論存款保險(xiǎn)制度在我國的構(gòu)建
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盧茂秋1由 分享
長期以來,我國金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營不善而退出市場(chǎng)的過程中,往往是由中央銀行和地方政府承擔(dān)個(gè)人債務(wù)清償?shù)呢?zé)任。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和金融體制改革的深化,由各級(jí)政府或中央銀行“埋單”的缺陷和弊端也日益顯現(xiàn)出來,這種模式不僅給各級(jí)財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān),而且導(dǎo)致中央銀行貨幣政策目標(biāo)的嚴(yán)重扭曲。
1、 構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度的必要性
(1)建立存款保險(xiǎn)制度有利于維護(hù)我國金融體系的穩(wěn)定。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中任何經(jīng)營都是有危險(xiǎn)的,商業(yè)銀行也不例外,破產(chǎn)清算遲早會(huì)成為商業(yè)銀行必須面臨的硬制度約束。如果沒有存款保險(xiǎn)制度,那么銀行一有風(fēng)吹草動(dòng),就可能引發(fā)存款人的擠提,并且它有很強(qiáng)的“傳染性”。其結(jié)果往往是,不論是“好銀行”還是“壞銀行”都會(huì)在擠提的沖擊下,因流動(dòng)性枯竭或高昂的貼現(xiàn)成本而破產(chǎn)。因此,建立存款保險(xiǎn)制度已成當(dāng)務(wù)之急。
(2)建立存款保險(xiǎn)制度有利于我國國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。長期以來,我國雖然沒有建立顯性的存款保險(xiǎn)制度,但政府一直以來實(shí)際上實(shí)行“隱性的存款保險(xiǎn)制度”。也就是說,任何金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),最終都由政府來“埋單”,中央銀行和地方政府承擔(dān)退出機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償。這種隱性存款保險(xiǎn)制度的最大缺陷是,它強(qiáng)化了金融企業(yè)和存款人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”,存款人缺乏動(dòng)力去監(jiān)督甚至關(guān)注銀行的經(jīng)營狀況,而銀行又可以借助單一的“零費(fèi)率制”而不用為他們的過度冒險(xiǎn)支付額外成本。事實(shí)上是把金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了國家財(cái)政,這不僅大大加大了政府的財(cái)政和中央的財(cái)政負(fù)擔(dān),也不利于建設(shè)規(guī)范的現(xiàn)代金融體系,嚴(yán)重阻礙了國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
(3)建立存款保險(xiǎn)制度有利于保護(hù)存款人利益。多年來,我國居民儲(chǔ)蓄存款余額及其存款總額的比重都在上升,且保持在50%左右。因此,保護(hù)我國居民儲(chǔ)蓄存款的安全顯得非常重要。如果建立了存款保險(xiǎn)制度,當(dāng)實(shí)行該制度的銀行資金周轉(zhuǎn)不靈或破產(chǎn)倒閉而不能支付存款人的存款時(shí),按照保險(xiǎn)合同條款,投保銀行可從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)那里獲取賠償或取得資金援助,或被接收,兼并,存款人的存款損失就會(huì)降低到盡可能小的程度,有效保護(hù)了存款人的利益。存款保險(xiǎn)制度的建立,可以從心理上給存款人一定的安全感,從而可以維護(hù)存款人的存款積極性,可以有效降低存款人恐慌感,進(jìn)而減少了對(duì)銀行體系的擠兌。
(4)建立存款保險(xiǎn)制度有利于我國銀行退出機(jī)制的建立。目前我國已有個(gè)別金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善虧損巨大而被中國人民銀行宣布破產(chǎn)和關(guān)閉,由于沒有適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)退出機(jī)制,在社會(huì)上造成了相當(dāng)程度的恐慌,嚴(yán)重影響了公眾對(duì)金融體系的信心,同時(shí)有關(guān)部門在處理這些問題時(shí)也是困難重重、處處被動(dòng)。由于沒有健全的銀行市場(chǎng)退出制度與之相配套,因此在實(shí)踐中,遇到了很多問題,增加了失敗銀行退出的成本,給銀行秩序穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響。缺乏銀行市場(chǎng)退出的保障機(jī)制,降低了公眾對(duì)銀行的信心,有時(shí)個(gè)別銀行退出事件會(huì)演化為更大范圍的銀行動(dòng)蕩,直接威脅銀行體系的穩(wěn)定和健康運(yùn)行。存款保險(xiǎn)制度的建立,可以減輕對(duì)金融體系的震蕩,起到“穩(wěn)壓器”的作用。
2 、加快我國存款保險(xiǎn)制度構(gòu)建的措施
