論我國(guó)行政救濟(jì)制度的發(fā)展趨勢(shì)
摘 要:行政救濟(jì)制度與民主法治相伴而生,被視為民主與法治保障的最后屏障。我國(guó)的行政救濟(jì)制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展已日趨完善,為我國(guó)改革開放和整個(gè)社會(huì)的政治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。在全球化浪潮的影響下,在我國(guó)近些年來(lái)和諧社會(huì)建設(shè)的政策導(dǎo)向和我國(guó)行政救濟(jì)制度的發(fā)展已初成體系的大背景下,文章重點(diǎn)對(duì)復(fù)議救濟(jì)、訴訟救濟(jì)及國(guó)家賠償救濟(jì)3種救濟(jì)手段探討其發(fā)展趨勢(shì),以期對(duì)我國(guó)目前的行政救濟(jì)制度的發(fā)展與完善盡可能地提供一種理論坐標(biāo)。
關(guān)鍵詞:行政救濟(jì);行政復(fù)議;訴訟;國(guó)家賠償
Abstract: The administrative relief system and democratic government by law accompanying live,regards as the democracy and the government by law safeguard final barrier. Our country’s administrative relief system undergoes several dozens year development to consummate day by day,reformed the development and the entire society's politics and the economic development for our country has made the significant contributions. Under the globalized tide's influence,the policy guidance which constructs in our country recent year harmonious society has initially become under system’s big background with our country administration relief system’s development, the article key to reconsiders the relief, the lawsuit relief and the national compensation provide reliefs three relief methods to discuss its trend of development, provides one kind of theory coordinate as far as possible by the time to our country present administration relief system’s development and the consummation.
Key words: administrative relief;administration reconsiders;lawsuit;national compensation
1 行政救濟(jì)制度的概述
行政救濟(jì)是行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為給自己合法權(quán)益造成損害而請(qǐng)求行政主體審查,有權(quán)的行政主體依照法定程序?qū)彶楹髮?duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榻o予補(bǔ)救的法律制度。
行政救濟(jì)制度的建立是社會(huì)歷史發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,是現(xiàn)代民主與法治的必然要求。行政法學(xué)基礎(chǔ)理論告訴我們,行政權(quán)是一種國(guó)家權(quán)力,它與立法權(quán)、司法權(quán)相分立、相并列,是國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律和對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行組織、管理的權(quán)力。行政權(quán)力具有國(guó)家支配力和國(guó)家強(qiáng)制性、具有執(zhí)行性與公益性、具有擴(kuò)張性與有限性以及腐蝕性與侵權(quán)性等特征。因此,行政權(quán)對(duì)于社會(huì)公共利益、公共秩序的維護(hù)是不可缺少的。但是,行政權(quán)的特征又使得它很容易被權(quán)力主體濫用,進(jìn)而不利于社會(huì)公益利益的維護(hù)和公民權(quán)利的有效保障。因此,行政救濟(jì)制度孕育而生,并在各國(guó)得到不同程度的發(fā)展。
我國(guó)行政救濟(jì)的途徑總的來(lái)說包括6種,即監(jiān)察救濟(jì)、立法救濟(jì)、復(fù)議救濟(jì)、訴訟救濟(jì)、行政賠償和補(bǔ)償救濟(jì)以及信訪救濟(jì)。監(jiān)察救濟(jì)的特征體現(xiàn)在內(nèi)部性上,只針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的侵權(quán)行為可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴或者行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)人事處分等內(nèi)部行政行為不服的可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴。立法救濟(jì)則是立法機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的審查監(jiān)督,但與公民并無(wú)直接的關(guān)系。復(fù)議救濟(jì)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制和自我糾錯(cuò)機(jī)制,是主要的救濟(jì)途徑之一。訴訟救濟(jì)是我國(guó)最主要的救濟(jì)手段。信訪救濟(jì)則是我國(guó)特有的一種制度,雖然帶有人治的色彩,但是在發(fā)揮救濟(jì)作用方面還是起到一定的作用。
隨著行政權(quán)力的日益膨脹,救濟(jì)制度也是隨之不斷發(fā)展和完善的,表現(xiàn)在救濟(jì)手段的增加、救濟(jì)范圍的擴(kuò)展、權(quán)利人享有的權(quán)利日益增多等方面。我國(guó)行政救濟(jì)的現(xiàn)狀與其他國(guó)家相比仍然比較落后,但隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展以及國(guó)際環(huán)境等因素的影響,其發(fā)展趨勢(shì)是樂觀的,公民享有的每一項(xiàng)權(quán)利將都會(huì)取得相應(yīng)的救濟(jì)。
2 三大救濟(jì)制度的發(fā)展趨勢(shì)
2.1 行政復(fù)議救濟(jì)的現(xiàn)狀及發(fā)展
行政復(fù)議法相對(duì)于行政復(fù)議條例而言,對(duì)行政復(fù)議范圍進(jìn)行較大的調(diào)整,擴(kuò)大了行政復(fù)議的權(quán)利的保護(hù)范圍,體現(xiàn)了行政復(fù)議受案范圍必須擴(kuò)大的趨勢(shì),為公民法人或其他組織提供了一種更為有效和更為便利的行政法律救濟(jì)的渠道。但是,行政復(fù)議制度的缺陷也是不可忽視的,那就是行政復(fù)議的范圍仍然很狹窄,使很多相對(duì)人的權(quán)利仍然得不到相應(yīng)的救濟(jì),這在當(dāng)今行政權(quán)力已經(jīng)擴(kuò)張到生活的方方面面的現(xiàn)實(shí)是不符的。具體而言,主要表現(xiàn)在:
(1)《行政復(fù)議法》第六條的行政復(fù)議范圍所列舉的11個(gè)事項(xiàng),全部是行政機(jī)關(guān)所為,那么,法律、法規(guī)授權(quán)的組織實(shí)施的行政行為可否復(fù)議呢?
