論行政問責(zé)的救濟缺失

行政官員的“問責(zé)”始于2003年“非典”事件之后，現(xiàn)已越來越廣泛地應(yīng)用于我國公共行政領(lǐng)域，顯示出新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體致力于整頓吏治、建立“責(zé)任政府”的堅定決心。在中央政府的強力推動下，不少地方政府也相繼出臺了問責(zé)制度，強化了官員的責(zé)任意識。從實施的情況看在一定程度上確實達到了震懾政壇、促使掌握公共權(quán)利的官員們忠實履行職責(zé)的目的。從2003年以來，就有包括省部級干部的近千名官員，在重大安全事件中“負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”而受到行政問責(zé)，紛紛落馬。但被問責(zé)官員的權(quán)益如何保障、是否能“東山再起”等問題還不明確，需要我們在理論和實踐中探索。
　　一、我國行政問責(zé)制的建構(gòu)歷程
行政問責(zé)制就是責(zé)任追究制，是指公眾對政府做出的行政行為進行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)利、明晰責(zé)任和經(jīng)?；?、制度化的“問”——質(zhì)詢、彈劾、罷免等方方面面，是一個系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范；它不僅是指犯了錯，違了法要追究，它的涉及范圍還包括能力不足、推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節(jié)”；還包括公眾對政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。它的法理依據(jù)在于憲法的“權(quán)為民所授”，人民授予政府權(quán)利，政府給官員授權(quán)。官員擁有權(quán)利，那么使用權(quán)利要為人民謀福利，為官要對人民及政府負(fù)責(zé)，人民和政府對官員進行監(jiān)督問責(zé)，官員擁有權(quán)利，更要承擔(dān)責(zé)任，實行權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。正如孟德斯鳩對此的經(jīng)典論述：“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)利的人們使用權(quán)利一直到遇有界限的地方才休止。”因此，必須建立“行政問責(zé)制”，只有人民監(jiān)督政府，政府才不會懈怠。
“問責(zé)”自古有之。從歷史上看，我國對失職官員的懲戒幾乎從未間斷。改革開放以來，有許多官員也因失職、瀆職等受到追究。但從總體上看，這些都屬個別處理模式，尚沒有形成一種制度，不能算作“問責(zé)制”。而真正的“問責(zé)制”是來源于香港的“高官問責(zé)制”：2002年7月1日香港特別行政區(qū)率先實行高官問責(zé)制。這一引起廣泛關(guān)注的舉措是在“一國兩制”和“港人治港”的高度自治方針框架下的一項行政改革，它打破了原來行政體制的堅固“圍墻”，建立起選人、用人、行政的新體制。香港特區(qū)政府實行高官問責(zé)制，已開風(fēng)氣之先河。高官須問責(zé)，政府亦須問責(zé)，而且，不僅是作為一個整體的政府，政府的各部門機構(gòu)以及服務(wù)于政府的所有官員都須納入可問責(zé)機制之中。
2003年“非典”以后，行政問責(zé)開始在中國大陸露出一角。而開大陸問責(zé)制之先河的是重慶市政府。2004年7月1日《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》正式施行。這是我國內(nèi)地第一部具有法規(guī)性質(zhì)的高官問責(zé)制度。該辦法明確例舉了18種應(yīng)當(dāng)問責(zé)的情形，包括效能低下、執(zhí)行不力，致使政令不暢或影響市政府整體工作部署；違反法定程序，盲目決策，造成嚴(yán)重不良政治影響或重大經(jīng)濟損失；市政府部門行政首長本人在公開場合發(fā)表有損政府形象的言論或行為失于檢點，舉止不端，有損公務(wù)員形象，在社會上造成不良影響等。被問責(zé)的市政府部門行政首長，將被單處或并處責(zé)任追究方式：取消當(dāng)年評優(yōu)、評先資格，誡免，通報批評，責(zé)令在市政府常務(wù)會議上作出書面檢查，通過市級主要新聞媒體向社會公開致歉，停職反省，勸戒引咎辭職。繼而長沙、大連先后出臺地方問責(zé)辦法，掀起了問責(zé)風(fēng)暴。2003年中央對因防治非典“ 工作不力”的衛(wèi)生部部長、北京市市長罷免去職；再有2004年中石油重慶開縣“12.23”特大井噴事故、北京市密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災(zāi)、江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質(zhì)奶粉”案、湖南“嘉禾違法拆遷”案等，其責(zé)任人均被“責(zé)問”。問責(zé)風(fēng)暴成為近年來行政改革的一大亮點。
