關(guān)于法學(xué)理論的范文精選
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對流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新的思考
內(nèi)容摘要： 流動人口服務(wù)管理問題，不僅事關(guān)流動人口的利益，而且影響到城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，甚至將深刻影響其遷居城市的社會穩(wěn)定及整個國家的和諧發(fā)展。面對流動人口數(shù)量急速增長、流動時間長期化、流動方式家庭化的形勢，借鑒社會管理體制改革理論，創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中統(tǒng)籌解決人口問題，由原來的戶籍人口、流動人口雙軌制管理模式向社會實(shí)有人口服務(wù)管理模式轉(zhuǎn)變，由政府管理為主向政府依法行政、社區(qū)依法自治、基層組織廣泛參與的社會化管理服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。
關(guān)鍵詞： 流動人口; 服務(wù)管理; 創(chuàng)新思路; 經(jīng)驗(yàn)啟示。
一、當(dāng)前流動人口服務(wù)管理現(xiàn)狀。
流動人口是指在大陸地區(qū)不變更常住戶口的前提下進(jìn)入非常住戶口所在地，從事各種經(jīng)濟(jì)、社會活動的人口，當(dāng)中絕大部分是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動力，進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商等。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，中國的人口流動已經(jīng)成為前所未有的、規(guī)模最大的人口遷移流動，正在超越生育和死亡，成為主導(dǎo)中國人口態(tài)勢的最主要的人口因素。[1]國家人口計劃生育委員會流動人口服務(wù)管理司在 2010 年 6 月發(fā)布的 《中國流動人口發(fā)展?fàn)顩r報告》表明，2009 年流動人口已達(dá)到2. 11 億，其中 78. 7% 為農(nóng)業(yè)戶口，勞動年齡人口平均在流入地停留時間為 5. 3 年。2010 年人口普查結(jié)果顯示，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口已達(dá) 2. 61 億，同 2000 年人口普查相比，增長81. 03% 。在這些人戶不一致的人口群體中，大部分由流動人口變?yōu)槭聦?shí)上的城市常住人口和“納稅人”，已成為流入地城鎮(zhèn)人口的重要組成部分，只是受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的嚴(yán)格限制，而無法獲得合法的市民身份，成為不流動的 “流動人口”。由于中國特殊的戶籍制度，流動人口幾乎成為除市民、農(nóng)民以外的第三大人口群體[2]。
流動人口是在計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌條件下，因以戶籍制度為代表的社會管理體制變革滯后而 “裂變”出來的一個特殊群體。面對流動人口數(shù)量急增長、流動時間長期化、流動方式家庭化的形勢，流動人口管理在理念、制度、機(jī)制、方法、作風(fēng)等都滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。“流動人口服務(wù)管理”的提法，是近年來的成果[3]，與傳統(tǒng)單純強(qiáng)調(diào)對流動人口管理不同，它更加突出了以服務(wù)為導(dǎo)向和人文關(guān)懷的理念。凡是涉及流動人口利益與生存狀況的活動，如住房、醫(yī)療、社會保障、生育、教育、社會治安、技能培訓(xùn)等，都納入流動人口服務(wù)管理的范疇。當(dāng)前流動人口服務(wù)管理如何適應(yīng)社會大市場、大流動、大開放的動態(tài)環(huán)境，是社會管理的難點(diǎn)，也是公安創(chuàng)新社會公共管理的重要內(nèi)容之一。處理好流動人口服務(wù)與管理的關(guān)系，不僅關(guān)系到維護(hù)社會穩(wěn)定，全面建設(shè)小康社會，而且直接影響到中國的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。因此，要科學(xué)把握流動人口變動與發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步提高對加強(qiáng)和創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理的認(rèn)識，增強(qiáng)做好工作的自覺性和主動性。
二、當(dāng)前流動人口服務(wù)管理中存在的問題。
( 一) 在流動人口服務(wù)管理理念上存在著誤區(qū)，滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