(2)《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定的“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定”中的“規(guī)定”到底是什么?界定很不清楚,很容易成為執(zhí)法人員手中的“令箭”和復(fù)議機(jī)關(guān)不予審查的借口。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中處理具體行政事務(wù)所使用的規(guī)范性文件不乏各級(jí)人民政府所屬的各部門制定的規(guī)范,法律稱其為其他規(guī)范性文件,所以在復(fù)議中就會(huì)產(chǎn)生疑問,這些規(guī)范性文件可以提請(qǐng)附帶性審查嗎?
(3)某些屬于事業(yè)編制的單位如房管部門在現(xiàn)實(shí)生活中由于獲得授權(quán)而享有行政復(fù)議的權(quán)力,這與行政復(fù)議法明確將行政復(fù)議的權(quán)力限定給行政機(jī)關(guān)是相矛盾的。
(4)對(duì)“規(guī)定”進(jìn)行附帶性審查的前提是與具體行政行為一并提起,那就意味著行政相對(duì)人只有違法了才可以實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)定的審查,很有鼓勵(lì)違法之嫌疑。
(5)現(xiàn)實(shí)生活中不乏這樣的案例,復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)常以某某具體行政行為屬于內(nèi)部行政行為而不予審查,那么,什么是“內(nèi)部行政行為”?所謂內(nèi)部行政行為只是學(xué)理上的概念,法律上并沒有予以界定。但是筆者認(rèn)為,界定與否并無(wú)多少意義,因?yàn)槿魏蝺?nèi)部行為都應(yīng)當(dāng)成為復(fù)議的對(duì)象。學(xué)界曾經(jīng)熱度討論公務(wù)員的救濟(jì)問題,其實(shí)直接將其納入復(fù)議范圍便是捷徑。
以上是筆者認(rèn)為行政復(fù)議法中存在的一些漏洞,也是行政復(fù)議法將來(lái)的發(fā)展方向,要想向前發(fā)展必須先打補(bǔ)丁補(bǔ)漏洞,才不會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán),避免建立“空中樓閣”。
2.2 行政訴訟救濟(jì)的現(xiàn)狀與發(fā)展
行政訴訟法的頒布,不得不說是行政界的一大里程碑事件,它是我們國(guó)家第一次用最高立法形式提出了司法對(duì)行政權(quán)力的制約,使得行政機(jī)關(guān)有了“危機(jī)感”,促使行政機(jī)關(guān)開始規(guī)范其行為。但是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展及行政權(quán)力的擴(kuò)張,行政訴訟法的弊病也逐漸顯露出來(lái)。
《行政訴訟法》規(guī)定公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的可以提起行政訴訟。行政訴訟法解釋將相關(guān)利害關(guān)系人納入了行政訴訟的受案范圍。但是筆者認(rèn)為,這樣的規(guī)定還是不足以滿足一些相對(duì)人的要求,使得他們的權(quán)利受到侵犯。利害關(guān)系人的范圍是什么,是否只要有點(diǎn)聯(lián)系就是厲害關(guān)系人呢?學(xué)界也曾經(jīng)討論過“利害關(guān)系”發(fā)生于何時(shí)的問題,大部分學(xué)者贊成具體行政行為作出時(shí)有利害關(guān)系的人為利害關(guān)系人,實(shí)際中法院審理案件也是采取這種觀點(diǎn)的。但筆者在一場(chǎng)親身經(jīng)歷的行政訴訟中感受到這樣的學(xué)理解釋并不能真正保障所有人的權(quán)利,根源就是法律沒有作出明確的界定,才有了使用中采納學(xué)理解釋的現(xiàn)象發(fā)生。
筆者認(rèn)為,行政訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)是最廣的,公民的任何權(quán)利都應(yīng)得到相應(yīng)的救濟(jì),因此,凡是民事訴訟、刑事訴訟得不到救濟(jì)的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)納入到行政訴訟的受案范圍中,包括行政公益訴訟在我國(guó)的建立。這也是我國(guó)行政訴訟的發(fā)展趨勢(shì)。
2.3 國(guó)家賠償訴訟救濟(jì)的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)
