國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革法律問(wèn)題研究(2)

四、國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的物權(quán)依據(jù)
國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)物權(quán)是指在尊重森林資源的自然屬性和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，國(guó)有森林資源物權(quán)人依法或者依合同取得、在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按照自己的意志支配森林資源、享受其利益并排除他人干涉的權(quán)利。物權(quán)是一系列權(quán)利的種概念，是一系列權(quán)利的總稱(chēng)，國(guó)有森林資源物權(quán)主要包括國(guó)有森林資源所有權(quán)、國(guó)有森林資源用益物權(quán)及國(guó)有森林資源擔(dān)保物權(quán)。
（一）國(guó)有森林資源所有權(quán)
國(guó)家所有的森林資源是國(guó)家財(cái)產(chǎn)的重要組成部分，是發(fā)展我國(guó)林業(yè)事業(yè)的主要物質(zhì)基礎(chǔ)，是我國(guó)森林資源中的主導(dǎo)力量。國(guó)有森林資源所有權(quán)主要體現(xiàn)在現(xiàn)有法律的規(guī)定中?！稇椃ā返?條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《物權(quán)法》第48條規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國(guó)家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”《物權(quán)法》第49條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有。”《森林法》第3條第1款規(guī)定：“森林資源歸國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”《森林法》第27條規(guī)定：“國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)營(yíng)造的林木，由營(yíng)造單位經(jīng)營(yíng)并按照國(guó)家規(guī)定支配林木收益。國(guó)家對(duì)屬于其所有的自然資源享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”這個(gè)權(quán)利分別由國(guó)務(wù)院和省、地兩級(jí)人民政府分別代表國(guó)家行使。這個(gè)權(quán)利現(xiàn)還具體體現(xiàn)在制定涉及各種規(guī)劃、許可、收取稅收和有償使用費(fèi)等方面[1]。在權(quán)利的具體行使上，國(guó)家對(duì)其所有的森林資源實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則，分別交由各級(jí)林業(yè)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理，依各自的權(quán)限范圍對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理的森林資源依法行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利[2]。國(guó)有森林資源所有權(quán)按照客體不同還可以分為國(guó)有林地資源所有權(quán)、國(guó)有林木資源所有權(quán)、國(guó)有森林生態(tài)環(huán)境資源所有權(quán)和國(guó)有森林其他經(jīng)濟(jì)性資源所有權(quán)四種形式。
（二）國(guó)有森林資源用益物權(quán)
國(guó)有森林資源用益物權(quán)主要體現(xiàn)為國(guó)有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和國(guó)有林地使用權(quán)。
國(guó)有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是最為典型的用益物權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)權(quán)是指承包人依法享有承包土地的使用、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品的權(quán)利。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利是指經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。其中采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。對(duì)不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包。通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包而取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)、承包人死亡的，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，繼承人可以繼續(xù)承包。林地的承包期為30～70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)。
國(guó)有森林資源使用權(quán)也是典型的用益物權(quán)。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》和《森林法》的規(guī)定，我國(guó)森林資源的使用權(quán)形式多樣，但主要有以下幾種：一是國(guó)有森林資源由國(guó)有單位使用，該單位沒(méi)有森林資源的所有權(quán)，但依法享有占有、使用、收益和部分處分權(quán)，即享有有限制的使用權(quán)；二是國(guó)有森林資源由集體以合法的形式取得使用權(quán)，如采取聯(lián)營(yíng)、承包、租賃等形式獲得的森林資源的使用權(quán)；三是集體的林地，由國(guó)有林業(yè)單位使用，經(jīng)營(yíng)林業(yè)的國(guó)有單位沒(méi)有所有權(quán)，但依法擁有使用權(quán)；四是公民、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織依法使用國(guó)有的或集體所有的林地發(fā)展林業(yè)的，如采取承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等形式依法獲得林地的使用權(quán)，而不擁有所有權(quán)。關(guān)于森林資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，《森林法》第15條規(guī)定：下列森林資源的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)部梢砸婪ㄗ鲀r(jià)入股或者作為合資、合作造林經(jīng)營(yíng)林木的出資合作條件，但不得將林地改為非林地：一是用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林；二是用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán)；三是用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地火燒跡地的林地使用權(quán)；四是國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他森林資源的使用權(quán)。
