政府危機管理績效評估：綜述及拓展
政府危機管理績效評估是對各級政府、政府職能部門及其公務員在危機管理中的行為與成績進行評估在總結國內外政府危機管理績效評估研究現狀的基礎上，分析政府危機管理績效評估的研究框架，并提出一些待解決的關鍵問題。
一、我國政府危機管理績效評估態(tài)勢
對我國政府危機管理績效評估的現狀分析離不開對我國政府績效評估的基本評價。目前我國各地政府績效評估有四種形式：社會服務承諾制（1994，煙臺）、目標責任制（1999，河北）、效能監(jiān)察制（1989，福建）、效能建設（1997，漳州）。我國政府的績效評估工作存在六大問題：一是評估主體多為上級行政機關，社會公眾還沒有真正成為評估主體；二是從評估的內容看，沒有建立全面科學的評估指標體系，片面地將經濟業(yè)績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標。并且，由于政府績效一般不進人市場交換領域，因此難以用市場價格來直接標示其必要成本。三是從評估的程序看，操作過程沒有規(guī)范化和程序化，存在較大的隨意性。四是從評估的方法看，多為定性方法，較少采用定量方法，多為“運動式”、“評比式”、“突擊式”評估，而對政府績效的持續(xù)性測定較少。五是從評估的過程來看，具有封閉性、神秘性，缺乏透明度與公開性，缺乏媒體監(jiān)督。六是從評估的效應看，管理者把公共管理主要精力放在見效快、表面程度高的工作上，一些地方政府及其管理者，不計成本，不考慮經濟效益和社會效益，揮霍納稅人的錢財，刻意制造政績工程中。
應該說這六個方面問題也存在于政府危機管理的績效評估之中。除此之外，目前我國政府危機管理績效評估本身還存在三大問題：第一，在政府與市場的關系上有偏差。結果導致一些政府部門也以追求利潤最大化為原則，在提供公共服務、提高公共福利等方面的職責被削弱。第二，在現行政府績效評估中，激勵機制和懲罰機制不健全。如一些政府為避免危機發(fā)生所做的大量工作并沒有得到相應的獎勵；直接引起危機者會受到懲罰，而由于體制原因間接造成的危機卻可逃避罪責。在這樣的績效評估體系下，各級政府的理性行為必然是：在日常工作和管理中不重視對危機的預防，危機因素得不到及時化解；一旦危機爆發(fā)，首先想到的就是盡量逃避責任；萬一危機擴大無法隱瞞，才開始解決危機。第三，政府績效評估體系不科學，績效評價機制需要重新修正。目前對各級政府領導的政績評估體系突出了對經濟增長和社會穩(wěn)定等項目的評估。在現有績效評估體系下，各級政府乃至各級領導干部業(yè)績評估側重于單純的指標要求，雖有重大的事故責任追究制，但缺少綜合指標體系評估機制。當本地區(qū)、本部門內發(fā)生了突發(fā)事件和社會危機時，由于擔心承擔責任、影響政績，很多領導選擇了對上級漏報、瞞報和對媒體封鎖消息的政策。所以這種評估體系導致了危機主體責任無法明晰。
因此，學者們呼吁，要“建立和完善轉型期我國的危機管理機制，建立一個良好的績效管理和責任共擔機制”、“以績效為基礎，建立全面的危機管理，設立危機管理的績效目標，是成功構建危機管理機制的有效途徑”、建立“以績效為基礎的危機管理”、“建立和完善危機管理評價機制”。
二、政府危機管理績效評估研究綜述
政府危機管理績效評估是目前政府危機管理領域學術研究中的薄弱環(huán)節(jié)。
有的學者已經提出了政府危機管理績效評估的定義。危機管理的績效評估系統(tǒng)主要是針對政府危機管理的能力、一定時期之內的危機管理績效、存在問題的考核考評，以期進行改進。危機管理的績效評估系統(tǒng)就是對不同的部門、不同的地區(qū)、以及不同的人員在危機管理中的行為與成績進行評估。
一些學者談到了政府危機管理績效評估的重要性問題。有學者指出，危機管理效果評估是危機管理的最后一個環(huán)節(jié)。其主要目的是完善危機管理制度，提高組織對危機的應急能力和恢復力，防止同類危機再次發(fā)生。它是評判政府危機管理決策、計劃、組織、管理工作的水平，評價政府有關部門工作業(yè)績的重要標準。既是對政府已有危機管理意識、能力和業(yè)績的評估，又是制定未來政府危機管理政策、計劃、制約危機管理成效的重要條件。陶學榮、金進喜、周鵬等學者指出，“以績效為基礎，建立全面的危機管理”，是成功構建危機管理機制的有效途徑。這既是有效激勵的依據，也是政府危機管理系統(tǒng)整體改進的依據。
一些學者提出了政府危機管理績效評估體系指標構建的原則。唐鈞（2003）、張成福（2003）提出，政府績效危機管理評估可借鑒聯合國專門為危機管理設計的績效管理標準：長期持續(xù)，有明確的績效標準；專業(yè)標桿可測量；月內或年內可實現：能夠滿足不同背景的相關聯性；在明確時間表內完成項目的及時性。
