當(dāng)前我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度的制約因素分析

關(guān)鍵詞: 環(huán)境公益訴訟/公益訴訟/制約因素
內(nèi)容提要: 環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟之間的巨大差異使其在傳統(tǒng)訴訟制度主宰的訴訟體系和訴訟文化中很難確立穩(wěn)定的地位；各國(guó)已經(jīng)形成的環(huán)境公益訴訟制度形態(tài)各異，我國(guó)很難擇定效法對(duì)象；一些學(xué)者提出的對(duì)傳統(tǒng)訴訟制度進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)的構(gòu)想正在縮小建立環(huán)境公益訴訟制度的理論空間；在我國(guó)，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的力量還不夠強(qiáng)大。這些因素決定了我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，當(dāng)前應(yīng)取的態(tài)度是嘗試。
我們是環(huán)境公益訴訟制度的擁護(hù)者和積極倡導(dǎo)者，也希望在我國(guó)能早日建成環(huán)境公益訴訟制度。[1]但是，我們認(rèn)為這一制度的建設(shè)過程或者說是完善過程將是漫長(zhǎng)的。雖然絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為我國(guó)需要建立環(huán)境公益訴訟制度，然而人們卻沒有對(duì)建立這一制度的困難進(jìn)行像對(duì)呼吁建立這樣的制度一樣的富有熱情的思考。學(xué)者們所闡述的那些合理性，一些司法機(jī)關(guān)為建立環(huán)境公益訴訟制度所作的努力以及這些努力所展示的合理性，都不是能說明我國(guó)可以迅速建立起完善的環(huán)境公益訴訟制度的充分理由。環(huán)境公益訴訟制度是一個(gè)正處在成長(zhǎng)過程中的制度，我們必須經(jīng)歷耐心等待、積極參與的嘗試過程。我們作此判斷的主要理由是當(dāng)前我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度面臨諸多制約因素。
一、制度和文化因素：環(huán)境公益訴訟難以被當(dāng)今的制度和文化全盤接受
環(huán)境公益訴訟是一種新型的、具有“異端”品質(zhì)的訴訟，其很難被當(dāng)今的訴訟制度和文化全盤接受。環(huán)境公益訴訟是已經(jīng)存在的制度，美國(guó)的環(huán)境公民訴訟是其典型代表。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟又是一種嶄新的制度[2]。如果把人類訴訟歷史的開端界定在古希臘時(shí)期和中國(guó)的春秋時(shí)期，那么人類的訴訟歷史，從而也就是訴訟制度建設(shè)的歷史已經(jīng)走過了約2500年。環(huán)境公益訴訟的歷史，如果以美國(guó)環(huán)境法律規(guī)定公民訴訟條款作為開端，至今不到40年。
環(huán)境公益訴訟制度與傳統(tǒng)訴訟制度包括相對(duì)年輕一些的行政訴訟制度存在明顯的差異。譬如，以往的各種訴訟制度，其原告或與原告訴訟地位相同的主體都是為自己的利益或自己所代表的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的利益而訴，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公訴機(jī)關(guān)所訴具有維護(hù)國(guó)家利益的本質(zhì)屬性，但其參與訴訟的動(dòng)力往往來自本機(jī)關(guān)的職責(zé)要求，而環(huán)境公益訴訟的原告并不以實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益為追求，其所代表的利益在本質(zhì)上是屬于全人類的，或者是與一定生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境單位相聯(lián)系的共同體所享有的。再如，以往訴訟制度的基本結(jié)構(gòu)是“三足鼎立”，即訴訟兩造加裁判者，而環(huán)境公益訴訟卻是“駟馬一駕”。所謂“駟馬一駕”是指：在環(huán)境公益訴訟案件中，實(shí)際上都存在四個(gè)相關(guān)方，即審判機(jī)關(guān)、環(huán)境危害行為的直接實(shí)施主體、對(duì)環(huán)境負(fù)有管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)、原告。