城市化進(jìn)程中，城市社會流動人口在流入地的盜竊、搶劫等犯罪現(xiàn)象比戶籍人口普遍，所帶來的社會治安問題相對突出，于是流動人口在某些人的眼里儼然成了 “問題人口”。比如，有管理者認(rèn)為，中國社會當(dāng)前最容易引發(fā)動蕩的三個方面中的一個就是流動人口[4]。長期以來，一些地方管理者從排斥流動人口的思維定式出發(fā)，簡單地把流動人口視為社會不穩(wěn)定因素和 “城市病”的根源，將社會治理中出現(xiàn)的種種壓力簡單歸結(jié)于流動人口過多，使流動人口在就業(yè)、社會服務(wù)、社會保障和社會福利中遭到排斥，被邊緣化。這與貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的要求不適應(yīng)。這種社會管理理念的局限性，是影響現(xiàn)階段城市流動人口服務(wù)管理及其效果的關(guān)鍵因素，其后果使許多基礎(chǔ)性工作無法開展，許多源頭上的問題無力研究解決，使工作缺乏協(xié)調(diào)，管理手段難以配套。
( 二) 條例、行政法規(guī)、政策滯后，與服務(wù)管理脫節(jié)。
1958 年實(shí)施的 《中華人民共和國戶口登記條例》標(biāo)志著在人口管理上進(jìn)入城鄉(xiāng)分割的管理時期，拉開了城鄉(xiāng)二元戶籍管理的序幕。十一屆三中全會以后率先啟動的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，把大量被長期禁錮在土地上的農(nóng)村剩余勞動力解放出來，形成了幾乎無限供給的勞動力潛在資源，農(nóng)村剩余勞動力的顯化及其轉(zhuǎn)移問題開始成為一個熱點(diǎn)[5]。1984 年 10 月國務(wù)院下發(fā) 《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，有條件地允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)居住落戶。1985 年公安部《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》是改革開放以來政府對流動人口問題采取宏觀調(diào)控措施的開始，對人戶不一致的流動人口管理起到了規(guī)范的作用。1995 年公安部頒布的 《暫住證申領(lǐng)辦法》，對流動人口管理主要是針對治安防控。經(jīng)過十多年的發(fā)展，流動人口的數(shù)量、居住時間等都發(fā)生了很大變化，流動人口管理內(nèi)容已由單一的治安管控逐步擴(kuò)展到權(quán)利保障方面。但全國性的流動人口管理法規(guī)并沒有根本性的改革，現(xiàn)有的一些條例、行政法規(guī)、政策涉及流動人口管理的內(nèi)容存在明顯的欠缺和疏漏。
第一，現(xiàn)行戶籍制度使流動人口與現(xiàn)有的戶籍屬地管理體制之間產(chǎn)生制度性沖突，所造成的社會福利壁壘，人為地在城市內(nèi)部劃分出本地人和外地人兩大社會群體，由此形成新的二元社會結(jié)構(gòu)，阻礙了流動人口與城市經(jīng)濟(jì)社會資源和發(fā)展成果的分享。第二，流動人口服務(wù)管理制度協(xié)調(diào)性不夠，許多地方和部門仍迫于各種壓力，還在設(shè)置各種或明或暗的門檻限制流動人口的進(jìn)入，在制度上形成了對流動人口的歧視和排斥，使流動人口在就業(yè)、居住、職業(yè)培訓(xùn)、計生、醫(yī)療、社會保障等方面還面臨很多困難和問題，在矛盾糾紛調(diào)和行使民主政治權(quán)利方面還面臨很多障礙。第三，公安機(jī)關(guān)時常面臨執(zhí)法難。經(jīng)過多年的實(shí)踐，公安機(jī)關(guān)在流動人口集中的地區(qū)也積極探索出流動人口管理模式。即，以證管人、以房管人、以業(yè)管人; 與一些出租房東和企業(yè)主簽訂安全責(zé)任狀，推行出租房屋和流動人口分級分層管理的新舉措。但這些措施都受制于相關(guān)法律法規(guī)的滯后，公安執(zhí)法時常面臨無法可依的尷尬局面。比如，社區(qū)民警要求房屋出租人必須配備技防門、監(jiān)控探頭等技防措施，但現(xiàn)行法律對社區(qū)民警的職責(zé)、入戶調(diào)查的權(quán)限，房東、流動人口違反相關(guān)要求行為又缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致流動人口管理中違規(guī)難處理的境況[6]。即便是 2007年中央政法委制定的 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人口服務(wù)和管理工作的意見》的內(nèi)容也是粗疏的。因此，改進(jìn)、完善、提升與流動人口服務(wù)相關(guān)的規(guī)章制度迫在眉睫。
( 三) 綜合治理機(jī)制缺乏協(xié)作整合，資源難以共享。