(1)盡快完善存款保險(xiǎn)制度的法律法規(guī)體系建設(shè)。建立存款保險(xiǎn)制度雖然屬于政策性保險(xiǎn)范圍,但絕不能只用行政手段,必須立法先行。建立一個(gè)較為完善的存款保險(xiǎn)制度,需要一個(gè)較為長期的過程,不可能一蹴而就。首先要組織有關(guān)專家制定《存款保險(xiǎn)法》,依法構(gòu)建中國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),為存款保險(xiǎn)制度的建立奠定基礎(chǔ)。這樣,在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)便有章可循、有法可依。只有通過制定相關(guān)法律,從而在法律中確立有關(guān)方面的利益,才能有效約束有關(guān)各方的行為。一方面要制定一部《存款保險(xiǎn)法》,從而使得存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的建立有法可依,也可以使得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確,有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。另一方面應(yīng)在已發(fā)展并逐步完善的金融法律基礎(chǔ)上,進(jìn)一步建立健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等一系列必要的金融法規(guī),從而完善存款保險(xiǎn)制度的法律基礎(chǔ)。
(2)成立專門的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)。我國沒有設(shè)置專門的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu),僅在人行金融穩(wěn)定局下設(shè)存款保險(xiǎn)處,不能滿足建立存款保險(xiǎn)制度的需要。隨著我國銀行業(yè)對(duì)外開放步伐的加快和競(jìng)爭(zhēng)的加劇,應(yīng)該建立包括各類商業(yè)銀行等所有存款類機(jī)構(gòu)參加的多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在相當(dāng)長一段時(shí)期后,根據(jù)我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營情況再將多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。為便于與監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)溝通,可參考銀、證、保三家監(jiān)管部門和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立方式,并結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展的實(shí)際情況,設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)。
(3)建立存款保險(xiǎn)制度的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的成功運(yùn)作離不開各職能部門的協(xié)調(diào)與配合。對(duì)此,有必要建立與存款保險(xiǎn)制度運(yùn)作相配套的金融協(xié)調(diào)處理機(jī)制。一是可以考慮設(shè)立金融協(xié)調(diào)聯(lián)席委員會(huì),協(xié)調(diào)各方利益,明確分工方式,制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則、標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)告的形式。二是建立信息共享平臺(tái),加強(qiáng)有關(guān)部門的有效溝通與協(xié)調(diào)配合,從而減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象的發(fā)生。三是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有比金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更快的危機(jī)反應(yīng)機(jī)制,從而有效地減少監(jiān)管成本、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的活力,及時(shí)處置危機(jī),維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。具體來說,銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)制定和頒布監(jiān)督管理方面的規(guī)章,審查或批準(zhǔn)銀行的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍,處罰違法違規(guī)的銀行以及對(duì)銀行進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查等；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能更側(cè)重于監(jiān)測(cè)投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況,進(jìn)行投保銀行信用評(píng)級(jí),建立預(yù)警系統(tǒng)。
(4)通過有效的制度安排降低道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。推行存款保險(xiǎn)制度應(yīng)最大限度的降低道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。一是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督防范功能,應(yīng)該具有一定的金融檢查權(quán)及防范金融機(jī)構(gòu)倒閉的干預(yù)機(jī)制。二是對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的機(jī)構(gòu)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的投保機(jī)構(gòu)適用較高的保險(xiǎn)費(fèi)率,反之適用較低費(fèi)率。制定費(fèi)率的主要指標(biāo)包括投保金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)狀況。三是建立信息披露機(jī)制和評(píng)級(jí)機(jī)制。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及投保機(jī)構(gòu)應(yīng)該向公眾及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)地披露相關(guān)信息,以便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、存款人和股東作出相關(guān)決定。