不管實(shí)際發(fā)生的環(huán)境公益訴訟中的被告是負(fù)有管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)還是實(shí)施環(huán)境危害行為的主體，這類訴訟中都客觀地存在著這樣四類主體，這四類主體的組合推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的開展。環(huán)境公益訴訟中的第三類主體和第四類主體具有同位性，即在理論上它們都是環(huán)境利益的維護(hù)者，都應(yīng)與第二方即實(shí)施環(huán)境危害行為的主體相對(duì)抗。但實(shí)際上，這“同位”的兩方常常是敵對(duì)的雙方。在原告以第三方怠于履行保護(hù)環(huán)境的職責(zé)為訴訟理由提起訴訟的案件中，原告和負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)是對(duì)立的訴訟雙方。
上述差異足以把環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟判為兩類，或者說把環(huán)境公益訴訟判為傳統(tǒng)訴訟制度的異類。環(huán)境公益訴訟制度與傳統(tǒng)訴訟制度的差異不是細(xì)微區(qū)別，而是本質(zhì)意義上的不同。正是因?yàn)榇嬖谶@種本質(zhì)性差異，環(huán)境公益訴訟制度才無法順利地被現(xiàn)有的訴訟制度接納，無法順暢地在民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟的序列中取得“第四”的位置。如果說民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟是同一訴訟制度序列中的兄弟，那么，環(huán)境公益訴訟是與這個(gè)兄弟家族不同的“另類”制度。從而，環(huán)境公益訴訟很難在傳統(tǒng)訴訟制度主宰的訴訟體系和訴訟文化中確立穩(wěn)定的地位，形成穩(wěn)定的、系統(tǒng)的制度。這一點(diǎn)，只要考察一下美國(guó)、印度等國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建立、發(fā)展的艱難歷程就可以得到證實(shí)。
二、理論方面的因素：相關(guān)論證尚未給環(huán)境公益訴訟制度提供充足的理論支持
美國(guó)建立了環(huán)境公民訴訟制度，美國(guó)學(xué)者、法官為這種制度提供了理論上的論證，其他國(guó)家和我國(guó)的一些學(xué)者也都做過類似的工作[3]，但相關(guān)論證還沒有給環(huán)境公益訴訟制度提供充足的、不容懷疑的理論支持。公共信托理論純屬假說，其與現(xiàn)實(shí)的人與自然關(guān)系相去甚遠(yuǎn)。[4]人民主權(quán)理論不必然導(dǎo)致公益訴訟制度的建構(gòu)。私人實(shí)施法律理論、私人檢察總長(zhǎng)理論對(duì)支持環(huán)境公益訴訟雖可自圓其說，但與憲政制度相沖突，不符合憲政和法治的一般原理。
有學(xué)者提出，按照我國(guó)《憲法》的安排，公民享有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職等行為的檢舉、揭發(fā)、控告等權(quán)利，現(xiàn)行《憲法》的這一規(guī)定和其他法律對(duì)該規(guī)定的復(fù)述為在我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度提供了遠(yuǎn)比美國(guó)《憲法》第三條更加充分的法律依據(jù)，依此可以合理推演出環(huán)境公益訴訟制度。然而，法律規(guī)定的檢舉權(quán)、控告權(quán)等是否可以支持公民的訴訟權(quán)，對(duì)此既沒有憲法依據(jù)，也沒有法律認(rèn)可。[5]幾十年來，這種法律根據(jù)從沒有被用來支持環(huán)境公益訴訟制度。
我們認(rèn)為環(huán)境責(zé)任理論可以為推行環(huán)境公益訴訟提供更為合理的說明[6]，能給建立環(huán)境公益訴訟制度提供理論支持，但它對(duì)目前流行的政治理論并不具有絕對(duì)說服力。也就是說，人們?nèi)匀豢梢詾楣淌貍鹘y(tǒng)的政治理論和法治理論而拒絕接受環(huán)境責(zé)任理論，繼續(xù)堅(jiān)持從幾百年來行之有效的政府與公民“各司其職”的結(jié)構(gòu)中尋找解決環(huán)境問題的辦法。
三、域外借鑒因素：各國(guó)紛紛嘗試，難以擇定效法對(duì)象
學(xué)界有人提出制定《環(huán)境訴訟法》的方案，意在謀求從訴訟制度上徹底解決環(huán)境問題及相關(guān)利益保護(hù)問題。這種動(dòng)議的動(dòng)機(jī)無疑是良好的，但其可行性值得懷疑。在該方案所要涵蓋的那些所謂的環(huán)境訴訟中，多數(shù)屬于民事訴訟，它們可以自然地納入、也應(yīng)該納入傳統(tǒng)訴訟制度之中。我國(guó)需要建立環(huán)境公益訴訟制度，但是否需要制定專門的環(huán)境公益訴訟法或環(huán)境訴訟法尚值得討論。[7]
