論危機(jī)后英國(guó)金融監(jiān)管改革及啟示

　　一、危機(jī)后英國(guó)金融改革概況

　　在金融改革立法上，英國(guó)金融改革立法迅速，2009年2月21日《2009年銀行法》(Banking Act2009)生效。與此前的各個(gè)銀行法相比，這一法律具有以下特點(diǎn)：(1)賦予英格蘭銀行在預(yù)防和應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)以更大的責(zé)任和權(quán)限;(2)在英格蘭銀行的董事會(huì)下設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(huì)(Financial Stability Committee)。其職責(zé)是判斷金融風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)的形成和發(fā)展，制定和實(shí)施金融穩(wěn)定戰(zhàn)略;(3)進(jìn)一步強(qiáng)化英格蘭銀行對(duì)支付系統(tǒng)的監(jiān)管;(4)設(shè)立特別應(yīng)對(duì)機(jī)制(Special Resolution Regime)，以便對(duì)陷入危機(jī)的銀行進(jìn)行快速的干預(yù);(5)更加有力地保護(hù)存款人的利益。2010年6月16日，英國(guó)財(cái)政大臣喬治·奧斯公布了更為徹底的全面改革英國(guó)金融監(jiān)管體系的提案。

　　二、危機(jī)后英國(guó)金融監(jiān)管制度完善的主要內(nèi)容

　　(一)金融監(jiān)管體制改革

　　英國(guó)財(cái)政部《改革金融市場(chǎng)》的白皮書提出了兩個(gè)方面的改革建議：一是成立金融穩(wěn)定理事會(huì)(Councilfor Financial Stability，CFS)，以取代財(cái)政部、英格蘭銀行和金融監(jiān)管局在2006年3月設(shè)立的“三方常務(wù)委員會(huì)”(The Tripartite Standing Committee)。金融穩(wěn)定理事會(huì)是一個(gè)法定委員會(huì)(statutorycommittee)，擁有制定規(guī)則的權(quán)力，由財(cái)政部、英格蘭銀行和金融監(jiān)管局三方組成，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，由財(cái)政大臣擔(dān)任理事會(huì)主席。金融穩(wěn)定理事會(huì)的宗旨主要包括：(1)通過(guò)定期磋商和討論，及時(shí)發(fā)現(xiàn)金融市場(chǎng)上的風(fēng)險(xiǎn);(2)協(xié)調(diào)三方制定的金融政策;(3)增加金融市場(chǎng)上各類信息的透明度。二是進(jìn)一步完善和強(qiáng)化金融服務(wù)局的職能。

　　然而，財(cái)政大臣喬治·奧斯公布的全面改革英國(guó)金融監(jiān)管體系的提案更為徹底，即FSA的職能將由三個(gè)機(jī)構(gòu)取代，分別是：英國(guó)央行——英格蘭銀行下轄的金融政策委員會(huì)，主管宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn);央行下轄的風(fēng)險(xiǎn)管理局，負(fù)責(zé)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，包括銀行、保險(xiǎn)業(yè)等的風(fēng)險(xiǎn)。這一方案意味著英格蘭銀行將從FSA那里接管金融監(jiān)管職責(zé)，成為惟一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而英國(guó)財(cái)政部則保留最后時(shí)刻的否決權(quán)。

　　事實(shí)上，這也是英國(guó)金融監(jiān)管體制改革13年后“重回老路”。FSA是上輪英國(guó)金融改革的產(chǎn)物。1997年工黨政府上臺(tái)后，決定設(shè)立金融服務(wù)管理局。自此以后，英國(guó)的金融監(jiān)管體制就呈現(xiàn)財(cái)政部、央行、FSA“三足鼎立”的局面。“但三者并沒(méi)有明確分工，沒(méi)人知道究竟是誰(shuí)負(fù)責(zé)。”而按照最新的監(jiān)管改革方案，央行的權(quán)威將被重新確立。