1、 構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度的必要性
(1)建立存款保險(xiǎn)制度有利于維護(hù)我國金融體系的穩(wěn)定。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中任何經(jīng)營都是有危險(xiǎn)的,商業(yè)銀行也不例外,破產(chǎn)清算遲早會(huì)成為商業(yè)銀行必須面臨的硬制度約束。如果沒有存款保險(xiǎn)制度,那么銀行一有風(fēng)吹草動(dòng),就可能引發(fā)存款人的擠提,并且它有很強(qiáng)的“傳染性”。其結(jié)果往往是,不論是“好銀行”還是“壞銀行”都會(huì)在擠提的沖擊下,因流動(dòng)性枯竭或高昂的貼現(xiàn)成本而破產(chǎn)。因此,建立存款保險(xiǎn)制度已成當(dāng)務(wù)之急。
(2)建立存款保險(xiǎn)制度有利于我國國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。長期以來,我國雖然沒有建立顯性的存款保險(xiǎn)制度,但政府一直以來實(shí)際上實(shí)行“隱性的存款保險(xiǎn)制度”。也就是說,任何金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),最終都由政府來“埋單”,中央銀行和地方政府承擔(dān)退出機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償。這種隱性存款保險(xiǎn)制度的最大缺陷是,它強(qiáng)化了金融企業(yè)和存款人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”,存款人缺乏動(dòng)力去監(jiān)督甚至關(guān)注銀行的經(jīng)營狀況,而銀行又可以借助單一的“零費(fèi)率制”而不用為他們的過度冒險(xiǎn)支付額外成本。事實(shí)上是把金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了國家財(cái)政,這不僅大大加大了政府的財(cái)政和中央的財(cái)政負(fù)擔(dān),也不利于建設(shè)規(guī)范的現(xiàn)代金融體系,嚴(yán)重阻礙了國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
(3)建立存款保險(xiǎn)制度有利于保護(hù)存款人利益。多年來,我國居民儲(chǔ)蓄存款余額及其存款總額的比重都在上升,且保持在50%左右。因此,保護(hù)我國居民儲(chǔ)蓄存款的安全顯得非常重要。如果建立了存款保險(xiǎn)制度,當(dāng)實(shí)行該制度的銀行資金周轉(zhuǎn)不靈或破產(chǎn)倒閉而不能支付存款人的存款時(shí),按照保險(xiǎn)合同條款,投保銀行可從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)那里獲取賠償或取得資金援助,或被接收,兼并,存款人的存款損失就會(huì)降低到盡可能小的程度,有效保護(hù)了存款人的利益。存款保險(xiǎn)制度的建立,可以從心理上給存款人一定的安全感,從而可以維護(hù)存款人的存款積極性,可以有效降低存款人恐慌感,進(jìn)而減少了對(duì)銀行體系的擠兌。
(4)建立存款保險(xiǎn)制度有利于我國銀行退出機(jī)制的建立。目前我國已有個(gè)別金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善虧損巨大而被中國人民銀行宣布破產(chǎn)和關(guān)閉,由于沒有適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)退出機(jī)制,在社會(huì)上造成了相當(dāng)程度的恐慌,嚴(yán)重影響了公眾對(duì)金融體系的信心,同時(shí)有關(guān)部門在處理這些問題時(shí)也是困難重重、處處被動(dòng)。由于沒有健全的銀行市場(chǎng)退出制度與之相配套,因此在實(shí)踐中,遇到了很多問題,增加了失敗銀行退出的成本,給銀行秩序穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響。缺乏銀行市場(chǎng)退出的保障機(jī)制,降低了公眾對(duì)銀行的信心,有時(shí)個(gè)別銀行退出事件會(huì)演化為更大范圍的銀行動(dòng)蕩,直接威脅銀行體系的穩(wěn)定和健康運(yùn)行。存款保險(xiǎn)制度的建立,可以減輕對(duì)金融體系的震蕩,起到“穩(wěn)壓器”的作用。
2 、加快我國存款保險(xiǎn)制度構(gòu)建的措施
(1)盡快完善存款保險(xiǎn)制度的法律法規(guī)體系建設(shè)。建立存款保險(xiǎn)制度雖然屬于政策性保險(xiǎn)范圍,但絕不能只用行政手段,必須立法先行。建立一個(gè)較為完善的存款保險(xiǎn)制度,需要一個(gè)較為長期的過程,不可能一蹴而就。首先要組織有關(guān)專家制定《存款保險(xiǎn)法》,依法構(gòu)建中國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),為存款保險(xiǎn)制度的建立奠定基礎(chǔ)。這樣,在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)便有章可循、有法可依。只有通過制定相關(guān)法律,從而在法律中確立有關(guān)方面的利益,才能有效約束有關(guān)各方的行為。一方面要制定一部《存款保險(xiǎn)法》,從而使得存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的建立有法可依,也可以使得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確,有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。另一方面應(yīng)在已發(fā)展并逐步完善的金融法律基礎(chǔ)上,進(jìn)一步建立健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等一系列必要的金融法規(guī),從而完善存款保險(xiǎn)制度的法律基礎(chǔ)。