美國(guó)是環(huán)境公益訴訟實(shí)踐最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，其環(huán)境公民訴訟制度在國(guó)際上有廣泛的影響，但在這個(gè)國(guó)家要想梳理出一個(gè)完整的環(huán)境公益訴訟制度的輪廓并不是一件很容易的事。支撐美國(guó)環(huán)境公民訴訟的基本法律依據(jù)是寫在其16部環(huán)境法律中的所謂公民訴訟條款，美國(guó)不僅沒有專門為環(huán)境公益訴訟立法，而且實(shí)際上沒有為環(huán)境公益訴訟建立哪怕是簡(jiǎn)單的程序規(guī)范，盡管從其新舊判例中可以大致勾勒出一個(gè)環(huán)境公民訴訟的制度框架，但不同法院對(duì)環(huán)境公民訴訟的不同態(tài)度，同一法院在不同時(shí)期對(duì)環(huán)境公民訴訟態(tài)度上的游移等，說明這一制度還處在變動(dòng)不居的狀態(tài)之下。
歐洲大陸是全球經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，也是環(huán)境保護(hù)開展得最有聲有色的區(qū)域之一，但在這里找不到統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟模式。德國(guó)奉行的只有權(quán)利被侵害才可以起訴的基本原則[8]把真正意義上的環(huán)境公益訴訟排除在法院門外，即使有關(guān)法律賦予環(huán)保NGO在某些案件中擔(dān)當(dāng)原告的資格[9]，這與公益訴訟所要求的普遍授予起訴權(quán)也相差甚遠(yuǎn)。法國(guó)只是給環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟開了一個(gè)小口，如使其通過“越權(quán)之訴”[10]表達(dá)對(duì)政府有害于環(huán)境的行為的反對(duì)意見。英國(guó)在環(huán)境公益訴訟方面的最高立法成就是其《污染控制法》關(guān)于“任何人”均可以對(duì)“公害”起訴的規(guī)定，這相當(dāng)于美國(guó)的環(huán)境公民訴訟條款。在意大利，提起環(huán)境公益訴訟需要求助于憲法的原則性規(guī)定?？梢姡鳛闅W盟成員國(guó)的這幾個(gè)歐洲大國(guó)實(shí)際上都沒有建立起可以作為我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度模本的環(huán)境公益訴訟制度。[11]印度學(xué)界、司法界為環(huán)境公益訴訟的展開及其制度化作了艱苦的努力，也取得了可喜的成績(jī)。然而，印度環(huán)境公益訴訟制度的不完善是顯而易見的。印度環(huán)境法雖然對(duì)提起訴訟有廣泛的授權(quán)，但沒有為行使訴權(quán)建立相應(yīng)的訴訟程序。其書信管轄權(quán)制度可謂有效，但該制度主要由最高法院實(shí)施，這就使環(huán)境公益訴訟實(shí)際發(fā)生的可能性大大降低。
發(fā)生在美國(guó)、歐洲國(guó)家、印度等國(guó)的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐在保護(hù)環(huán)境、維護(hù)環(huán)境利益尤其是生態(tài)性的環(huán)境利益等方面發(fā)揮了巨大的作用，但是，各國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的訴訟依據(jù)多樣、原告成分參差不齊、法院受理政策時(shí)緊時(shí)松、法官判決意見分歧異常等現(xiàn)象，說明環(huán)境公益訴訟制度還是一種不定型、不完整的制度。[12]如果說在環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)上西方發(fā)達(dá)國(guó)家是先行者，我們應(yīng)該向西方國(guó)家學(xué)習(xí)，那么，我們需要先回答：學(xué)習(xí)哪個(gè)國(guó)家、哪種模式？是像美國(guó)那樣以公民訴訟條款為“抓手”，還是像德國(guó)那樣對(duì)起訴資格作嚴(yán)格的限制；是學(xué)習(xí)葡萄牙在《環(huán)境團(tuán)體法》、《環(huán)境框架法》、《公眾訴訟法》、《民事訴訟法》等立法上全面開花，還是學(xué)習(xí)瑞典等國(guó)在一部環(huán)境法典中解決問題；是像英美法系國(guó)家那樣把制度建設(shè)的進(jìn)程交給法官去掌握，還是學(xué)習(xí)葡萄牙的經(jīng)驗(yàn)建立相對(duì)完整的程序法。面對(duì)國(guó)外種種不同的模式，我們面臨選擇上的困難。