（三）國(guó)有森林資源擔(dān)保物權(quán)
擔(dān)保物權(quán)是國(guó)有森林資源物權(quán)最重要的組成部分。國(guó)有森林資源擔(dān)保物權(quán)的限制比較嚴(yán)格，具體體現(xiàn)在兩方面：一方面是對(duì)抵押權(quán)客體范圍的限制嚴(yán)格；另一方面是對(duì)抵押權(quán)登記的規(guī)定嚴(yán)格。
（1）抵押客體范圍的限制。《物權(quán)法》第184條第2款規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》第52條：當(dāng)事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時(shí)抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無(wú)效。根據(jù)《森林資源抵押登記辦法（試行）》規(guī)定，森林資源抵押是指森林資源權(quán)利人不轉(zhuǎn)移對(duì)森林資源的占有，將該資產(chǎn)作為債權(quán)擔(dān)保的行為?！渡仲Y源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》第9條對(duì)抵押的客體作了嚴(yán)格的限制：“下列森林、林木和林地使用權(quán)不得抵押： （一）生態(tài)公益林；（二）權(quán)屬不清或存在爭(zhēng)議的森林、林木和林地使用權(quán)；（三）未經(jīng)依法辦理林權(quán)登記而取得林權(quán)證的森林、林木和林地使用權(quán)（農(nóng)村居民在其宅基地、自留山種植的林木除外）；（四）屬于國(guó)防林、名勝古跡、革命紀(jì)念地和自然保護(hù)區(qū)的森林、林木和林地使用權(quán)；（五）特種用途林中的母樹(shù)林、實(shí)驗(yàn)林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林；（六）以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)；（七）國(guó)家規(guī)定不得抵押的其他森林、林木和林地使用權(quán)。”。除此以外，該法第8條還規(guī)定：“森林或林木資產(chǎn)抵押時(shí)，其林地使用權(quán)須同時(shí)抵押，但不得改變林地的屬性和用途。”可見(jiàn)目前我國(guó)對(duì)國(guó)有森林資源抵押權(quán)客體的限制是非常嚴(yán)格的。
（2）抵押權(quán)登記制度嚴(yán)格。根據(jù)《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》的規(guī)定，從事林業(yè)經(jīng)營(yíng)的單位和個(gè)人以其所有或者依法有權(quán)處理的森林資源物權(quán)使用權(quán)作抵押物申請(qǐng)借款或其他目的的，應(yīng)以書(shū)面形式與抵押權(quán)人簽訂抵押擔(dān)保合同，并持相關(guān)文件資料向森林資源抵押登記部門(mén)申請(qǐng)辦理抵押登記?？梢?jiàn)對(duì)于森林資源抵押權(quán)的規(guī)定采取的是登記成立主義。
五、國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)改革的糾紛解決機(jī)制
國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革后，原有的糾紛解決機(jī)制無(wú)法適應(yīng)改革的需要，新的糾紛形式需要新的糾紛解決機(jī)制予以應(yīng)對(duì)。綜合性的糾紛解決機(jī)制的建立成為必然。
（一）法院調(diào)解制度
法院調(diào)解制度，是指在開(kāi)庭審理的過(guò)程中，在法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人就民事權(quán)益爭(zhēng)議進(jìn)行自愿、平等地協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決民事糾紛的活動(dòng)。法院調(diào)解制度在處理森林資源糾紛中具有調(diào)解結(jié)果終局性、高效率和低成本的特點(diǎn)。在處理糾紛過(guò)程中既可以充分保障社會(huì)安定，維護(hù)司法形象，提高法院的公信力，又可以減少當(dāng)事人在訴訟利益和訴訟心理上的對(duì)抗性，及時(shí)、妥善、有效地解決大量易于激化的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
（二）法官調(diào)解制度
法官助理調(diào)解制度，是指案件自移送審判庭到進(jìn)入開(kāi)庭審理前，根據(jù)法官授權(quán)的助理法官審查訴訟材料、組織當(dāng)事人交換證據(jù)、主持調(diào)解的一系列訴訟活動(dòng)的法律制度。法官助理進(jìn)行調(diào)解時(shí)必須堅(jiān)持自愿、平等、合法的原則。不得強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解，不得向當(dāng)事人透露或暗示法院將來(lái)可能做出的實(shí)質(zhì)性處理意見(jiàn)，不得進(jìn)行誘導(dǎo)和以拖促調(diào)。對(duì)當(dāng)事人未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件，法官助理要將案件卷宗材料及時(shí)移送法官，以便進(jìn)入正式的庭審程序。此時(shí)法官助理需做的重要工作是完成庭審報(bào)告書(shū)。報(bào)告書(shū)包括調(diào)解簡(jiǎn)明情況、當(dāng)事人證據(jù)目錄、爭(zhēng)議焦點(diǎn)以及查明的案件事實(shí)、確定的庭審日期等。
（三）人民調(diào)解制度