改革開放以來，在流動人口管理上，雖然對戶籍人口、流動人口城鄉(xiāng)二元管理體制進(jìn)行了一些調(diào)整，但人口流動與傳統(tǒng)戶籍屬地管轄體制之間的矛盾繼續(xù)存在。在流動人口服務(wù)管理上，對流入地要求多于流出地。在流入地，登記不犯罪，犯罪不登記，辦證不違法，違法不辦證的現(xiàn)象十分突出，公安機(jī)關(guān)能夠掌握、管控的大多數(shù)是守法人員，而真正需要管理掌控的違法犯罪嫌疑人反而長期游離在公安管理的視線之外。流出地與流入地信息管理脫節(jié)。如，1998 年涉及命案的犯罪嫌疑人吉思光 ( 黑龍江籍) 為逃避打擊，逃至深圳等地，化名 “張國鋒” ( 山東籍)在浙江金華市 “潛伏”下來，直到 2011 年 12月 7 日才抓捕歸案。13 年里，曾在 《潛伏》等30 部電視劇中扮演多個角色[7]而未被及時發(fā)現(xiàn)，這個教訓(xùn)是很深刻的。由于不同層次的管理部門、職能部門在管理手段和管理權(quán)限方面存在著矛盾和不一致，導(dǎo)致許多政府職能部門，從各自工作內(nèi)容考慮，逐步建立了相關(guān)的信息管理系統(tǒng)，但這些信息反映的只是與本部門業(yè)務(wù)有關(guān)的數(shù)據(jù)，運(yùn)用上基本處在相對獨(dú)立、封閉的狀態(tài)，嚴(yán)重削弱了管理部門的綜合研判能力。1997 年，在各級綜治委之下成立的流動人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，很多部門認(rèn)為流動人口管理只屬公安機(jī)關(guān)，所以流動人口管理的日常工作，絕大多數(shù)地方由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，使公安機(jī)關(guān)陷入孤軍奮戰(zhàn)、單打獨(dú)斗的尷尬局面。
從流動人口服務(wù)管理現(xiàn)狀看，現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)及工作職能存在以下問題： 第一，職能部門職責(zé)分離，相互脫節(jié)，缺乏內(nèi)在協(xié)調(diào)配合機(jī)制，部門聯(lián)動和信息整合、資源共享十分有限，實(shí)有人口管理要求難以落實(shí)。第二，部門職能交匯、缺乏合力。教育、人事、民政、勞動保障、公安、計劃等部門的日常工作都與流動人口服務(wù)管理的內(nèi)容密切相關(guān)，但目前各部門間仍處于 “塊”、“條”分割、各自為政的狀態(tài)。現(xiàn)有規(guī)定對不斷出現(xiàn)的新問題的定性及處理意見不統(tǒng)一，不具體、不明確，各職能管理部門出臺的措施都局限于各自的業(yè)務(wù)內(nèi)容，導(dǎo)致部門間要么互相抵觸，或互不相關(guān)，無法整合力量進(jìn)行流動人口社會管理，造成協(xié)調(diào)上的困難和管理漏洞。典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部——— “城中村”目前仍是公共秩序、社會狀況最復(fù)雜的區(qū)域，并衍生出相對封閉的亞健康的社會生態(tài)系統(tǒng)，成為各類犯罪的溫床。
[8]( 四) 管理與服務(wù)嚴(yán)重失衡，落后于社會需求流動人口管理是國家人口管理的重要組成部分，社會公共管理的重要環(huán)節(jié)。其管理內(nèi)容涉及商、教育、勞動與社會保障、民政、衛(wèi)生、房產(chǎn)、計生、交通等政府部門，由于重點(diǎn)仍放在治安管理和維護(hù)社會穩(wěn)定上，因此，流動人口管理基本上沿襲了傳統(tǒng)的人口管理方式、手段及單一性，即主要依賴強(qiáng)制性治安管理手段來實(shí)現(xiàn)政府的管理職能。1980 年代以來，許多流入地流動人口違法犯罪問題突出，大城市和東南部沿海地區(qū)抓獲的犯罪嫌疑人中，流動人口占的比例一直在 50% 以上，個別地方高達(dá) 80%[9]的執(zhí)法現(xiàn)實(shí)。使得以公安機(jī)關(guān)為管理主體的流動人口服務(wù)管理，其重點(diǎn)則放在以治安管理為主的控制和防范措施，并經(jīng)常伴有清理整頓行動。這樣一來，嚴(yán)重忽略了流動人口群體不僅是經(jīng)濟(jì)、能力的弱勢，更表現(xiàn)在權(quán)利和社會資源弱勢的事實(shí)。所以，當(dāng)這個群體的人身權(quán)益受到侵害時，如被強(qiáng)迫勞動、被強(qiáng)迫賣淫、婦女兒童被拐賣。當(dāng)財產(chǎn)權(quán)益被侵害，如被敲詐勒索、被搶奪時，往往缺乏及時準(zhǔn)確的信息交流和有效的法律保護(hù)和救助。
由于目前流動人口管理服務(wù)的制度性缺失，對流動人口權(quán)利保障維護(hù)的忽略，及某種程度普遍存在的某些公共部門的不作為情形，導(dǎo)致流動人口從政府管理部門獲取的社會支持不夠充分、全面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)其對公共服務(wù)的強(qiáng)烈需求。加之基層公安機(jī)關(guān)由于對社會發(fā)展的認(rèn)知判斷能力有限，不可避免地使一些傳統(tǒng)的管理理念、管理作風(fēng)存在于流動人口服務(wù)管理中。普遍存在以專政機(jī)關(guān)自居，將管理目的與手段混淆，為管而管。廈門市在 2008 年建立了 150 個 “一站式”流動人口服務(wù)管理站，在實(shí)際運(yùn)行中更多只是停留在 “管理”的層級，而很難給流動人口提供更為實(shí)在的住房、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)，“一站式”服務(wù)管理表現(xiàn)為 “一站式”管理[11]。對流動人口的權(quán)益保障和現(xiàn)實(shí)需求重視不夠，服務(wù)為先的意識不強(qiáng)，認(rèn)為服務(wù)只是發(fā)證，與公安部 “公平對待，服務(wù)至上，合理引導(dǎo)，完善管理”的原則[12]不相符。“多管理，少服務(wù)”的管理取向客觀上淡化了管理的實(shí)際效果，造成流動人口與流動人口服務(wù)管理機(jī)關(guān)之間的緊張對立，不斷滋生出因 “權(quán)利的貧困受損”而導(dǎo)致社會對抗事件。
