淺論行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系
摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事爭(zhēng)議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對(duì)于更好的解決行政糾紛，完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。
關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制
我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。
一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事爭(zhēng)議中的法律關(guān)系
剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問題，通過承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。
根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國(guó)家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實(shí)施具體行政行為時(shí)，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動(dòng)、決定工資、福利待遇等行為時(shí)，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對(duì)人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過作為內(nèi)部管理關(guān)系的對(duì)象是具有特殊身份的公務(wù)員。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事爭(zhēng)議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事爭(zhēng)議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛關(guān)系。
關(guān)于行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛的處理，目前《公務(wù)員法》只規(guī)定了可以復(fù)核和申訴。我國(guó)行訴法第12條第三款規(guī)定，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定提起的訴訟。但如果這類行政行為影響公務(wù)員作為公民的基本權(quán)利，人民法院應(yīng)該受理。即行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部勞動(dòng)人事糾紛的處理結(jié)果只要不涉及相對(duì)人作為公民的基本權(quán)利和地位，相對(duì)人就不能向法院請(qǐng)求司法救濟(jì)。
法律面前人人平等。公務(wù)員不能因?yàn)槠潆p重的身份而否定其作為普通公民所享有的權(quán)利。為受到某些內(nèi)部行政行為侵害的公務(wù)員提供司法救濟(jì)是平等原則的要求。對(duì)行政行為的研究著眼于對(duì)外部相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)，對(duì)內(nèi)部行為的研究則應(yīng)當(dāng)著眼于對(duì)公務(wù)員的合法權(quán)益進(jìn)行司法保障。傳統(tǒng)的行政訴訟理論著重于對(duì)外部相對(duì)人進(jìn)行司法救濟(jì)的研究，而對(duì)于同樣具有公民身份的公務(wù)員權(quán)利的司法保障則較少論及。事實(shí)上，公民經(jīng)法律程序進(jìn)入國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍以后，其原來的身份及其法律地位并不因此而喪失；公務(wù)員無論擔(dān)任多高的行政職務(wù)，他仍然不失為一個(gè)公民，其作為公民的法律權(quán)利義務(wù)依然存在。目前，部分行政法學(xué)者也認(rèn)識(shí)到內(nèi)部行政法律關(guān)系中，如果行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理行為涉及到工作人員的基本權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害公務(wù)員的權(quán)益，應(yīng)該被納入行政訴訟的范圍。對(duì)公務(wù)員實(shí)施開除或辭退等有關(guān)公務(wù)員基礎(chǔ)身份的處分，對(duì)被處分人的權(quán)益構(gòu)成極大的影響，這類行政行為也應(yīng)當(dāng)接受司法審查。將行政機(jī)關(guān)的部分內(nèi)部行為納入行政訴訟受案范圍，很有必要。
二、行政機(jī)關(guān)之間的糾紛解決中的法律關(guān)系
行政機(jī)關(guān)之間的糾紛主要表現(xiàn)為權(quán)限沖突。我國(guó)行政法律體系本不是很完善，行政機(jī)關(guān)的權(quán)限與職責(zé)規(guī)定有的非?；\統(tǒng)、不明確，有的相互矛盾、不嚴(yán)謹(jǐn)，有的甚至沒有規(guī)定，導(dǎo)致行政執(zhí)法體系比較混亂，加上行政執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊，實(shí)踐中發(fā)生權(quán)限爭(zhēng)議便屢見不鮮。
行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭(zhēng)議既可能發(fā)生在國(guó)務(wù)院的各部委之間或同一地方政府的不同部門之間；也可能發(fā)生在不同地方但同級(jí)別政府的不同部門之間；還可能發(fā)生在上級(jí)政府部門與下級(jí)政府或下級(jí)政府部門之間；甚至可能發(fā)生在國(guó)務(wù)院與地方政府之間以及上下級(jí)地方政府之間。這些爭(zhēng)議既包括積極的權(quán)力爭(zhēng)議，即主張只有自己或與自己同性質(zhì)的機(jī)關(guān)才有某項(xiàng)權(quán)力，而否認(rèn)對(duì)方有某項(xiàng)權(quán)力；也包括消極的權(quán)力爭(zhēng)議，即否認(rèn)自己具有某項(xiàng)權(quán)力(這種權(quán)力可能難以帶來利益卻徒添責(zé)任)，現(xiàn)實(shí)中部門之間的許多“踢皮球”現(xiàn)象就屬于這種權(quán)力爭(zhēng)議。發(fā)生在行政機(jī)關(guān)之間的這些爭(zhēng)議不僅可能導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾紛，而且往往使行政決定之間互相矛盾，直接影響行政相對(duì)人的權(quán)益。有些權(quán)力爭(zhēng)議雖不直接影響相對(duì)人的權(quán)益，卻直接影響公共利益。