　　(二)加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管

　　白皮書對(duì)加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管明確提出了兩方面的內(nèi)容：一是密切關(guān)注“具有系統(tǒng)重要性的金融企業(yè)”。這些企業(yè)往往規(guī)模非常大，它們的業(yè)務(wù)牽涉到方方面面，對(duì)廣大的市場(chǎng)主體都會(huì)產(chǎn)生很大的影響。這些大型企業(yè)中的任何一個(gè)出現(xiàn)危機(jī)，都會(huì)對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)造成重創(chuàng)。雖然自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念不鼓勵(lì)政府限制金融企業(yè)的規(guī)模、不鼓勵(lì)對(duì)金融企業(yè)具體業(yè)務(wù)的干涉，但向這些重量級(jí)企業(yè)提出適當(dāng)?shù)囊髣t是很有必要的，可以通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞较蜻@些企業(yè)灌輸關(guān)于社會(huì)責(zé)任、市場(chǎng)紀(jì)律、資本金要求、危機(jī)應(yīng)對(duì)策略的知識(shí)。這些知識(shí)和理念部分帶有約束性、部分只具有引導(dǎo)意義，但這確實(shí)可以更好地減少這些金融企業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)，提高整個(gè)金融系統(tǒng)的安全性。二是完善防范管理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的制度，包括：(1)改進(jìn)會(huì)計(jì)制度，增加金融體系的透明度;(2)提高金融產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化程度，完善批發(fā)銀行市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　(三)保護(hù)消費(fèi)者的利益

　　籠統(tǒng)來(lái)看，國(guó)際金融危機(jī)對(duì)銀行業(yè)的危害是普遍的和深遠(yuǎn)的，批發(fā)銀行業(yè)務(wù)和零售銀行業(yè)務(wù)都深受其害。但是不同于批發(fā)銀行業(yè)務(wù)，普通消費(fèi)者和中小企業(yè)更依賴零售銀行業(yè)務(wù)，他們?cè)诮鹑谖C(jī)中受到的沖擊更大，其利益受損的情況更為嚴(yán)重。白皮書也意識(shí)到這一問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)政府在實(shí)施金融監(jiān)管的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)更加重視保護(hù)消費(fèi)者的利益，盡量減少他們的風(fēng)險(xiǎn)和損失。

　　而財(cái)政大臣喬治·奧斯公布的全面改革英國(guó)金融監(jiān)管體系的提案則提出了成立獨(dú)立的消費(fèi)者保護(hù)局。無(wú)獨(dú)有偶，美國(guó)的改革方案要求成立消費(fèi)者金融保護(hù)局，為消費(fèi)者提供簡(jiǎn)明清晰的資訊，防止“不公平和欺詐性交易”，并促進(jìn)公平、有效率和創(chuàng)新性的金融市場(chǎng)服務(wù)。英美兩國(guó)的改革說(shuō)明了加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)稱為次貸危機(jī)后金融監(jiān)管改革的一個(gè)重要內(nèi)容。

　　三、英國(guó)金融監(jiān)管改革對(duì)我國(guó)的啟示

　　(一)完善金融監(jiān)管體制

　　中央銀行在一國(guó)金融體系中居于核心地位，對(duì)一國(guó)的金融穩(wěn)定有著重要意義，同時(shí)中央銀行從誕生之日起，就擔(dān)負(fù)著維護(hù)一國(guó)金融體系穩(wěn)定的職責(zé)。但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，各國(guó)中央銀行所具有的法定權(quán)限大小不一，這既取決于各國(guó)立法進(jìn)程，也取決于各國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制。例如在崇尚自由競(jìng)爭(zhēng)的美國(guó)，以往是沒(méi)有中央銀行的，充當(dāng)央行的美聯(lián)儲(chǔ)其歷史并不算悠久。但是金融危機(jī)的積累和頻繁發(fā)生，會(huì)對(duì)各國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的立法產(chǎn)生刺激，迫使各國(guó)強(qiáng)化金融監(jiān)管機(jī)制，從而增強(qiáng)金融體系的安全性。中央銀行的職能也在這一進(jìn)程中逐漸強(qiáng)化，發(fā)揮的作用越來(lái)越大。但是考慮到現(xiàn)代金融的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，先考慮到現(xiàn)代金融與其他行業(yè)的交叉重疊特性，傳統(tǒng)上僅僅關(guān)注銀行業(yè)的金融監(jiān)管也顯得不足，迫切需要理念和立法上的創(chuàng)新。再加上傳統(tǒng)上央行的監(jiān)管權(quán)限顯得過(guò)小，受到的限制過(guò)多，顯得束手束腳，可以調(diào)動(dòng)的監(jiān)管力量和監(jiān)管資源有限，難以有效約束銀行的行為，在頻繁的金融運(yùn)作中顯得力不從心。從英國(guó)等國(guó)家的金融改革來(lái)看，中央銀行的權(quán)限正在進(jìn)一步擴(kuò)大，其監(jiān)管范圍狹小的問(wèn)題正在被克服。具體到我國(guó)中國(guó)人民銀行，也同樣存在著監(jiān)管權(quán)限不大、監(jiān)管范圍狹小等問(wèn)題，這就需要借鑒西方金融業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)根據(jù)我國(guó)國(guó)情加強(qiáng)金融立法，明確并擴(kuò)大央行的監(jiān)管權(quán)限，只有擴(kuò)大央行的監(jiān)管權(quán)限，才能增強(qiáng)央行的監(jiān)管能力，從而完善我國(guó)的金融監(jiān)管體制。

