆者就進一步發(fā)揮財政部門作用，加強政府投資項目投資控管談一些想法。
1.深化參與項目可行性研究等前期管理工作，做好項目決策階段的投資控制。
項目的可行性研究非常重要，這個階段的工作應(yīng)站在一定的高度，結(jié)合整體規(guī)劃及管理模式，從科學(xué)的角度充分論證分析該項目建議書的合理性和可行性，對擬建工程項目在技術(shù)上是否可行，在經(jīng)濟上是否合理有效，在社會上是否創(chuàng)造效益，在環(huán)境上是否允許等方面進行全系統(tǒng)的分析、論證，進行方案選優(yōu)，合理地確定建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模，科學(xué)地確定建設(shè)標準，做好建設(shè)項目投資估算的編制與審查。項目一經(jīng)批準，即作為建設(shè)項目總投資的計劃控制數(shù)，不得任意突破，使其真正起到?jīng)Q策和控制的作用。目前，財政部門參與項目可行性研究工作不是很多，也不深入，主要以計劃部門牽頭為主。但隨著財政項目管理工作的前置和深入，財政部門需要對項目估算和項目資金籌措進行事先審核和落實，作為可行性研究報告批準和項目立項的依據(jù)。此外在項目前期階段，財政部門還應(yīng)會同相關(guān)部門參與項目的方案設(shè)計、初步設(shè)計的審查，重點對項目的設(shè)計規(guī)模、建設(shè)標準、經(jīng)濟合理性及設(shè)計深度等方面提出意見；嚴格推行限額設(shè)計制度，對于超過批準投資估算的設(shè)計，一律不予通過，退回設(shè)計單位重新設(shè)計，真正達到估算控制概算的目的。
2.根據(jù)財政支出改革的需要，建立項目預(yù)算評審制度。
目前，財政部門主要承擔著對政府投資項目的決算進行審核，配合發(fā)改委對項目概算進行審核，而對項目預(yù)算的審查還處在管理上的缺位。項目預(yù)算是項目工程處于施工圖設(shè)計階段對項目投資額的測算，它是項目概算的進一步具體化。實踐證明，只有在項目的預(yù)算環(huán)節(jié)精打細算，才能從源頭上最有效地節(jié)約財政資金。財政部門應(yīng)該盡快建立起一套完整的項目預(yù)算評審制度，一是將預(yù)算評審結(jié)果作為資金計劃安排的依據(jù)；二是當評審后的項目預(yù)算超過已批準的概算時，能及時地對項目建設(shè)規(guī)模、標準進行調(diào)整，把投資嚴格控制在批準概算之內(nèi)。
3.以進一步深化財政直接撥付制度改革為載體，加強參與項目的過程管理。
直接撥付工作還有許多地方需要不斷改進和完善，比如目前審核范圍和審核標準還沒有統(tǒng)一的問題；與建設(shè)單位的關(guān)系未完全理順，如何調(diào)動建設(shè)單位積極性的問題；既要提高工作效率，又能保證工作質(zhì)量的問題等等，這些都有待于下一步直接撥付制度的不斷完善和相關(guān)配套制度的出臺。
另一方面，財政部門通過直接撥付這項支出管理方式的改變，加強對財政性投資項目的全過程監(jiān)管，包括招投標管理、合同管理、聯(lián)系單的變更管理等等，并將制定相應(yīng)的管理制度。對于應(yīng)實行公開招投標的工程項目，未經(jīng)市建設(shè)行政主管部門批準，擅自采用邀請招標或未按法定程序招投標而直接與施工單位簽定施工合同的，市財政部門應(yīng)停止撥付其工程款項；各類招標文件、合同、補充協(xié)議等在送招投標管理機構(gòu)備案前，須先報送市財政部門審核，未經(jīng)審核，財政部門將不予撥付建設(shè)資金；對一些暫不能實施招投標的前期工程，應(yīng)將相關(guān)預(yù)算事先報財政部門審核；對于因重大設(shè)計變更引起的大額聯(lián)系單，必須由設(shè)計單位簽字蓋章，并經(jīng)監(jiān)理單位、建設(shè)單位確認后，事先報財政部門審核，對于可能引起項目投資超概（預(yù)）算或計劃時，還要報市發(fā)改委等相關(guān)部門批準同意方可實施。
4.開展項目績效評價，加強財政監(jiān)督力度。
政府投資項目績效評價是一種新的理念，是指運用統(tǒng)一指標體系和科學(xué)的方法，根據(jù)經(jīng)濟性、效率性、有效性原則，對財政投資項目的資金使用全過程及其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益進行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的評估、分析和綜合判斷。針對目前建設(shè)項目投資失控，損失浪費的普遍現(xiàn)象，財政部門運用專業(yè)評審手段，適時開展績效評價，能使財政監(jiān)督貼近項目實際，挖掘和總結(jié)改進項目管理的有效措施。并結(jié)合《財政違法行為處罰處分條例》的實施，嚴肅追究財政違法行為，對有財政違法行為單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，以及有財政違法行為的個人，依法懲處，減少和杜絕財政違法行為的發(fā)生。