　　二、我國行政問責(zé)的救濟缺失
行政問責(zé)制在中國啟動已經(jīng)三年多，取得的成就有目共睹，但在許多方面還存在不少問題，其中行政救濟措施就值得研究。
第一，法律體系存在缺位。問什么事的責(zé)，問哪個官員的責(zé)，由誰來問責(zé)，以什么程序問責(zé)，均未明晰化。目前問責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較多，散見于各種政策文件中，其中既有黨的條例，也有政府的法規(guī)；既有中央出臺的，也有地方政府制訂的。主要包括《中華人民共和國憲法》、《行政訴訟法》、《國家公務(wù)員暫行條例》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用處分條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。這些規(guī)定在問責(zé)的范圍、懲處的尺度等方面都不盡相同。同時也有違法問責(zé)的，比如，安徽省省政府依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《國家公務(wù)員暫行條例》和監(jiān)察部的建議，在給阜陽市副市長馬明業(yè)、市工商局局長周毅生黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政記大過處分的同時，還一律責(zé)令辭職。這里出現(xiàn)了一個法律上的疏忽。因為依據(jù)憲法和法律，副市長是由市人大或其會選舉、罷免的，市工商局長是由市人大會任免的。而由政府責(zé)令人大選舉或任命的官員辭職，不僅不合情理，也于法無據(jù)，同時顛倒了人大與政府之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。
第二，被問責(zé)官員出路不明。被問責(zé)后的官員能否“東山再起”?如何安置才是合情合理合法的?實際上也不明確。如重慶市彭水縣某副縣長因兩起特大交通事故“引咎辭職”，但他并沒有離開縣政府，只是頭銜變成了“縣政府調(diào)研員”，依然分管著全縣的農(nóng)業(yè)工作，保留著他的正處級的政治和物質(zhì)待遇。一些被問責(zé)的官員仍留在體制內(nèi)，有的老百姓認(rèn)為這是為平息民憤、暫避風(fēng)頭的做法。當(dāng)然也必須看到這些官員被重新起用的權(quán)利并沒有被剝奪，他們在新的崗位上成績突出，符合提拔任用條件，仍然可以擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。中國石油天然氣股份有限公司董事長馬富才2004年因重慶開縣井噴事故引咎辭職，但2005年5月出任國家能源管理辦公室的主任。但也有一些官員，諸如阜陽奶粉、嘉禾拆遷事件中的一些責(zé)任者，至今仍在賦閑。那么，哪些去職官員可以復(fù)出呢?
這關(guān)鍵取決于他犯的是什么錯。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授張成福說，如果官員僅是道義上負(fù)有責(zé)任，那么可能被重新任用。比如，在某個龐大的組織體系中出了事情，主要責(zé)任不在于一把手，官員引咎辭職更多的是道義上的責(zé)任。而中央看到他的政治素質(zhì)過硬、工作能力突出，這個人還是可能被重新任用。
第三，被問責(zé)官員的合法權(quán)益該如何保障?，F(xiàn)行的行政問責(zé)制主要是同體問責(zé)，是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責(zé)，或者行政系統(tǒng)對其行政人員的問責(zé)。同體問責(zé)的最大缺陷就是存在監(jiān)督的主觀性，以及缺乏對其問責(zé)本身的監(jiān)督。如何保障其程序的合法性和被問責(zé)人員的權(quán)益等都沒有在立法中明確規(guī)定，一旦出現(xiàn)問題，往往由黨委或政府出面追究，有時僅為“以平民憤”而去問責(zé)，這樣的問責(zé)，可能出現(xiàn)替罪羊，也可能使該被問責(zé)的人沒有被問責(zé)，甚至出現(xiàn)株連現(xiàn)象?！　∪?、行政問責(zé)救濟缺失的補救措施
行政救濟是現(xiàn)代國家行政法制的重要標(biāo)志，是行政法制的根本保障，從某種意義上來說，沒有行政救濟便沒有行政法治。二者就像保險絲與安全用電一樣，一旦電壓過高，保險絲就會自動熔斷，以防止發(fā)生火災(zāi)；一旦行政權(quán)力違法或不當(dāng)行使損害相對人合法權(quán)益，則啟動行政救濟機制，制約專橫的行政權(quán)力以使其處于“法制”狀態(tài)。現(xiàn)階段，我國行政救濟無論是制度設(shè)計層面還是實踐操作層面，都還存在種種不足，未能充分有效地保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。針對現(xiàn)有的缺失，筆者認(rèn)為，要根本改變這一現(xiàn)狀，首要的是在制度上下功夫，完善行政問責(zé)的司法救濟和行政救濟，使行政問責(zé)救濟制度趨向完善和健全。