　　(二)加強(qiáng)審慎監(jiān)管

　　考慮到現(xiàn)代金融風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和連鎖性，金融監(jiān)管部門有必要將監(jiān)管關(guān)口前移，多做一些前瞻性的監(jiān)測(cè)工作，盡量做到防患于未然，以免金融危機(jī)出現(xiàn)時(shí)疲于應(yīng)付。從英國(guó)北巖銀行危機(jī)來(lái)看，監(jiān)管部門的疏于防范和玩忽職守是釀成危機(jī)的重要原因，正是監(jiān)管部門的失職使北巖銀行的風(fēng)險(xiǎn)一步不累積直到爆發(fā)。這一案例對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管工作也有重要啟示。我國(guó)的金融監(jiān)管部門大多是從央行分離出來(lái)的，其分離設(shè)置的理念不可謂不明確。但在監(jiān)管工作中，仍然存在監(jiān)管資源不足、監(jiān)管手段落后、監(jiān)管人員水平低下等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在是我國(guó)金融業(yè)在入世沖擊下更是顯現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)力的不足和安全性的不足。我國(guó)金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加快培養(yǎng)高素質(zhì)人才，多向西方國(guó)家學(xué)習(xí)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，讓更多具備勝任能力的人走上監(jiān)管崗位，而不是濫竽充數(shù)。同時(shí)應(yīng)在實(shí)際工作中將監(jiān)管關(guān)口前移，及早發(fā)現(xiàn)隱患、解決隱患，而不是只是在事后尋找補(bǔ)救措施。通過(guò)多種措施實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管以后，我國(guó)金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)就能夠得到更好地控制。

　　(三)加大對(duì)消費(fèi)者和投資者利益保護(hù)力度

　　由于現(xiàn)代金融知識(shí)越來(lái)越繁雜，越來(lái)越具有專業(yè)性，普通消費(fèi)者的相關(guān)知識(shí)和專業(yè)人士相比存在巨大差距，雙方的信息也很不對(duì)稱，這就導(dǎo)致普通消費(fèi)者在金融專業(yè)人士面前處在相對(duì)弱勢(shì)地位。在一個(gè)健全的金融市場(chǎng)上，只有建立了嚴(yán)密規(guī)范的保護(hù)機(jī)制，讓普通消費(fèi)者的利益得到切實(shí)可靠的保護(hù)，金融市場(chǎng)才能向縱深和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，而不至于被瓶頸束縛。保護(hù)主體利益原則是金融法律的一項(xiàng)基本原則，這一原則也強(qiáng)調(diào)必須重視保護(hù)消費(fèi)者的利益。正因?yàn)槿绱?，我們必須完善法律?guī)范，加大力度保護(hù)消費(fèi)者利益，規(guī)范金融運(yùn)作程序，加大信息披露力度，減少信息不對(duì)稱，從而發(fā)展出多層次的、健全的金融市場(chǎng)，構(gòu)建規(guī)范的金融市場(chǎng)秩序。只有這樣才能贏得消費(fèi)者的信任，從而為消費(fèi)者提供更高水平的金融服務(wù)。