一些學者開始構建政府危機管理績效評估指標體系。王汝發(fā)（2003）根據危機防范管理體系的四個層次，確立了5個一級指標，12個二級指標，并根據各指標在整個指標體系中的重要程度不同賦予不同權重比，最后綜合計算出危機防范管理的績效值。劉傳銘、王玲（2006）分別研究了“突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理體系的構建與測評研究”、“政府應急組織績效評測模型”。他們以平衡計分卡的方法（公民核心、公共投入、內部運作、創(chuàng)新與學習）確定政府應急組織績效的指標，應用AHP法確定政府應急組織績效指標權重，共設置4個一級指標、12個二級指標、49個三級指標。
盡管已經有了上述成果，但總的來看，對政府危機管理績效評估的目標、主體、對象、內容、程序與方法、評估結果之應用等尚缺乏較為系統(tǒng)的研究成果。
三、政府危機管理績效評估的基本研究范疇
政府危機管理績效評估主要是對政府、政府職能部門及其公務員在公共危機管理中的行為與成績進行評估。
第一，危機、政府危機管理。危機是對一個社會系統(tǒng)的基本價值觀和行為準則架構產生嚴重威脅，需要以政府部門為主體的公共部門在時間壓力和不確定性極高的情況下做出關鍵性決策。政府危機管理是指在政府管理國家事務中，針對突然發(fā)生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大影響的事件，組織相關力量在監(jiān)測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施。
第二，政府績效評估。政府績效評估就是根據管理效率、服務質量、公共責任、公眾滿意度等方面的評判，對政府在公共管理過程中投人、產出、最終結果所體現出來的績效進行評定和認可。
第三，政府危機管理績效評估。政府危機管理績效評估是評判危機管理中政府決策、計劃、組織、管理工作的水平，評價政府有關部門工作業(yè)績的重要標準，既是對政府已有公共危機管理意識、能力和業(yè)績的評估，又是制定未來政府危機管理政策、計劃、制約危機管理成效的重要條件。
四、政府危機管理績效評估的研究框架
政府危機管理績效評估主要研究框架包括：政府危機管理績效評估的目標、主體、對象、內容、程序、方法及評估結果之運用等（見圖一）。
?。ㄒ唬┱C管理績效評估目標研究
吳建南（2004）、卓越（2004）、包國憲（2005）等提出，“政府效能的改善”（而非“獎優(yōu)罰劣”）是政府績效評估的目標。政府績效評估應逐步體現“顧客導向”、“結果為本”。要建立顧客至上、責任至上、效能至上的政府。本論題比較政府危機管理績效評估兩類基本目標－“獎優(yōu)罰劣’，與“政府效能建設”之差異，確定我國政府危機管理績效評估的目標定位
（二）政府危機管理績效評估主體研究
吳建南（2004）、卓越（2004）、包國憲（2005）等學者對“自上而下的評估”或“政府自我評估（同體評估）”的弊端進行了總結和批評，并認識到：以政府部門為主導，讓公民和服務對象廣泛參與，“多元化主體評估”應是潮流和趨勢。吳建南（2006）將政府績效評估的主體分為政府組織（上級、本級、下級）、同級人大組織、學術研究組織、公眾群體（普通居民、媒體和協會），并得出結論，相對的最佳評價者是學術研究組織。彭國甫（2004）提出，內部評估包括：自我評估、上級評估、同級評估；外部評估包括：民間第三方專門機構評估、媒體評估、公民評估、民主黨派評估、人大政協評估、國家權力機關評估。目前的問題是確定多元主體的構成及主體之間的比例分配。本論題將比較政府危機管理績效評估兩類主體－“政府機關內部評估”和“多元化評估”，即“自上而下評估”和“自下而上評估”之差異，確定我國政府危機管理績效評估的主體定位。特別要明確哪些組織和力量會成為政府危機管理績效評估的主體以及這些力量的比例分配。
?。ㄈ┱C管理績效評估對象研究
朱立言、張強（2005）介紹了美國聯邦政府績效評估的三個層次：項目評估、部門評估和跨部門評估。臧乃康（2004）提出政府績效評估的三種類型－－適性政府機關績效評估、具體行業(yè)的組織績效評估和專項績效評估。目前我國政府績效評估的主要對象是“政府”、“政府職能部門”和“公民”三個層次。楊皓然提出政府績效評估三種對象的具體內容：對公務員的業(yè)績評估主要是德、能、勤、績，難點是指標、指標權數的確定，評估的結果要落實到個人發(fā)展、業(yè)務成就和收入報酬等；對政府職能部門的業(yè)績評估，主要集中在辦事高效、優(yōu)質服務、職能目標實現、政策制定水平與實施效果、決策效率；對政府工作效能的評估集中在政治制度完善、依法行政、政務公開、政府管理的社會效果、政府行為成本、社會支配資源程度、政府支出結構等。本論題比較我國政府危機管理績效評估的三類對象�“公務員”、“政府職能部門”與“政府”之差異，