(一)完善行政問責(zé)制度的規(guī)范化、法律化——司法救濟。
中國人民大學(xué)行政學(xué)系教授毛壽龍曾經(jīng)指出：就形態(tài)來說，問責(zé)制主要有兩種，一是行政性問責(zé)，一是程序性問責(zé)。前者的依據(jù)是行政性的，每一個官員的責(zé)任比較模糊，缺乏明確的法律依據(jù)，問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志，被問責(zé)的官員，往往處于十分消極被動的地位，是免職，還是引咎辭職，還是其他處分，都由上級來確定。從本質(zhì)上來說，行政問責(zé)制是一種首長負(fù)責(zé)制，在一些內(nèi)閣制國家，問責(zé)制度已經(jīng)成為慣例。譬如美國中央情報局局長特尼特因提供了錯誤的情報，導(dǎo)致美國發(fā)動了伊拉克戰(zhàn)爭，已經(jīng)不得不宣布辭職。然而，美國民眾仍然關(guān)心的是，特尼特是不是布什總統(tǒng)的替罪羊?如果問責(zé)制度成為“丟車保帥”的權(quán)宜之策，那么，問責(zé)制度同樣不能取信于民。所以，我們在實行問責(zé)制度的時候，一定要完善制度規(guī)范，防止一些官員逃脫法律制裁。與此不同，程序性問責(zé)的依據(jù)都是法律性的，每一個官員的責(zé)任都非常明確，都有充分的法律依據(jù)，是不是被問責(zé)不取決于臨時性的行政決策。行政性問責(zé)往往是責(zé)任政府運作的開始，但要使責(zé)任政府穩(wěn)定而有效地運轉(zhuǎn)，就需要進一步走向程序性問責(zé)：完善責(zé)任制度的法律基礎(chǔ)，通過程序保障在責(zé)任面前人人平等，盡可能減少問責(zé)過程中的“丟車保帥”、“替罪羊”問題。
因此，問責(zé)制度必須與現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)有機地銜接，必須將地方政府和國務(wù)院有關(guān)部門頒布的問責(zé)制度看作是現(xiàn)行法律和行政法規(guī)的有機補充，并通過不斷完善問責(zé)制度，將國家的各項法律規(guī)范落到實處。而被問責(zé)的行政人員如果認(rèn)為問責(zé)不公或是違法，可以通過司法程序向相關(guān)上級機構(gòu)申請行政復(fù)議，也可以向法院申請行政訴訟，以司法手段來維護自己的合法權(quán)益。
(二)明確問責(zé)范圍和對象，使行政問責(zé)制度化——制度救濟。
首先，要明確問責(zé)范圍和問責(zé)對象。從現(xiàn)有的問責(zé)事件看，問責(zé)范圍存在一定的不確定性，在許多地方和領(lǐng)域，都只有在事故或事件引起了中央高層的關(guān)注后，才能促成相關(guān)責(zé)任人被動辭職。而且總的來看，目前“引咎辭職”還鎖定在人命關(guān)天的大事上，尚未真正引入決策失誤、用人失察等領(lǐng)域。這與西方社會廣泛的引咎辭職事項相比，顯然范圍是偏窄的。另外，問責(zé)對象具體到何人，在黨政領(lǐng)導(dǎo)、正副職、不同層級的官員之間，責(zé)任如何分配，也帶有一定的不可預(yù)期性。這種不可預(yù)期性又與權(quán)責(zé)不清相連，因而很難令當(dāng)事人心服口服。例如，在一些問責(zé)事件中，行政一把手受到處理，黨的一把手卻沒有受到處理，但在我國現(xiàn)行體制下，行政一把手往往是黨的副手，受黨的一把手的領(lǐng)導(dǎo)，出了事，由行政一把手負(fù)責(zé)，黨的一把手卻不用負(fù)責(zé)，這有失公平。不可忽視的是，許多地方僅僅把問責(zé)作為一種政府的個人責(zé)任追究制度來使用，問責(zé)對象僅限于政府公職人員或領(lǐng)導(dǎo)干部，往往只追究個人責(zé)任，而很多時候，許多集體和機構(gòu)的責(zé)任被忽略，被以“法不責(zé)眾”為借口放過，以致集體違紀(jì)、組織違規(guī)現(xiàn)象不斷，許多公共權(quán)利的使用者尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部也越來越喜歡把集體和組織作為逃避責(zé)任的“避風(fēng)港”。其次，官員問責(zé)制度化，在于建立健全起“明確責(zé)任——實施問責(zé)——責(zé)任追究”制度體系，將問責(zé)制和崗位責(zé)任制、政務(wù)公開制、服務(wù)承諾制、績效考核制結(jié)合起來。它意味著，不僅應(yīng)當(dāng)對出了事的官員免職，而且可以對那些平平庸庸、百姓不滿意的官員，責(zé)令其辭職，直至免職；不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)定撤職、免職、引咎辭職等，還應(yīng)當(dāng)讓個人承擔(dān)經(jīng)濟上的賠償責(zé)任。