(2)成立專門的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)。我國沒有設(shè)置專門的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu),僅在人行金融穩(wěn)定局下設(shè)存款保險(xiǎn)處,不能滿足建立存款保險(xiǎn)制度的需要。隨著我國銀行業(yè)對(duì)外開放步伐的加快和競(jìng)爭(zhēng)的加劇,應(yīng)該建立包括各類商業(yè)銀行等所有存款類機(jī)構(gòu)參加的多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在相當(dāng)長一段時(shí)期后,根據(jù)我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營情況再將多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。為便于與監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)溝通,可參考銀、證、保三家監(jiān)管部門和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立方式,并結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展的實(shí)際情況,設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)。
(3)建立存款保險(xiǎn)制度的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的成功運(yùn)作離不開各職能部門的協(xié)調(diào)與配合。對(duì)此,有必要建立與存款保險(xiǎn)制度運(yùn)作相配套的金融協(xié)調(diào)處理機(jī)制。一是可以考慮設(shè)立金融協(xié)調(diào)聯(lián)席委員會(huì),協(xié)調(diào)各方利益,明確分工方式,制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則、標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)告的形式。二是建立信息共享平臺(tái),加強(qiáng)有關(guān)部門的有效溝通與協(xié)調(diào)配合,從而減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象的發(fā)生。三是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有比金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更快的危機(jī)反應(yīng)機(jī)制,從而有效地減少監(jiān)管成本、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的活力,及時(shí)處置危機(jī),維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。具體來說,銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)制定和頒布監(jiān)督管理方面的規(guī)章,審查或批準(zhǔn)銀行的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍,處罰違法違規(guī)的銀行以及對(duì)銀行進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查等；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能更側(cè)重于監(jiān)測(cè)投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況,進(jìn)行投保銀行信用評(píng)級(jí),建立預(yù)警系統(tǒng)。
(4)通過有效的制度安排降低道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。推行存款保險(xiǎn)制度應(yīng)最大限度的降低道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。一是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督防范功能,應(yīng)該具有一定的金融檢查權(quán)及防范金融機(jī)構(gòu)倒閉的干預(yù)機(jī)制。二是對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的機(jī)構(gòu)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的投保機(jī)構(gòu)適用較高的保險(xiǎn)費(fèi)率,反之適用較低費(fèi)率。制定費(fèi)率的主要指標(biāo)包括投保金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)狀況。三是建立信息披露機(jī)制和評(píng)級(jí)機(jī)制。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及投保機(jī)構(gòu)應(yīng)該向公眾及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)地披露相關(guān)信息,以便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、存款人和股東作出相關(guān)決定。