確定三類對象的評估目標、指標
和方法等問題。
（四）政府危機管理績效評估指標研究
西方公共管理學界流行“4E”績效指標體系：經濟（econo-my）、效率（efficiency）、效益（effec-tiveness）和公平（equity）指標。2004年8月，由國家人事部、中國人事科學研究院桑助來領導的《中國地方政府績效評估研究》課題組提出了一套政府績效評估指標體系，該體系由3個一級指標、11個二級指標、33個三級指標組成，引起了學界和實務界的廣泛關注。之后，鄧國勝、彭國甫、索勇超、倪星、包國憲等都提出了政府績效評估的指標體系。學者們普遍認識到，應盡快廢除以GDP為導向的政府績效評估體系，建立以公共服務為導向的政府績效評估體系，堅持最廣大人民群眾是衡量政府績效的最終標準。本論題分析影響政府危機管理績效的因素，重點離析政府危機管理績效評估的指標、確定指標的權重、構建指標體系和模型。特別要比較基于“顧客滿意度”、“層次分析法”、“平衡計分卡”等方法設計指標的差異。要借鑒政府績效評估及企業(yè)績效評估的方法。
（五）政府危機管理績效評估程序
蔡立輝（2002）提出了政府績效評估的基本程序：收集信息資料、確定績效目標、劃分評估項目、績效測定、評估結果運用。他還構建了政府績效評估系統(tǒng)：（1）闡明要求與任務；（2）確定評估的目標和可以量化的目標；（3）建立各種測量標準；（4）根據測量標準跟蹤與評估績效；（5）比較績效結果與目標；（6）分析與報告績效結果；（7）運用績效評估結果來改善；（8）預算；（9）部門之間的合作、公共政策、公共服務、公共責任（見圖二）。本論題借鑒國內外政府、企業(yè)績效評估的程序設置，確定我國政府危機管理績效評估的程序與步驟。
（六）政府危機管理績效評估方法
Heath（1998）較早認識到了危機管理的評價問題。他提出危機管理評估的四個評估成分：危機事件、環(huán)境、事前管理、事后管理。劉旭濤（2005）提出了政府績效評估的方法：成本測量、產出測量、效率測量、成本�效益分析、結構分析、績效分析報告等。學者們公認的政府績效評估方法是 360度評估法、目標管理和平衡記分卡。政府績效評估方法研究總的趨勢是將企業(yè)績效評估的方法應用于政府部門。本論題借鑒國內外政府績效評估和企業(yè)績效評估的方法，確定我國的政府危機管理績效評估的辦法。
（七）政府危機管理績效評估結果的運用
政府績效評估結果的應用也引起了學者們的廣泛關注。朱火弟、蒲勇健（2003）、吳建南（2004）提出在完善“問責制”、進行獎優(yōu)罰劣的基礎上，應積極研究政府績效評估對政府效能提高的作用。本論題研究政府危機管理績效評估結果的運用，特別要研究制定政府危機管理的相關獎懲制度，完善“問責制”，在此基礎上，分析政府機關危機管理效能改善的途徑和方法。
五、結論及相關問題
不斷提升我國各級政府的公共危機管理意識和能力，積極應對各類公共突發(fā)事件，是構建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。在現階段我國政府危機管理體系或系統(tǒng)中，績效評估是關鍵性的一環(huán)，同時又是薄弱的一環(huán)。下一步需要研究績效評估在政府危機管理體系或系統(tǒng)中的地位，及其與政府危機管理體系或系統(tǒng)其他因素之間的關系。
“獎優(yōu)罰劣”僅僅是我國政府危機管理績效評估的初級目標，而“政府效能的改善”則是終極目標。需要研究政府危機管理績效評估推動政府效能改進的作用機理。
“多元化評估”應是政府危機管理績效評估的主體。不同主體應在評估中占有不同的地位。需要研究第三方、相關群體、顧客及具有中國特色的人大、政協、媒體、公民等機構和群體在政府危機管理績效評估中的作用及作用發(fā)揮的機理。
“政府”、“政府職能部門”與“公務員”是政府危機管理績效評估的三類對象。對這三類對象應有不同的評估目標、標準和方法。這方面的理論創(chuàng)新及與中國特色的結合是一個難題。
政府危機管理績效評估的指標、指標的權重、指標體系和模型的構建與設計雖有零星成果，但很不系統(tǒng)，針對性和操作性也不強。
政府危機管理績效評估的結果應用于對政府、政府職能部門和工作人員的獎懲，在此基礎上，應努力改善政府機關危機管理的效能。要研究相關獎懲制度對政府效能改進的效果。
建立具有中國特色的政府危機管理績效評估的程序與方法。在現有官員考評和責任追究等制度的基礎上，明確中國特色的評估程序和方法。
在政府危機管理績效評估中應該注意信息溝通問題。同時也需要注意相關問題的案例分析與實證研究。