隨著流動人口舉家遷居城鎮(zhèn)或在流入地長期定居的發(fā)展形勢，戶籍人口、流動人口 “分立并行”、地區(qū)和部門之間缺乏協(xié)作整合的管理體制機(jī)制，及日益顯現(xiàn)出 “條”、 “塊”分割、多頭管理、權(quán)責(zé)分散的弊端，很難適應(yīng)流動人口服務(wù)管理的需求，以公安機(jī)關(guān)為主的防范型流動人口服務(wù)管理已無力推進(jìn)社會管理體制和機(jī)制的創(chuàng)新。
三、創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理的思路及經(jīng)驗(yàn)啟示。
( 一) 創(chuàng)新思路。
借鑒社會管理體制改革理論，轉(zhuǎn)變流動人口服務(wù)管理的思路。目前，中國的人口大規(guī)模地從中、西部往東部沿海地區(qū)流遷，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動，其根本原因是城鄉(xiāng)和中、東、西部發(fā)展的不平衡。大規(guī)模流動人口的產(chǎn)生、存在，不僅作為最活躍的生產(chǎn)要素推動了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，而且還引發(fā)了最為深刻的社會變遷。隨著個體意識的覺醒和社會開放度的增強(qiáng)，基于現(xiàn)行戶籍制度框架的流動人口管理正在面臨前所未有的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的自上而下的控制型管理方式已日漸捉襟見肘，僅靠政府部門單一提供流動人口服務(wù)管理的運(yùn)行機(jī)制和管理體制，已很難適應(yīng)對動態(tài)社會有效管理的需要。因此，應(yīng)借鑒社會管理體制改革理論，創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理。 “第三條道路”
理論的領(lǐng)軍人物安東尼·吉登斯認(rèn)為，導(dǎo)致管理效益難以提高的根本原因是因?yàn)槿匀粡?qiáng)調(diào)依靠政府的管理力量和行政控制，使社會力量參與管理的積極性沒有得到充分發(fā)揮。針對政府能力的有限性和公民社會的發(fā)展，他倡導(dǎo)政府要少一些管理，多一些治理，建立合作包容型的新社會關(guān)系，使每個人、每個團(tuán)體都參與到社會之中，培養(yǎng)共同體精神[13]。埃利諾·奧斯特羅姆的多中心治理理論也強(qiáng)調(diào)政府和非政府部門 ( 社會組織、公民個人) 的共同合作，是搞好流動人口服務(wù)管理的有效手段。為此，可以社區(qū)為載體來推動流動人口服務(wù)管理的體制改革，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認(rèn)同和共同目標(biāo)，建立由政府、社會、企業(yè)等多種主體共同參與的科學(xué)合理的長效服務(wù)管理機(jī)制，逐步建立起與維護(hù)社會穩(wěn)定、提高社會管理能力和水平、實(shí)現(xiàn)社會管理有效運(yùn)行相銜接，融服務(wù)與管理為一體多元治理、共建共享的人口社會管理及其創(chuàng)新模式，即最終形成一種政府和公民對社會生活進(jìn)行合作管理的社會治理模式。
( 二) 經(jīng)驗(yàn)啟示。
1. 推動體制機(jī)制創(chuàng)新，完善流動人口服務(wù)管理體系。2008 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家人口計生委、國家人力資源社會保障部分別增設(shè)了流動人口服務(wù)管理司、農(nóng)民工工作司，使流動人口服務(wù)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在國家行政管理體制改革中得到加強(qiáng)。第一，“底數(shù)清，情況明”是切實(shí)解決流動人口服務(wù)管理面臨的諸多問題和困難的關(guān)鍵。2009 年 7 月，國家人口計生委啟動了重點(diǎn)地區(qū)流動人口監(jiān)測試點(diǎn)調(diào)查。作為全國流動人口監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的前期研究，目的在于全面了解流動人口生產(chǎn)生活的基本狀況，及時發(fā)現(xiàn)目前流動人口生存發(fā)展面臨的主要問題，探求流動人口發(fā)展規(guī)律和趨勢，并據(jù)此提出相應(yīng)政策建議。第二，全國 29 個省 ( 市、自治區(qū)) 建立了省級集中的流動人口數(shù)據(jù)庫，完善了全國流動人口服務(wù)管理信息平臺，為 “六普”發(fā)揮了重要作用; 組織開展了 106 個城市流動人口動態(tài)監(jiān)測，為各地“十二五”規(guī)劃編制和黨委政府相關(guān)決策提供了支持。第三，2010 年 6 月，國家人口計生委與國際移民組織等機(jī)構(gòu)，在北京第一次舉辦 “人口流動遷移與城鎮(zhèn)化國際研討會”，就是借鑒不同國家的經(jīng)驗(yàn)，積極探索中國特色的人口城鎮(zhèn)化道路的嘗試。[14]。