所謂人民調(diào)解制度，乃是從中國(guó)古代社會(huì)的訴訟外調(diào)解演化發(fā)展而來(lái)的，運(yùn)用說(shuō)理、疏導(dǎo)的方式來(lái)排解民間糾紛的群眾性自治制度，也是我國(guó)重要的排解民間糾紛的法律制度形式。人民調(diào)解制度對(duì)解決產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛意義重大。在改革過(guò)程中，森林資源權(quán)屬糾紛多發(fā)生在林區(qū)，而林區(qū)又是熟人社會(huì)，很多人礙于情面不愿意打官司，而糾紛長(zhǎng)期得不到解決矛盾就會(huì)激化，成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素，不利于生產(chǎn)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)。而村委會(huì)作為人民調(diào)解的主持者恰恰解決了這一問(wèn)題，村委會(huì)具有較強(qiáng)的群眾性，其工作性質(zhì)就是管理林區(qū)工作，解決林業(yè)職工之間的日常糾紛，維持林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，因此，由其調(diào)解林區(qū)森林資源權(quán)屬糾紛是最佳選擇。
（四）律師和解制度
律師和解制度，是指在當(dāng)事人一方或者雙方聘請(qǐng)了代理律師的糾紛中，由其代理律師主持和解工作的法律制度。律師和解制度，是通過(guò)雙方當(dāng)事人或者律師協(xié)商的方式來(lái)確定和解的地點(diǎn)，律師在和解過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)己方當(dāng)事人或?qū)Ψ疆?dāng)事人及其代理律師提出的和解方案的合法性以及合理性進(jìn)行審查，并告知己方當(dāng)事人該和解方案將引起的法律后果，及時(shí)將和解過(guò)程中發(fā)現(xiàn)或發(fā)生的新情況與己方當(dāng)事人商議，以保證己方當(dāng)事人的合法權(quán)益。律師和解最終的目的是達(dá)成意見(jiàn)一致的和解協(xié)議，當(dāng)事人雙方必須親自在和解協(xié)議上簽字，一試兩份，和解協(xié)議自雙方當(dāng)事人簽署完畢后發(fā)生法律效力，對(duì)雙方當(dāng)事人均有約束力。如果一方當(dāng)事人在和解協(xié)議生效后不履行其相應(yīng)的義務(wù)，另一方當(dāng)事人可以通過(guò)訴訟的方式來(lái)保護(hù)自己的利益，同時(shí)和解協(xié)議的效力自動(dòng)終止。
由此可見(jiàn)，律師和解制度對(duì)于解決林區(qū)糾紛具有重要意義：其一，律師和解制度和解的地點(diǎn)和時(shí)間的選擇性很強(qiáng)。林業(yè)職工可以在自己家里進(jìn)行和解，而且和解的時(shí)間可以由雙方當(dāng)事人來(lái)協(xié)商、約定，非常方便。其二，律師介入和解全過(guò)程可以確保和解的合法性，而且律師具有很強(qiáng)的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，可以根據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)、材料預(yù)見(jiàn)訴訟的結(jié)果，從而能夠使雙方當(dāng)事人更加客觀(guān)地處理糾紛、解決矛盾。
（五）仲裁制度
仲裁制度，是指當(dāng)事人根據(jù)雙方的仲裁協(xié)議或者有關(guān)規(guī)定，將仲裁協(xié)議提交給約定或者規(guī)定的非司法性質(zhì)的第三者（一般是仲裁委員會(huì)），由其對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)所涉及的權(quán)利和義務(wù)作出裁決的一種法律制度。[3]
（六）訴訟制度
訴訟制度是指民事訴訟制度，是指森林資源權(quán)利主體因森林資源權(quán)屬糾紛損害其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，向人民法院提出，要求人民法院確認(rèn)其民事權(quán)益或要求相對(duì)人履行民事義務(wù),或要求人民法院變更民事權(quán)利或義務(wù)而提起的訴訟的一種法律制度。訴訟制度是森林資源糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容，也是森林資源權(quán)利主體保護(hù)自己合法權(quán)利的最有力的保障。訴訟制度一方面可以徹底地解決糾紛、消除沖突。訴訟制度這一特性對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序是非常必要的，有利于從根本上化解矛盾，消除隱患；對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)，保證森林資源長(zhǎng)期、健康、穩(wěn)定的發(fā)展具有重要作用。另一方面訴訟制度對(duì)于那些案件復(fù)雜多變，當(dāng)事人雙方無(wú)法通過(guò)對(duì)話(huà)、協(xié)商的方式來(lái)解決矛盾的林民之間的糾紛也具有積極意義，因?yàn)樵V訟終結(jié)后的判決書(shū)具有最高法律效力，能夠第一時(shí)間確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從根本上解決矛盾。
綜上所述，我國(guó)是一個(gè)人口眾多而森林資源相對(duì)匱乏的發(fā)展中國(guó)家，實(shí)現(xiàn)森林資源穩(wěn)定增長(zhǎng)，緩解潛在森林生態(tài)危機(jī)，有效保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我們的終極目標(biāo)。構(gòu)建合理的國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革法律系統(tǒng)，完善國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革法律框架是實(shí)現(xiàn)終極目標(biāo)的必然選擇。本文運(yùn)用規(guī)范分析與系統(tǒng)考察相結(jié)合的方法，研究了國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的法律模式、法律原則、法律程序、物權(quán)依據(jù)和糾紛解決機(jī)制，為產(chǎn)權(quán)改革的順利進(jìn)行提供了法律參考。
注釋:
[1]中國(guó)可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究項(xiàng)目組編．中國(guó)可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究(保障卷)．北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2003：12
[2]張力等．芻議林權(quán)問(wèn)題．林業(yè)勘查設(shè)計(jì)．2002，4：12
[3]王斐弘。仲裁概念考。中國(guó)對(duì)外貿(mào)易商務(wù)。2002：21