在有些國家，納稅人可以對濫用稅金的行為提出行政訴訟，敗訴的政府部門可以對責(zé)任人提起經(jīng)濟賠償?shù)淖吩V。只有讓官員個人在承擔(dān)行政責(zé)任的同時也負(fù)擔(dān)經(jīng)濟賠償責(zé)任，才會讓他們在決策和管理時審慎，切實對人民利益負(fù)責(zé)。最后，強化異體監(jiān)督，特別要注重發(fā)揮人大的作用。問責(zé)制重在異體問責(zé)。目前啟動的問責(zé)制主要是同體問責(zé)，即執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責(zé)，行政系統(tǒng)對其行政干部的問責(zé)。離開異體問責(zé)的問責(zé)制，只是蒼白無力的問責(zé)制。異體問責(zé)制，應(yīng)當(dāng)包括人大代表對政府的問責(zé)，民主黨派對執(zhí)政黨和政府的問責(zé)，法院的問責(zé)，新聞媒體的問責(zé)，社會公眾的問責(zé)。根據(jù)我國國情，現(xiàn)在尤其需要的是人大的異體監(jiān)督。當(dāng)前我國啟動的行政官員問責(zé)存在著較為突出的主體缺失就是人大的監(jiān)督職能的缺失。具體來說，各級人大作為我國的權(quán)力機關(guān)，其問責(zé)功能尚未充分實現(xiàn)和發(fā)揮，這也是我國實行官員問責(zé)制的一個最為關(guān)鍵的突破口。問責(zé)制的核心應(yīng)當(dāng)是民意機關(guān)的問責(zé)，人大作為代表人民的權(quán)利機關(guān)是行使人民委托的監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)在很少聽到人大代表主動提出政治問責(zé)的質(zhì)詢案。這是不能不令人感到遺憾的事情。在各類問責(zé)主體中，人大是最重要的問責(zé)主體，但由于缺乏具體制度、程序與承擔(dān)責(zé)任的形式，所以雖有質(zhì)詢制度，卻很少啟動；雖然有罷免制度，也主要是對已有違法犯罪行為的官員才實行。“罷免”和“撤職”是人大及其會行使問責(zé)權(quán)的主要方式。因此，應(yīng)進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，增強人大監(jiān)督的問責(zé)力度。
(三)完善問責(zé)事后救濟制度——行政救濟。
官員問責(zé)在我國尚未形成一整套成熟健全的制度或機制，在問責(zé)過程中難免出現(xiàn)偏差和失誤，但我國現(xiàn)行的行政救濟法規(guī)中對受到處分的官員的救濟辦法尚處于薄弱甚至真空狀態(tài)。官員問責(zé)的客體與現(xiàn)存的行政救濟法規(guī)的對象存在著較大錯位。因此，對于問責(zé)失范的救濟就顯得尤為必要，這也是我國依法行政原則的必然要求。要明確規(guī)定在作出行政問責(zé)處理決定前后，賦予行政問責(zé)當(dāng)事人以陳述和申辯的權(quán)利。重慶市于2004年7月1日開始試行的《政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》中就規(guī)定了被問責(zé)官員有申訴和申辯的權(quán)利，但可惜的是并沒有詳細(xì)規(guī)定被問責(zé)人該如何申述、向誰申述。
更重要的是，要對被問責(zé)后的官員去向進行妥善處理?，F(xiàn)在有的地方官員，雖然按照某一問責(zé)辦法被問責(zé)，如給予行政處分，但并不影響其升遷，致使這種問責(zé)的效果受到質(zhì)疑，給群眾的印象是處分并不重要，只要他有關(guān)系，照樣升官；還有的官員，雖然“引咎辭職”或被撤職，但很快又復(fù)出，而復(fù)出的程序又不公開，致使社會上議論紛紛。筆者以為，在這個問題上，既要防止對那些被問責(zé)的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復(fù)出，甚至讓其憑不正之風(fēng)將問責(zé)的效果虛化。對于那些確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的，應(yīng)當(dāng)通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新參政。正如前文張成福教授所說，“如果官員僅是道義上負(fù)有責(zé)任，那么可能被重新任用。”
可以說，對行政問責(zé)的救濟制度的完善，決定了行政問責(zé)作為一種新的行政監(jiān)督機制能否真正的體現(xiàn)和實現(xiàn)民意，并直接對官員問責(zé)的制度化進程產(chǎn)生重大影響。這一環(huán)節(jié)如果失衡，必將導(dǎo)致我國官員問責(zé)在制度化建構(gòu)過程中陷入新的困境。特別是對于主動引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以予以適當(dāng)安排，并建立跟蹤機制，對進步較快、在新的崗位上作出成績的，可根據(jù)工作需要予以提拔使用，努力形成領(lǐng)導(dǎo)干部既能上能下又能下能上的良好局面