2. 設(shè)立新居民事務(wù)局，踐行統(tǒng)籌理念。根據(jù) 2006 年 《浙江省人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實(shí)施意見》，浙江提出將逐步實(shí)行居住證制度的精神，嘉興市委、市政府在 2007 年出臺的《關(guān)于嘉興新居民服務(wù)管理工作的若干意見 ( 試行) 》，就充分體現(xiàn)了對流動人口管理服務(wù)的統(tǒng)籌理念。表現(xiàn)在： 第一，將來嘉興務(wù)工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)的非本市戶籍，并有固定住所的人口統(tǒng)一稱為嘉興新居民。第二，新居民政策包括以下內(nèi)容。逐步實(shí)行新居民與嘉興本地居民統(tǒng)一的就業(yè)政策; 逐步拓寬新居民參加基本養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會保險的覆蓋面; 建設(shè)小型經(jīng)濟(jì)適用房，定向出售給符合相關(guān)條件的新居民。第三，設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)———嘉興市新居民事務(wù)局，具體負(fù)責(zé)新居民服務(wù)管理工作的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理。第四，嘉興市委、市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市的新居民服務(wù)管理工作，并將其納入各縣( 市、區(qū)) 年終考核內(nèi)容。
鄉(xiāng)村人口向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是人類社會發(fā)展不可逾越的歷史時期。人口流遷尤其是農(nóng)村剩余勞動力，大規(guī)模、跨地域的遷移流動，是當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的一種必然的社會現(xiàn)象。據(jù)中國社科院社會學(xué)所、社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社在 2011 年 12 月 19 日發(fā)布的 2012 社會藍(lán)皮書《2012 年中國社會形勢分析與預(yù)測》表明，近三成農(nóng)業(yè)戶籍人口已居住在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化過程對農(nóng)業(yè)人口具有巨大吸引力[15]。流動人口問題的深層次原因是社會公共管理能力的不足，對流動人口服務(wù)管理問題的研討，不僅關(guān)系到流動人口群體的利益，而且將影響到城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，甚至將深刻影響其遷居城市的社會穩(wěn)定及整個國家的和諧發(fā)展。自 20 世紀(jì) 90 年代以來，國際社會，尤其在歐洲，社會政策對社會排斥的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對貧困、剝削的關(guān)注。按照歐盟2003 年在社會融合聯(lián)合報告中的精神，社會融合就是確保具有風(fēng)險和社會排斥的群體能夠獲得必要的積極參與，人人享有廣泛的機(jī)會平等和生活機(jī)會，全部公民都有基本的社會福利[16]。因此，要樹立統(tǒng)一的國民待遇理念，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中統(tǒng)籌解決人口問題，由原來的戶籍人口與流動人口雙軌制管理模式向社會實(shí)有人口服務(wù)管理模式轉(zhuǎn)變，由政府管理為主向政府依法行政、社區(qū)依法自治、基層組織廣泛參與的社會化管理服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。通過提供綠色通道、法律宣傳、維權(quán)援助三項(xiàng)服務(wù)，讓流動人口和流入地居民一樣享有國家提供的經(jīng)濟(jì)保障、教育、基本的生活和文明條件的權(quán)利，擁有同等的機(jī)會，避免社會排斥的惡化，這才是城鄉(xiāng)二元體制改革，流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新要認(rèn)真解決的問題。
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我國近年來關(guān)于青少年犯罪影響因素的述評與展望