我國(guó)于1994年頒布了國(guó)家賠償法。但是這部法卻被稱作國(guó)家不賠法,除了賠償范圍狹窄、賠償標(biāo)準(zhǔn)太低等是他方面的原因外,其程序設(shè)計(jì)也是其重要的方面。所以賠償法的修改被提上了日程。時(shí)至今日,國(guó)家賠償法修正案(草案)已向社會(huì)公開征集意見,筆者將其與現(xiàn)行國(guó)家賠償法進(jìn)行比較研究后發(fā)現(xiàn)進(jìn)步了很多,如將精神損害納入國(guó)家賠償?shù)姆懂?但同時(shí)仍然有漏洞沒有彌補(bǔ)。
2.3.1 沒有規(guī)定立法賠償、精神損害賠償
在進(jìn)入全球化時(shí)代,世界各國(guó)的國(guó)家賠償制度進(jìn)入了全面深入發(fā)展的新時(shí)期,國(guó)家賠償范圍日益擴(kuò)大:由傳統(tǒng)的行政賠償、司法賠償發(fā)展到立法賠償;由傳統(tǒng)的人身、財(cái)產(chǎn)擴(kuò)大到精神損害賠償;由直接損失擴(kuò)大到間接損失。
立法賠償由1936年法國(guó)最高行政法院以判例的形式確立。1981年德國(guó)也確認(rèn)了立法賠償?shù)脑瓌t。英國(guó)在參加歐盟以后,也開始承擔(dān)立法賠償?shù)呢?zé)任。許多國(guó)家都意識(shí)到隨著國(guó)家職能的不斷擴(kuò)張,國(guó)家機(jī)關(guān)合法行為也會(huì)對(duì)公民法人和社會(huì)組織的合法權(quán)益造成損害,應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)救和補(bǔ)償,所以講,國(guó)家補(bǔ)償和賠償統(tǒng)一于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任法的范疇中。
國(guó)家賠償法范圍的擴(kuò)大還表現(xiàn)在對(duì)間接損失的賠償。筆者認(rèn)為,國(guó)家賠償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)與民事賠償?shù)姆秶恢?并不得低于民事賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
2.3.2 取消確認(rèn)違法程序
隨著《國(guó)家賠償法》的實(shí)施,人們逐漸發(fā)現(xiàn),這個(gè)確認(rèn)違法程序存在一個(gè)重大問題,就是不公正。由于我們實(shí)施的是違法規(guī)則原則,所以,對(duì)于是否存在需要賠償?shù)倪`法行為,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)要自己確認(rèn),否則就不能進(jìn)入決定賠償階段。這相當(dāng)于要賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自己說自己做錯(cuò)了。如此,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)既是裁判者,又是當(dāng)事人,違反了古老的自然公正原則。“任何人不得在自己的案件中擔(dān)任法官,相反,在自己的案件中充當(dāng)法官是違法的。”這就是該程序的最大弊端。
2.3.3 將賠償委員會(huì)設(shè)于法院內(nèi)部不合適
我國(guó)賠償委員會(huì)設(shè)立在中級(jí)以上人民法院,這樣做存在很多的弊端。比如,基層法院為了避免因錯(cuò)案而導(dǎo)致錯(cuò)案追究制的懲罰,經(jīng)常就案件向上一級(jí)法院請(qǐng)示,即中級(jí)人民法院。當(dāng)該基層法院成為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的時(shí)候,中院的賠償委員會(huì)來(lái)審理的時(shí)候是難保其公正的。誰(shuí)也不會(huì)承認(rèn)自己作出的決定是錯(cuò)誤的。由此透露出的問題還包括設(shè)在中級(jí)法院其實(shí)審級(jí)是低的。
筆者認(rèn)為,要想徹底解決這個(gè)問題,我們不能忘記人大的超脫地位,我們可以將賠償委員會(huì)設(shè)置各級(jí)人大會(huì)的法律委員會(huì)中。由各級(jí)人大會(huì)對(duì)他的本級(jí)法院、檢察院、公安部門等的違法行為進(jìn)行審查并作出賠償決定。
3 結(jié)束語(yǔ)
綜上所述,在當(dāng)前的社會(huì)背景下,通過彌補(bǔ)法律自身存在的漏洞來(lái)促進(jìn)它向前發(fā)展是非常必要的,只有這樣,才能進(jìn)一步完善和發(fā)展成為符合社會(huì)主義法治要求的救濟(jì)制度。