我國(guó)行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限爭(zhēng)議現(xiàn)象的大量存在導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部糾紛不斷，影響行政機(jī)關(guān)的威信和行政相對(duì)人的權(quán)益。目前，由于缺乏制度化、規(guī)范化的解決渠道，這些爭(zhēng)議難以及時(shí)有效的解決。
我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)之間尤其是各級(jí)政府部門之間的權(quán)力分割并不明確，對(duì)爭(zhēng)議的解決機(jī)制更是涉及甚少。《憲法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《民族區(qū)域自治法》以及兩個(gè)《特別行政區(qū)基本法》等，只是粗線條地規(guī)定了各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)力，對(duì)政府各部門的權(quán)力并未涉及，對(duì)部門之間、部門與下級(jí)政府之間權(quán)力爭(zhēng)議的解決機(jī)制、機(jī)構(gòu)和程序等少有規(guī)定。相關(guān)的條文只有：《立法法》第86條，“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。”至于爭(zhēng)議機(jī)關(guān)如何申請(qǐng)裁決、國(guó)務(wù)院裁決程序如何、有無時(shí)限規(guī)定等沒有明確。
在行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限爭(zhēng)議主要有一下幾種解決方式：一、由爭(zhēng)議機(jī)關(guān)的共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決，以前一般由各級(jí)政府辦公廳（室）或監(jiān)察機(jī)關(guān)等協(xié)調(diào)解決，必要時(shí)由行政首長(zhǎng)出面解決，現(xiàn)在主要由各級(jí)政府的法制辦具體承辦或協(xié)調(diào)解決。二、通過部門之間自行協(xié)調(diào)解決。我國(guó)各級(jí)政府尤其是國(guó)務(wù)院，成立了大量的部際協(xié)調(diào)組織，這種協(xié)調(diào)組織主要是協(xié)商處理“齊抓共管事項(xiàng)”，同時(shí)也協(xié)商解決部門之間的權(quán)限爭(zhēng)議。目前，這兩種解決方式由于制度化、規(guī)范化嚴(yán)重不足，既缺乏具體的法律法規(guī)依據(jù)，又沒有相關(guān)的程序保障，對(duì)權(quán)限爭(zhēng)議的解決往往不及時(shí)、缺乏權(quán)威性。
除上述兩種解決方式外，還有一種間接地解決行政機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)議的方式，即行政訴訟。在法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限有明確規(guī)定的情形下，無權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人依有權(quán)行政機(jī)關(guān)的行政決定（如許可或確認(rèn)）所為的行為進(jìn)行處罰或否定，或者有權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人依無權(quán)行政機(jī)關(guān)的行政決定所為的行為進(jìn)行處罰或否定，就可能引發(fā)權(quán)限爭(zhēng)議；通過行政相對(duì)人提起撤銷之訴，法院經(jīng)審理判決撤銷無權(quán)行政機(jī)關(guān)的行政決定或維持有權(quán)行政機(jī)關(guān)的行政決定，這種權(quán)限爭(zhēng)議就被間接地解決了。另外，對(duì)于消極的權(quán)限爭(zhēng)議，由行政相對(duì)人提起行政不作為訴訟，也可以在一定程度上得到解決。不過，由于我國(guó)不是判例法國(guó)家，法院對(duì)特定案件的判決不具有推而廣之的效力，這些類型的行政訴訟難以成為常規(guī)的、有效的權(quán)限爭(zhēng)議解決方式。況且，一旦發(fā)生相關(guān)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)介入引發(fā)權(quán)限爭(zhēng)議的情形，按現(xiàn)行規(guī)定，法院就不能直接判決行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，只能逐級(jí)上報(bào)至相關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決權(quán)限爭(zhēng)議，然后才能就訟案作出判決。這樣將使案件久拖不決，影響司法效率和相關(guān)權(quán)益的維護(hù)。因此，必須構(gòu)建新型的訴訟種類才有望解決。
三、結(jié)語
我國(guó)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事爭(zhēng)議和行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力爭(zhēng)議現(xiàn)象的大量存在以及得不到及時(shí)有效解決的現(xiàn)狀，不僅導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部糾紛不斷，影響行政機(jī)關(guān)的威信，更為嚴(yán)重的是，行政相對(duì)人的權(quán)益或公共利益常常成為行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力爭(zhēng)議的犧牲品。通過梳理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，我們可以更為清晰的看出行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾紛亟需完善的幾點(diǎn)：一方面，應(yīng)該通過完善相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定各級(jí)政府及其職能部門的權(quán)力，盡可能減少行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾紛的發(fā)生；另一方面，盡早把部分內(nèi)部行為納入訴訟范圍，并通過采取各種其他措施不斷完善解決行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾紛的法律機(jī)制，以促進(jìn)法治政府的早日到來。鑒于本文旨在梳理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，于此不再贅述。
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