摘 要：目前我國青少年犯罪已經(jīng)成為了一個嚴(yán)重的社會問題，引起了我國學(xué)界的廣泛關(guān)注和研究，近十幾年取得了一些研究成果。對于這些研究成果，文章主要從影響青少年犯罪的個體因素、家庭因素和社會因素等緯度進(jìn)行述評，并對未來的研究提出展望。
關(guān)鍵詞：青少年犯罪; 影響因素; 個體因素; 家庭因素; 社會因素。
1. 前言。
青少年犯罪已經(jīng)成為我國一個嚴(yán)重的社會問題。近年來，我國青少年犯罪始終處于高發(fā)狀態(tài)，青少年的犯罪總數(shù)已經(jīng)占到了全國刑事犯罪總數(shù)的70% 以上。[1]根據(jù)中國青少年研究中心發(fā)布的《中國“十五”期間青少年發(fā)展?fàn)顩r和“十一五”期間青少年發(fā)展趨勢報告》，“十五”期間我國青少年犯罪增加 68%，未來 5 年會進(jìn)一步增加。隨著社會的發(fā)展，青少年犯罪呈現(xiàn)出明顯的低齡化趨勢，第一次失足青少年的年齡呈下降趨勢，不滿 14 周歲的未成年人危害社會的行為逐漸增多; 犯罪類型不斷增多，從以往集中于暴力犯罪、性犯罪和財產(chǎn)犯罪，逐漸增多到網(wǎng)絡(luò)犯罪、販賣毒品、拐賣人口等新的犯罪，手段從單一性向多樣性方向發(fā)展。我國對青少年犯罪研究的重視始于 20 世紀(jì) 90 年代。本文主要對近十幾年來我國對青少年犯罪的主要影響因素的一些研究成果進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其研究的特點(diǎn)及存在的問題，并對未來的研究提出展望。
2. 青少年犯罪的影響因素。
國內(nèi)對影響我國青少年犯罪的成因進(jìn)行了大量的研究。很多研究表明，導(dǎo)致青少年犯罪的成因是多種多樣的，包括家庭教育、學(xué)校環(huán)境、社會影響等外部因素，也包括犯罪青少年的人格、情緒等內(nèi)部因素，在同樣容易導(dǎo)致犯罪的環(huán)境中，不同個體是否發(fā)生犯罪行為存在著很大的差異。[2]值得注意的是，以往關(guān)于青少年犯罪的研究中，學(xué)者更多關(guān)注的是家庭、學(xué)校和社會等環(huán)境因素對青少年發(fā)生犯罪行為的影響，但現(xiàn)在越來越多的研究表明，個體因素是影響青少年犯罪的最重要因素，環(huán)境因素也必須通過個體因素才能對青少年的犯罪行為產(chǎn)生影響。
2. 1 青少年犯罪的個體因素。
2. 1. 1 人格特質(zhì)。
許多研究都認(rèn)為，犯罪青少年之所以犯罪是因?yàn)樗麄兙哂幸恍?dǎo)致犯罪的人格特征。艾森克的犯罪理論指出，犯罪人在生理上、心理上與守法公民相比較是本質(zhì)完全不同的人，他們存在著一種犯罪人格，具有這種人格的人會有實(shí)施犯罪的傾向。[3]在研究青少年犯罪與人格的關(guān)系中，我國主要是采用各種人格問卷對犯罪青少年的人格進(jìn)行測量或評估，發(fā)現(xiàn)其人格特征。這些研究發(fā)現(xiàn)，犯罪青少年通常具有偏執(zhí)、孤僻、喜歡干奇特的事且不顧危險的人格特質(zhì)，他們的心理問題較普通人嚴(yán)重，犯罪行為及心理問題的產(chǎn)生均與他們不健全的人格密切相關(guān)。[1]。
我國廖堅等人對 405 名男性青少年犯人格特征的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們犯罪的人格障礙得分顯著高于對照組。[4]鄧蕓菁、竇剛、張鋒對云南少管所的 379 名13 ～ 15 歲的男性少年犯的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，少年犯的基本人格特征是行為外向、情緒易變、自我防衛(wèi)低，尤以外向特征最為明顯。他們還對少年盜竊犯、少年搶劫犯和數(shù)罪并罰等少年犯的主要人格特征進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)他們都具有高外傾型、高神經(jīng)質(zhì)和低掩飾性; 少年強(qiáng)奸犯的主要人格特征是低神經(jīng)質(zhì)和高外傾性; 少年傷害犯的主要人格特征是高外傾性。[5]劉桂蘭等用艾森克人格問卷對青海少管所男性犯人的測查發(fā)現(xiàn)，犯罪青少年的人格的基本特征主要表現(xiàn)出高精神質(zhì)和高神經(jīng)質(zhì)，低自我防衛(wèi)，低掩飾性。[6]由此可見，犯罪青少年的人格特征的確與普通青少年不一樣。
2. 1. 2 情緒特征。
青少年正處在身心發(fā)展的不穩(wěn)定時期，他們身心發(fā)展的不平衡性，使他們對外界刺激反應(yīng)敏感，容易受到外界的影響，其心理具有半成熟、半幼稚性的特征。[7]他們渴望家長、學(xué)校和社會能給予他們成人式的信任和尊重，但遇事比較沖動，情緒化，自我控制能力比較弱。美國精神病學(xué)家、少年犯罪研究的著名學(xué)者 Healy 和 Bronner 認(rèn)為，情緒障礙是導(dǎo)致青少年犯罪的最主要原因。[8]國內(nèi)一些研究證實(shí)，違法犯罪青少年具有情緒不穩(wěn)定性的特征，他們傾向于以自我為中心，對自己所受到的挫折和困難進(jìn)行片面而偏激的評價，使消極情緒占據(jù)主導(dǎo)地位，心理也長期承受著較多的焦慮、壓抑和恐懼，一旦受到外界環(huán)境的刺激，就有可能導(dǎo)致極端行為或犯罪行為的發(fā)生。
我國李慧民等對犯罪青少年的研究發(fā)現(xiàn)，犯罪青少年情緒性與 SCL - 90 的變量的所有因子均呈高度正相關(guān)，結(jié)果表明，情緒不良和精神病質(zhì)可增加青少年心理問題的產(chǎn)生，可能直接導(dǎo)致犯罪行為。[9]林云鵬、王晞對犯罪青少年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，犯罪青少年在情緒穩(wěn)定性上與常模比較有很顯著的差異，他們情緒極不穩(wěn)定，控制情緒能力弱，這樣就容易導(dǎo)致他們在面對一些情況時容易失去理智，采用極端或暴力手段解決問題，從而導(dǎo)致犯罪行為的發(fā)生。[10]邵陽等人采用兒童青少年狀態(tài) - 特質(zhì)憤怒表達(dá)問卷對 62 名暴力犯罪者，55 名非暴力犯罪者和100 名普通高中生進(jìn)行了比較研究，發(fā)現(xiàn)暴力犯罪者的憤怒情緒水平較高，并且在憤怒情緒的表達(dá)和控制方面存在缺陷。[11]這些研究都說明青少年的情緒問題對于他們犯罪行為的發(fā)生具有一定的影響作用。
2. 2 青少年犯罪的環(huán)境因素。
2. 2. 1 家庭因素。
家庭是青少年社會化的最初和最主要的場所，對青少年的影響最大。隨著對青少年犯罪研究的不斷深入，對于青少年與家庭因素關(guān)系的研究，由最初的研究家庭結(jié)構(gòu)變量，如家庭的完整性、家庭經(jīng)濟(jì)狀況，逐漸發(fā)展到研究家庭的功能變量，如家庭氣氛、親子依戀、親子溝通、父母教養(yǎng)方式、父母監(jiān)控等。[12]研究表明，青少年違法犯罪行為的發(fā)生與家庭結(jié)構(gòu)殘缺有密切關(guān)系。一項(xiàng)對 2000 多名的違法犯罪青少年的調(diào)查結(jié)果顯示，違法犯罪青少年中父母離異、分居、再婚、喪偶占 24. 1%。另一項(xiàng)研究顯示，單親家庭與青少年犯罪的關(guān)系最明顯。但也有學(xué)者指出，導(dǎo)致青少年產(chǎn)生犯罪行為的原因并不是單純的家庭結(jié)構(gòu)破裂，而是由于家庭結(jié)構(gòu)破裂導(dǎo)致的家庭功能的缺損，如家庭氣氛緊張，沒有形成良好的親子依戀，親子溝通不順等才是導(dǎo)致青少年犯罪的根本原因。一些研究發(fā)現(xiàn)，親子依戀質(zhì)量與青少年犯罪行為呈負(fù)相關(guān)，親子依戀可以作為青少年犯罪的一個強(qiáng)有力的預(yù)測變量。13]而家庭結(jié)構(gòu)和家庭功能之間并不一定存在必然的關(guān)系，也就是說家庭結(jié)構(gòu)的不完整并不一定會導(dǎo)致家庭功能的缺損，家庭結(jié)構(gòu)完整但充斥著家庭沖突和問題也會導(dǎo)致家庭功能的缺損，研究者認(rèn)為是這種心理上的不完整而非形態(tài)上的不完整在起作用。[14]胡寧等的研究發(fā)現(xiàn)，家庭功能與青少年行為之間存在顯著相關(guān)，即家庭功能發(fā)揮越好，青少年的問題行為就會表現(xiàn)越少。[15]馮維等對守法少年與犯罪少年家庭功能的比較研究發(fā)現(xiàn)，犯罪少年的家庭功能整體發(fā)揮顯著不良，包括溝通不良，父母角色功能發(fā)揮不良，家庭行為控制方式不良以及情感介入功能差等方面。[16]。
在家庭成員行為變量上，大量研究發(fā)現(xiàn)，家庭教育不良是導(dǎo)致青少年犯罪的重要原因之一。長春市對在校學(xué)生犯罪情況的調(diào)查表明，有 49% 學(xué)生是因?yàn)榧彝リP(guān)系緊張、家庭教育放任自流、缺乏管教而走上違法犯罪道路的。其中，父母的教養(yǎng)方式對青少年犯罪行為的產(chǎn)生有著重要的作用，父母混亂、放任自流、不管不問的教養(yǎng)方式最有可能導(dǎo)致青少年反社會行為的產(chǎn)生。最近的研究認(rèn)為，只有青少年能認(rèn)識到的有效的教養(yǎng)方式才會對他們的行為產(chǎn)生影響。馮維等人采用父母養(yǎng)育方式問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，犯罪青少年父母教養(yǎng)方式表現(xiàn)出過少的情感溫暖與理解，過多的拒絕、懲罰、干涉，存在極端化傾向和雙親教育有嚴(yán)重分歧的缺陷。[17]劉桂蘭等人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，青少年犯罪組的家庭矛盾性、控制性因素比例大大高于全國常模組，而在家庭親密度，家庭融洽氛圍，娛樂活動方面明顯低于常模組，不良家庭因素導(dǎo)致了青少年發(fā)展的異常。[6]另外，父母的監(jiān)控對青少年犯罪行為的發(fā)生有很重要的作用，子女越習(xí)慣于征求父母對其行為的意見，就越有可能在準(zhǔn)備進(jìn)行違法行為時考慮父母的意見，從而減少犯罪行為的發(fā)生。[18]。
2. 2. 2 學(xué)校因素。
目前我國對青少年犯罪的研究并沒有具體涉及學(xué)校是如何對青少年犯罪產(chǎn)生影響的，多數(shù)研究只是闡述和論證了學(xué)校對青少年發(fā)展所產(chǎn)生的影響。一些研究認(rèn)為，青少年時期是一個特殊時期，心理的動蕩十分劇烈，學(xué)校作為學(xué)生活動的主要場所，如果過于重視學(xué)生的學(xué)習(xí)成績，只抓升學(xué)率，而忽視學(xué)生的思想品德教育、心理健康教育以及法制教育，必然會導(dǎo)致學(xué)生的發(fā)展受到消極影響。據(jù)調(diào)查，有 80%的犯罪青少年是學(xué)習(xí)成績不好、有劣跡的學(xué)生，有近50% 的犯罪青少年沒有完成九年義務(wù)教育。這些犯罪青少年的法律意識也極其淡薄，甚至直到被公安機(jī)關(guān)抓捕后，仍然不知道自己的行為觸犯了法律。
同伴關(guān)系也是學(xué)校因素中的一個重要方面。同伴對青少年的發(fā)展有重要影響，尤其在青少年時期，同伴的影響比父母影響更大。研究發(fā)現(xiàn)，低同伴接納是導(dǎo)致青少年犯罪行為的重要因素。在我國，學(xué)業(yè)差是導(dǎo)致低同伴接納的重要原因。大量研究表明，在學(xué)校被同伴拒絕的學(xué)生比有良好同伴關(guān)系的學(xué)生更容易輟學(xué)及參與不良行為活動或犯罪，在青少年時期或成年早期也更容易出現(xiàn)嚴(yán)重的心理障礙。[19]這些青少年可能會逃避正常的同伴，轉(zhuǎn)而到社會上尋求有著共同特征的不良同伴，以尋求安慰和支持，而建立了一種劣質(zhì)同伴關(guān)系。有調(diào)查顯示，在違法犯罪的青少年中，大部分是結(jié)交了不良朋友，沾染上不良行為而導(dǎo)致違法犯罪行為。大量研究也表明，親密朋友的協(xié)同犯罪是預(yù)測青少年犯罪的有力因素之一，據(jù)黑龍江省公安廳研究室對哈爾濱少管所 700 名在押犯調(diào)查顯示，青少年團(tuán)伙犯罪占88. 23% 。這說明了同伴關(guān)系對青少年犯罪行為的重要影響。
2. 2. 3 社會因素。
社會因素主要是指社會不良風(fēng)氣和社會不良文化對青少年思想行為的影響。目前我國拜金主義、極端個人主義、享樂主義之風(fēng)蔓延，社會規(guī)范管理失控，直接影響到青少年的世界觀和人生觀的形成。特別是充斥著大量渲染色情、暴力、兇殺的書刊和音像制品，對于心理還未成熟的青少年產(chǎn)生了很大的消極影響，可能會直接導(dǎo)致青少年犯罪行為的發(fā)生。[20]一些研究發(fā)現(xiàn)，犯罪青少年大部分熱衷于網(wǎng)絡(luò)暴力游戲，喜歡暴力電影，他們的行為也受到了這些暴力內(nèi)容的影響，更加具有暴力傾向。目前我國在對傳媒的監(jiān)控方面還存在很大問題，并不能夠非常有效的防止色情、暴力內(nèi)容對青少年的影響。
3. 問題與展望。
根據(jù)上述的研究綜述，我們發(fā)現(xiàn)，雖然我國對青少年犯罪影響因素的研究已經(jīng)取得了一些成果，但還缺少預(yù)防青少年犯罪的針對性策略，不能有效的解決實(shí)際問題，我們應(yīng)著重從以下兩個方面開展研究。
3. 1 進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)證研究，將定性研究與定量研究結(jié)合。
目前我國對青少年犯罪影響因素的研究中，定性研究占了很大一部分。這些研究停留在描述性和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的研究水平，研究的深度和高度都不夠。雖然一些研究采用了定量的方法，但這些研究多采用調(diào)查法，集中在研究青少年個性及家庭因素的影響上，對學(xué)校、社會是如何具體對青少年犯罪產(chǎn)生影響的研究并不多，很多只是從教育或預(yù)防的角度提出了一些見解和看法。我們認(rèn)為，未來的研究必須將定性和定量研究結(jié)合起來，全面考察這些影響因素的作用機(jī)制，尤其是必須加強(qiáng)對學(xué)校和社會影響因素的定量研究，找出其根本原因。另外，在研究時，不僅要關(guān)注和研究城市中的犯罪青少年，也應(yīng)該關(guān)注和研究農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的犯罪青少年，只有這樣才能更好地發(fā)現(xiàn)青少年犯罪成因的共性與差異性，為解決青少年犯罪問題提供更廣闊的研究思路。
3. 2 加強(qiáng)多學(xué)科研究，深入考察青少年犯罪的多因素。
長期以來，我國對影響青少年犯罪的因素的研究往往是單一的研究視角。我們認(rèn)為，既然影響青少年犯罪的因素是多方面的，就應(yīng)該從法學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)、家庭學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、倫理學(xué)等多學(xué)科進(jìn)行綜合研究?，F(xiàn)代科學(xué)的研究總趨勢是提倡自然科學(xué)和人文科學(xué)的理論和方法的整合，提倡多元的研究視角，這樣才能開闊研究的范圍和內(nèi)容，拓展研究的深度，有助于形成新的理論范式，增強(qiáng)理論的說服力和研究的效度，更好的解決實(shí)際問題。在研究青少年犯罪成因的時候必須關(guān)注這些影響因素之間的相關(guān)關(guān)系或因果關(guān)系，增強(qiáng)研究的說服力和研究的科學(xué)性，才能更好的解決青少年犯罪問題。
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